李學(xué)強(qiáng) 鄭在林

（廣東省龍眼洞林場，廣東 廣州 510520）

2019 年6 月15 日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒布實(shí)施《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），標(biāo)志著我國自然保護(hù)地進(jìn)入全面深化改革新階段，表明中國正快速推進(jìn)自然保護(hù)地體系的重構(gòu)[1]?！吨笇?dǎo)意見》明確指出自然保護(hù)地仍存在重疊設(shè)置、多頭管理、邊界不清、權(quán)責(zé)不明、保護(hù)與發(fā)展矛盾突出等問題[2]。如何科學(xué)合理地解決自然保護(hù)地的空間交叉重疊問題，是建立以國家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地管理體系的關(guān)鍵[3]。

本文以廣東省龍眼洞林場為例，按照《指導(dǎo)意見》的要求，從林場保護(hù)地空間分布、生態(tài)效益及社會效益角度出發(fā)，討論國有林場在自然保護(hù)地整合、優(yōu)化工作中遇到的問題，對國有林場的自然保護(hù)地提出邊界優(yōu)化、歸并整合意見，及在管理上實(shí)施統(tǒng)一高效管理等措施。

1 林場自然保護(hù)地概況

1.1 保護(hù)地基本概況

廣東省龍眼洞林場（113°20′10″～113°27′50″，北緯23°11′2″～23°18′21″）國土總面積為1 622.17 hm2，林地占1 560.05 hm2，場部設(shè)在廣州市天河區(qū)龍眼洞。林場及周邊已建立4 處森林公園（總面積為2 585.1 hm2），分別為廣東蓮花頂省級森林公園（面積為531.8 hm2），火爐山市級森林公園（面積為600 hm2），龍眼洞市級森林公園（面積為453.3 hm2），鳳凰山市級森林公園（面積為1 000 hm2），圖1 為林場現(xiàn)狀圖。

圖1 廣東省龍眼洞林場現(xiàn)狀Figure 1 The current situation of Longyandong Forest Farm in Guangdong Province

1.2 保護(hù)地存在問題及分析

1.2.1 批復(fù)面積與管護(hù)面積不一致 由于歷史原因，自然保護(hù)地的批復(fù)面積與矢量界線（實(shí)際管護(hù)）面積不一致。據(jù)統(tǒng)計(jì)，4 個(gè)森林公園矢量界線（實(shí)際管護(hù)）面積比批復(fù)面積小516.1 hm2，占批復(fù)面積19.97%（表1）。其中鳳凰山市級森林公園差額最大為366.96 hm2，占批復(fù)面積36.70%。

1.2.2 保護(hù)地與其他功能區(qū)域交叉重疊 廣東蓮花頂省級森林公園與帽峰山省級森林公園交叉重疊面積達(dá)35.87 hm2，但沒有與基本農(nóng)田紅線交叉重疊。森林公園內(nèi)涉及城鎮(zhèn)建成區(qū)總面積90.30 hm2，其中火爐山市級森林公園50.53 hm2；龍眼洞市級森林公園22.23 hm2（表2）；鳳凰山市級森林公園17.54 hm2。廣東蓮花頂省級森林公園處于郊區(qū)，無重疊。

1.2.3 保護(hù)地內(nèi)部涉及范圍復(fù)雜 保護(hù)的內(nèi)部涉及人工商品林、村莊和復(fù)雜的人群、其他的規(guī)劃用地等，其中龍眼洞森林公園、火爐山森林公園、鳳凰山森林公園屬于地方的森林公園，只是部分林地權(quán)屬是林場而已。一直以來存在著森林公園管理難度大，總體規(guī)劃難于達(dá)到理想的效果，只有通過有效的整合才能盡快突破目前的困境。

（1）成片人工商品林 成片人工商品林是指連片面積大于10 畝的起源為人工的商品林。保護(hù)地內(nèi)共有成片商品林307.25 hm2（表3），其中，廣東蓮花頂省級森林公園8.29 hm2（占2.70%）；火爐山市級森林公園114.12 hm2（占37.14%）；龍眼洞市級森林公園117.69 hm2（占38.30%）；鳳凰山市級森林公園67.15 hm2（占21.86%）。

（2）村莊和人口 保護(hù)地內(nèi)涉及村莊面積共30.78 hm2，其中，廣東蓮花頂省級森林公園0.06 hm2（占0.19%）；火爐山市級森林公園10.88 hm2（占35.35%）；龍眼洞市級森林公園1.81 hm2（占5.88%）；鳳凰山市級森林公園18.03 hm2（占58.58%）。

（3）其他規(guī)劃用地 其他規(guī)劃主要包括《廣州市國土空間總體規(guī)劃》、《廣州市天河區(qū)國土空間總體規(guī)劃》、《廣州市天河區(qū)土地利用總體規(guī)劃》等。規(guī)劃涉及保護(hù)地內(nèi)土地面積共31.10 hm2。其中，火爐山市級森林公園7.80 hm2；鳳凰山市級森林公園23.30 hm2。

1.2.4 保護(hù)地中林分類型復(fù)雜 林場保護(hù)地周邊同時(shí)存在省級和區(qū)級的森林公園，生態(tài)保護(hù)紅線有模糊的地帶，生態(tài)公益林也不連片，影響的森林公園的規(guī)劃和建設(shè)，通過整合，才能加快森林公園的規(guī)劃和建設(shè)。

（1）部分林分共存于相鄰公園 與龍眼洞林場保護(hù)地相鄰的公園有廣東帽峰山省級森林公園、廣東天鹿湖省級森林公園以及廣州白云聚龍山區(qū)級森林公園，其中距離較近的有廣州白云金雞山區(qū)級森林公園和廣州天河大觀區(qū)級濕地公園。

（2）部分林分屬于生態(tài)保護(hù)紅線 將廣東省生態(tài)保護(hù)紅線與林場保護(hù)地界線進(jìn)行疊加分析發(fā)現(xiàn)，林場保護(hù)地內(nèi)生態(tài)保護(hù)紅線面積達(dá)337.54 hm2，主要分布在廣東蓮花頂省級森林公園內(nèi)。同時(shí)，周邊的生態(tài)保護(hù)紅線也已納入相鄰的保護(hù)。

（3）部分林分屬于生態(tài)公益林 保護(hù)地內(nèi)現(xiàn)有公益林1 196.01 hm2，其中，國家級公益林429.68 hm2、省級公益林766.33 hm2。與保護(hù)地相鄰連片的公益林有138.81 hm2，其中，國家級公益林102.52 hm2、省級公益林36.29 hm2。

2 林場自然保護(hù)地整合優(yōu)化

2.1 整合優(yōu)化原則

自然保護(hù)地整合優(yōu)化堅(jiān)持保護(hù)第一，全面覆蓋與科學(xué)利用相結(jié)合等原則。主要有以下幾點(diǎn)：（1）保護(hù)第一原則。牢固樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念。（2）全面覆蓋原則。全面覆蓋現(xiàn)有的自然保護(hù)地和保護(hù)空缺區(qū)，做到“應(yīng)保盡保”。（3）保護(hù)級別優(yōu)先原則。堅(jiān)持國家級、省級保護(hù)地優(yōu)先，相同級別保護(hù)地優(yōu)先保護(hù)區(qū)。（4）生態(tài)為民，科學(xué)利用原則。探索自然保護(hù)和資源利用新模式，不斷滿足人民的需求[4]。

2.2 自然保護(hù)地整合優(yōu)化方案與預(yù)期效果評估

2.2.1 整合優(yōu)化方案 依據(jù)《指導(dǎo)意見》的要求，根據(jù)自然保護(hù)地的管理現(xiàn)狀、分布現(xiàn)狀、保護(hù)空缺、自然資源稟賦以及存在問題等，對廣東省龍眼洞林場內(nèi)的自然保護(hù)地整合優(yōu)化提出以下2 種方案，方案以利于森林公園管理，不涉及林地權(quán)屬問題為出發(fā)點(diǎn)。

方案1：將廣東蓮花頂省級森林公園歸并到廣東帽峰山省級森林公園，將廣州白云聚龍山區(qū)級森林公園歸并到廣州龍眼洞市級森林公園，將廣州鳳凰山市級森林公園進(jìn)行拆分，一部分歸入相鄰的廣東天鹿湖省級森林公園，另外一部分歸入廣州龍眼洞市級森林公園。整合優(yōu)化后廣東省龍眼洞林場僅保留龍眼洞市級森林公園和火爐山市級森林公園。

方案2：將龍眼洞市級森林公園和鳳凰山市級森林公園合并，整合優(yōu)化后龍眼洞林場的自然保護(hù)地?cái)?shù)量由4 個(gè)減為3 個(gè)，分別為廣東蓮花山省級森林公園、火爐山市級森林公園和龍眼洞市級森林公園。此方案能夠理順該片保護(hù)地范圍內(nèi)的復(fù)雜性，也能融合保護(hù)地里各種林分的處置，有利于保護(hù)地的發(fā)展和建設(shè)。

圖3 方案2 整合優(yōu)化后的概念圖Figure 3 Concept map formed after integrating optimization scheme 2

2.2.2 整合優(yōu)化結(jié)果 最終，在《廣州市自然保護(hù)地整合優(yōu)化預(yù)案》中，保留龍眼洞林場內(nèi)的4個(gè)保護(hù)地，僅對保護(hù)地邊界優(yōu)化，調(diào)出了保護(hù)地內(nèi)不合理的地塊。整合優(yōu)化后，林場內(nèi)自然保護(hù)地面積1 873.88 hm2，詳見表4。

表4 自然保護(hù)地整合優(yōu)化前后面積統(tǒng)計(jì) hm2Table 4 Area statistics of nature reserves before and after integration and optimization

自然保護(hù)地的整合優(yōu)化工作，不是簡單的面積加加減減，而是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及自然、經(jīng)濟(jì)、社會3 個(gè)方面。應(yīng)把區(qū)域自然生態(tài)系統(tǒng)、自然資源稟賦、自然保護(hù)現(xiàn)狀和保護(hù)空缺等方面數(shù)據(jù)資料掌握清楚，才能把工作做好。同時(shí)，還需要對自然保護(hù)地分類、劃區(qū)、整合、歸并、調(diào)整、評估等制定系列的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、方案規(guī)則，并盡快將各項(xiàng)政策、范式法制化，才能保證自然保護(hù)地整合優(yōu)化工作按照統(tǒng)一要求整體有序地推進(jìn)[5]。

3 討論與結(jié)論

目前自然保護(hù)地整合優(yōu)化的思路及對策方面的研究集中在相對獨(dú)立設(shè)置的自然保護(hù)地，而對省屬國有林場內(nèi)設(shè)立的自然保護(hù)地，尤其是林場內(nèi)設(shè)立的省級及以上自然保護(hù)地，研究較少。且這些林場均設(shè)立兩塊牌子，兩部分人員管理，林場和保護(hù)地都有機(jī)構(gòu)。在自然保護(hù)地整合優(yōu)化工作中，重點(diǎn)只考慮保護(hù)地的職工和土地劃分，未考慮林場實(shí)際狀況，尤其是大部分國有林場剛完成林場改革，基本定性為一、二類事業(yè)單位，基本工資普遍提高，人心思定，對新一輪的人員重新安置的抵觸情緒有影響。

例如：方案1 將廣東省龍眼洞林場的廣東蓮花頂省級森林公園歸并入廣東帽峰山省級森林公園，雖然符合《指導(dǎo)意見》的要求，整合方案也符合現(xiàn)今的潮流趨勢。然而一些存在亟待解決的問題還需明晰：一是對廣東省龍眼洞林場而言，林場改革本來人員就偏多，保護(hù)地整合后林場的林地面積減少1/3，管理人員沒有減少，人滿為患問題更加突出；二是相應(yīng)的資金減少，尤其是公益林補(bǔ)償資金；三是林地權(quán)屬問題，保護(hù)地整合后的林地權(quán)屬沒有明晰，原來存在的土地糾紛的后續(xù)跟蹤解決的問題；四是森林防火的責(zé)任有待商榷。因此，林場認(rèn)為方案2，仍然進(jìn)行分開管理，較方案1 比較穩(wěn)妥。

現(xiàn)階段保護(hù)地整合正如火如荼的進(jìn)行，自然保護(hù)地整合在符合國家規(guī)定的要求和原則下，以穩(wěn)定為出發(fā)點(diǎn)，有力進(jìn)行推動。本文結(jié)合林場的實(shí)際狀況，說明林場在自然保護(hù)地整合中定位思路，推動自然保護(hù)地整合工作主要由省、市主管部分負(fù)責(zé)，林場按要求做好森林公園的保護(hù)和管理，做好森林培育工作，維護(hù)森林公園良好的生態(tài)局面。