李建軍
北金堤滯洪區(qū)位于黃河下游左岸,涉及河南、山東兩省四市八縣(區(qū)),東西長141千米,南北上寬40千米、下寬7千米,全區(qū)總面積347.38萬畝,其中耕地面積230.11萬畝,是黃河下游防洪體系的重要組成部分,也是黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的重要承載區(qū)域。長期以來,受國家蓄滯洪區(qū)政策限制,經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展緩慢,居民生活貧困,公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后,土地利用效率低下,已成為落實(shí)“黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展”“實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”等國家戰(zhàn)略的困難區(qū)域。正確運(yùn)用北金堤滯洪區(qū),不僅關(guān)系到沿黃廣大人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全和黃河下游左岸華北平原8000平方千米防洪保護(hù)區(qū)的安危,而且還關(guān)系到社會(huì)大局穩(wěn)定。
土地利用存在的問題
用地布局不科學(xué),規(guī)模化經(jīng)營水平較低。北金堤滯洪區(qū)內(nèi)現(xiàn)有永久基本農(nóng)田211.7萬畝,相當(dāng)一部分處于背河洼地區(qū),土地沙化鹽堿,洪澇災(zāi)害頻繁,土質(zhì)不斷變化,條件差,數(shù)量不穩(wěn),限于分洪蓄水影響,永久基本農(nóng)田劃定不科學(xué),不利于國家糧食安全,且區(qū)內(nèi)永久基本農(nóng)田保護(hù)率為92%,高出濮陽市平均水平7個(gè)百分點(diǎn),過高的永久基本農(nóng)田保護(hù)率使滯洪區(qū)扶貧開發(fā)所需的土地流轉(zhuǎn)和設(shè)施農(nóng)業(yè)無法開展,很大程度上影響了滯洪區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。根據(jù)《防洪法》規(guī)定,滯洪區(qū)為限建區(qū)域,但近年來,濮陽縣、范縣、臺(tái)前縣將大量灘區(qū)扶貧遷建居民點(diǎn)選址在北金堤滯洪區(qū)主流深水區(qū)內(nèi),灘區(qū)居民由灘區(qū)搬遷至滯洪主流深水區(qū),仍然受洪水安全威脅,扶貧搬遷選址不合理。另外,土地規(guī)?;?jīng)營推進(jìn)不力,土地流轉(zhuǎn)不活躍,制約了產(chǎn)業(yè)發(fā)展,無法培育農(nóng)業(yè)品牌。
產(chǎn)業(yè)發(fā)展失調(diào),土地利用單一。由于滯洪區(qū)是限制發(fā)展區(qū)域,嚴(yán)重影響地方政府招商引資,導(dǎo)致滯洪區(qū)內(nèi)一二三產(chǎn)業(yè)用地分別占滯洪區(qū)總面積的80.88%、2.17%、1.46%,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展失調(diào)。區(qū)內(nèi)土地利用單一,工業(yè)總體還停留在資源型、粗放型、低層次階段,且大部分為污染較嚴(yán)重的化工企業(yè),工業(yè)產(chǎn)業(yè)對地區(qū)的就業(yè)帶動(dòng)較弱,遠(yuǎn)低于河南省和全國水平。
城鎮(zhèn)化推進(jìn)緩慢,土地利用效率不高。2019年,北金堤滯洪區(qū)內(nèi)的平均城鎮(zhèn)化率為30.4%,遠(yuǎn)低于河南省和全國53.21%、60.6%的平均水平,城鄉(xiāng)建設(shè)用地比例不合理。區(qū)內(nèi)最大企業(yè)——中原油田已處于后發(fā)展期,關(guān)停、廢棄井站逐年增多,土地閑置、低效利用問題突出。部署在區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)存在建設(shè)用地批而未征、征而未供、供而未用等現(xiàn)象。
村莊布局較混亂,宅基地浪費(fèi)現(xiàn)象普遍。滯洪區(qū)內(nèi)土地利用散亂無序,村莊規(guī)劃嚴(yán)重缺位,整體布局混亂。目前,滯洪區(qū)內(nèi)農(nóng)村居民點(diǎn)內(nèi)約有15%以上的土地處于閑置狀態(tài),人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地高達(dá)209平方米,超出《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定的最高級(jí)別標(biāo)準(zhǔn)的人均140平方米,個(gè)別農(nóng)戶宅基地面積達(dá)700平方米。
指標(biāo)交易無計(jì)劃,利益分配不均衡。近年來,北金堤滯洪區(qū)內(nèi)宅基地復(fù)墾券和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)交易活躍,部分縣(區(qū))只為快速得到收益,忽略了本身發(fā)展需求,區(qū)域建設(shè)項(xiàng)目落地時(shí)反而沒有用地指標(biāo),不得不從外地購買,導(dǎo)致指標(biāo)出售地區(qū)越來越落后,發(fā)達(dá)地區(qū)越來越發(fā)達(dá)。
速生楊樹種植比例過高,水土污染逐年加重。據(jù)濮陽市林業(yè)局2019年調(diào)查統(tǒng)計(jì)顯示,速生楊樹種植面積65.83萬畝,占北金堤滯洪區(qū)林地總面積的93%。由于速生楊樹為大耗水量樹種,易造成旱地沙化,破壞生態(tài)平衡,且阻礙泄洪水流,不適合在滯洪區(qū)內(nèi)種植。同時(shí),由于工業(yè)垃圾、生活垃圾的過量排放,農(nóng)藥化肥的濫用造成滯洪區(qū)水土嚴(yán)重污染。
意見和建議
優(yōu)化空間布局,做好建設(shè)“減法”和生態(tài)“加法”。單獨(dú)編制區(qū)域國土空間總體規(guī)劃,打破行政界域限制,單獨(dú)編制融合生態(tài)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃、景區(qū)詳細(xì)規(guī)劃的北金堤滯洪區(qū)國土空間總體規(guī)劃,統(tǒng)籌蓄洪滯洪功能發(fā)揮和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,系統(tǒng)優(yōu)化區(qū)域生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局,科學(xué)預(yù)留后續(xù)生態(tài)產(chǎn)業(yè)所需用地指標(biāo),夯實(shí)生態(tài)產(chǎn)品供給和價(jià)值實(shí)現(xiàn)。優(yōu)化土地要素配置,按照“宜農(nóng)則農(nóng)、宜漁則漁、宜林則林、宜耕則耕、宜濕則濕”原則,開展“優(yōu)化農(nóng)用地結(jié)構(gòu)保護(hù)耕地、優(yōu)化建設(shè)用地空間布局保障發(fā)展、優(yōu)化鎮(zhèn)村居住用地布局保障權(quán)益”行動(dòng),加強(qiáng)用地整合,通過拆舊復(fù)墾、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、生態(tài)修復(fù)、歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾等方式,構(gòu)建節(jié)約集約用地機(jī)制,整治低效用地,增加生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間,實(shí)現(xiàn)耕地集約高效、建設(shè)用地減量提質(zhì)增效、生態(tài)用地比例增加,獲得的空間規(guī)模、新增建設(shè)用地、占補(bǔ)平衡等指標(biāo)用于全區(qū)域公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和重點(diǎn)開發(fā)使用,土地增減掛鉤收益用于生態(tài)保護(hù)、生態(tài)修復(fù)和補(bǔ)齊民生短板。調(diào)整優(yōu)化永久基本農(nóng)田布局,根據(jù)北金堤滯洪區(qū)資源環(huán)境承載力和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際,將區(qū)內(nèi)部分耕地地力差、產(chǎn)出效率低、沙化情況重、破碎程度高的劣質(zhì)耕地調(diào)出永久基本農(nóng)田范圍,調(diào)整為一般農(nóng)用地,因地制宜大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代畜牧業(yè),促進(jìn)區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,增加區(qū)內(nèi)群眾收入,提升國家糧食安全保障能力。
聚焦“水陸空”,開展山水林田湖草系統(tǒng)治理。在“水”方面,堅(jiān)持防治與保護(hù)“雙管齊下”,“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”,強(qiáng)化水資源的剛性約束,發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè),禁止區(qū)內(nèi)種植速生楊樹。金堤河以及區(qū)內(nèi)河流實(shí)行“河長制”,嚴(yán)格落實(shí)主體監(jiān)管責(zé)任,保護(hù)水資源;對金堤河沿岸3千米范圍內(nèi)所有企業(yè)進(jìn)行排污檢查,促使其污水達(dá)標(biāo)排放和循環(huán)利用。建立嚴(yán)密的監(jiān)控體系、實(shí)行嚴(yán)格的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn),防止水源污染,對金堤河部分河段進(jìn)行清淤平整,修建生態(tài)駁岸和滾水壩,修復(fù)水生態(tài)。在“陸”方面,以國土空間全域綜合整治為抓手,推進(jìn)山水林田湖草系統(tǒng)修復(fù)和治理,實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè),采取“城郊加工、集群發(fā)展”模式,推動(dòng)農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整,發(fā)展現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)觀光旅游,加強(qiáng)耕地生物地力培肥,降低農(nóng)藥化肥使用量,對中原油田廢棄工礦用地實(shí)施生態(tài)修復(fù),加強(qiáng)植被撫育,恢復(fù)自然生態(tài)系統(tǒng)。在“空”方面,統(tǒng)籌防洪功能發(fā)揮和區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,推廣臺(tái)前縣地溝新型建筑材料工廠模式,引導(dǎo)土地空間立體分層利用,充分開發(fā)利用地下空間,達(dá)到地面不影響蓄水行洪、減少空氣污染排放、促進(jìn)土地集約節(jié)約利用的效果。開展大氣環(huán)境整治,關(guān)停滯洪區(qū)內(nèi)“散亂污”企業(yè),特別是污染嚴(yán)重的化工類企業(yè),減少空氣污染源;開展國土綠化行動(dòng),增加森林覆蓋率,改善空氣質(zhì)量。
建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,推動(dòng)防洪和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。以生態(tài)補(bǔ)償兜底鞏固脫貧成果,構(gòu)建“以滯洪受益單位橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主,政府財(cái)政縱向轉(zhuǎn)移支付為輔,第三次分配為補(bǔ)充”的跨區(qū)域、多元化、穩(wěn)定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。以產(chǎn)業(yè)幫扶有效銜接鄉(xiāng)村振興,建立跨地域滯洪區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展幫扶機(jī)制,在滯洪蓄水輕度風(fēng)險(xiǎn)區(qū),北金堤滯洪區(qū)提供土地,蓄滯洪受益發(fā)達(dá)地區(qū)提供資金和項(xiàng)目,通過經(jīng)濟(jì)飛地共建、財(cái)稅收入共享合作模式,拓展受益發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展空間,加快北金堤滯洪區(qū)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化建設(shè)步伐,實(shí)現(xiàn)資源互補(bǔ)、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和互利共贏。
推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化規(guī)?;?jīng)營,探索生態(tài)“農(nóng)文旅”新模式。打造生態(tài)農(nóng)業(yè),結(jié)合糧食千百萬工程,建設(shè)綠色果蔬生產(chǎn)基地、優(yōu)質(zhì)林業(yè)生產(chǎn)基地、名優(yōu)中藥材生產(chǎn)基地、綠色養(yǎng)殖基地,打造具有區(qū)域特色的有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地,實(shí)現(xiàn)從園區(qū)向基地、從低端向高端、從單一業(yè)態(tài)向多業(yè)態(tài)融合邁進(jìn),實(shí)現(xiàn)綜合效益最大化。推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?;?jīng)營,大力推進(jìn)糧食生產(chǎn)的適度規(guī)模經(jīng)營,實(shí)施“土地經(jīng)營權(quán)”入股融資,重點(diǎn)引進(jìn)國內(nèi)種糧龍頭企業(yè),科學(xué)推廣種糧新技術(shù),提高糧食生產(chǎn)的質(zhì)量、效益和競爭力;積極扶持家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體,鼓勵(lì)因地制宜探索不同的專業(yè)合作社模式。推動(dòng)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展,以“糧頭食尾”“農(nóng)頭工尾”為抓手,打造供應(yīng)鏈,延伸產(chǎn)業(yè)鏈,提升價(jià)值鏈;以滯洪區(qū)種植業(yè)基地、養(yǎng)殖業(yè)基地、林地為依托,構(gòu)建加工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈;通過戰(zhàn)略合作、招商引資、技改擴(kuò)能,培育一批基地型、旗艦型龍頭企業(yè),推進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)工業(yè)化、規(guī)?;a(chǎn),形成一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展新業(yè)態(tài)。探索“農(nóng)文旅”生態(tài)農(nóng)業(yè)新模式,推廣范縣陳莊鎮(zhèn)韓徐莊村和臺(tái)前縣吳壩鎮(zhèn)北姜莊村“農(nóng)文旅”新型生態(tài)農(nóng)業(yè)新模式,鼓勵(lì)村民在傳統(tǒng)村落中以自有宅基地、果園、魚塘等生態(tài)載體發(fā)展特色民宿、家庭采摘園等,實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)餐飲住宿向農(nóng)業(yè)文化體驗(yàn)活動(dòng)拓展,形成“吃采看游住購”生態(tài)新農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈。(作者單位:濮陽市自然資源和規(guī)劃局)