德國流域水資源協(xié)同治理的經(jīng)驗(yàn)借鑒

吳麗梅

如何做好所有者權(quán)益管理工作，是“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)”需要解決的現(xiàn)實(shí)問題。德國流域水資源的協(xié)同治理模式，致力于處理好中央與地方之間、地方與地方之間以及管理者與社會公眾之間的關(guān)系，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對自然資源公共權(quán)益的統(tǒng)一管理，為我國自然資源所有者權(quán)益管理工作提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

德國流域水資源權(quán)益的公共性

德國的憲法和法律本著尊重歷史和現(xiàn)實(shí)的原則，確定自然資源的歸屬，形成了以私人所有權(quán)為主體的自然資源產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。然而，在某些特定領(lǐng)域，公共所有權(quán)的概念也被德國立法接受，產(chǎn)生了聯(lián)邦所有、州所有和鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，流域水資源就是其中的典型代表。

德國水系眾多，主要河流有萊茵河、多瑙河、易北河、威悉河、奧得河等。這些河流的流程較長、流域面積較廣。如易北河流經(jīng)德國的10個州;萊茵河的流域面積占德國總面積的40%。因此，單一的政府機(jī)構(gòu)、企業(yè)或個人都難以完全實(shí)現(xiàn)對流域水資源的占有、使用、收益和處分。同時，流域水資源的開發(fā)利用具有復(fù)雜性，與農(nóng)業(yè)、工業(yè)、能源、交通運(yùn)輸?shù)戎攸c(diǎn)行業(yè)的發(fā)展密切相關(guān)。流域水資源的利用還具有較強(qiáng)的外部性，某些地區(qū)對流域水資源的過度開發(fā)和不當(dāng)使用引致的流量減少、水質(zhì)下降等負(fù)面效應(yīng)會波及流域內(nèi)的其他地區(qū)，甚至影響整個“社會—生態(tài)”系統(tǒng)的可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。

對此，作為德國水資源治理的基礎(chǔ)性法律，聯(lián)邦《水法》明確規(guī)定，水（包括地下水和沿海海水）由國家控制，流域水資源的開發(fā)和管理首先要滿足集體的需要，尤其是要重視水體結(jié)構(gòu)，保障供水?dāng)?shù)量與質(zhì)量安全，保持所有其他有利于公共福祉的用水，致力于保護(hù)和恢復(fù)水體的生態(tài)平衡;其次才是滿足個人的需求。德國的《水法》還強(qiáng)調(diào)，任何單位和個人在使用流域水資源時，應(yīng)當(dāng)確保不發(fā)生任何可避免的、對水體本身和周邊生態(tài)環(huán)境的負(fù)面影響。同時，社會公眾亦享有不受流域水資源的開發(fā)利用所引致的負(fù)面影響以及保有清潔水環(huán)境的權(quán)利。

值得注意的是，德國的《水法》沒有具體規(guī)定公民個體在流域水資源使用上的法律權(quán)利。對流域水資源的占有、使用、收益和處分的行為都需要得到國家的行政許可并符合相應(yīng)的水資源利用規(guī)劃;而在行政機(jī)關(guān)的審批過程中，申請人只有一種要求行政機(jī)關(guān)依法合理裁量的權(quán)利。流域水資源各項(xiàng)權(quán)益的行使和落實(shí)，需要處理好上下游和左右岸、開發(fā)與保護(hù)的關(guān)系，兼顧好經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)效益。相應(yīng)地，德國采取了協(xié)同治理的模式，實(shí)現(xiàn)對流域水資源權(quán)益的統(tǒng)一管理。

協(xié)同治理

德國流域水資源管理體系

上下級聯(lián)動。德國是典型的聯(lián)邦制國家，分為聯(lián)邦、州、地方（市、鎮(zhèn)）三級。長期以來，德國《基本法》賦予了聯(lián)邦政府統(tǒng)一管理全國各流域水資源的權(quán)利和責(zé)任，聯(lián)邦政府可以出臺適用于全國的、與合理利用和保護(hù)水資源相關(guān)的環(huán)境法規(guī)。但在實(shí)踐中，州政府卻是行使和落實(shí)上述權(quán)責(zé)的主體，可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際來制定具體的流域水資源管理政策。具體來看，聯(lián)邦政府的資源和環(huán)境主管部門結(jié)合歐盟的水框架指令，制定全國各流域水資源管理的總體規(guī)劃，明確開發(fā)利用、綜合整治和景觀保護(hù)的優(yōu)先方向和重點(diǎn)任務(wù);提出州級規(guī)劃編制和審批的指導(dǎo)性意見。值得一提的是，德國還在聯(lián)邦層面成立了水資源事務(wù)理事會專門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)聯(lián)邦與州之間流域水資源的管理策略。聯(lián)邦政府依托該理事會向各州闡釋全國流域水資源治理的大政方針。各州政府則借此向聯(lián)邦反饋地方訴求、爭取地方利益，比如更大的開發(fā)權(quán)限或力度、更強(qiáng)的流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)蓉?cái)政轉(zhuǎn)移支付政策。顯然，作為協(xié)調(diào)央地關(guān)系的重要平臺，水資源事務(wù)理事會有助于落實(shí)德國《基本法》規(guī)定的聯(lián)邦政府對流域水資源的統(tǒng)一管治權(quán)和州政府的地方自治權(quán)。

跨區(qū)域合作。德國的流域水資源治理以行政區(qū)劃為基本單元，而非按照水文條件等自然物理特征進(jìn)行劃分。因此，各州流域水資源管理規(guī)劃及其具體舉措的實(shí)施還有賴于上下游、左右岸區(qū)域的相互配合。一方面，聯(lián)邦層面建立的水資源事務(wù)理事會可以發(fā)揮促進(jìn)各州合作的重要作用;另一方面，特定流域內(nèi)的不同州之間還會建立非正式的合作機(jī)制。此外，各州內(nèi)部的地方（即市鎮(zhèn)）合作主要依托聯(lián)合工作組或其他形式的區(qū)域協(xié)調(diào)平臺，這就使得市鎮(zhèn)政府在選擇適宜本地實(shí)際的水資源管理策略時，能夠更多兼顧上下游和左右岸市鎮(zhèn)的生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢，進(jìn)而避免出現(xiàn)污染過度集聚、水資源過度開發(fā)、“以鄰為壑”轉(zhuǎn)嫁生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等問題，提升本州流域水資源治理的整體績效。

利益相關(guān)者充分參與。在德國，流域水資源治理是各級政府代表全民主張、行使和落實(shí)具有公共性的自然資源權(quán)益的特殊情形，需要積極回應(yīng)民眾訴求、平衡多元利益，而各種規(guī)劃和政策的實(shí)施也離不開社會各界的積極配合。因此，德國各層級流域水資源管理決策的制定都十分重視不同利益主體的意見和建議，充分體現(xiàn)了公眾廣泛參與自然資源治理的傳統(tǒng)。從聯(lián)邦層面來看，水資源事務(wù)理事會的成員涵蓋聯(lián)邦、州和地方政府官員、水資源使用者協(xié)會、科研人員、從事環(huán)保工作的非政府組織等。理事會成員可以參與討論和制定聯(lián)邦層面的流域水資源管理的總體規(guī)劃。從州級層面來看，聯(lián)合工作組和其他區(qū)域協(xié)調(diào)平臺也由私人和公共部門的成員組成。此外，各州和各市鎮(zhèn)還通過設(shè)立臨時性的公眾參與平臺進(jìn)一步提升利益相關(guān)者參與的廣度和深度。

對我國管理的啟示

建立健全央地互動的“委托—代理”機(jī)制。為了實(shí)現(xiàn)對流域水資源的統(tǒng)一管理，德國聯(lián)邦、州、市鎮(zhèn)三級權(quán)責(zé)劃分清晰、信息溝通順暢、策略上下銜接。可見，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮中央和地方的積極性，合理劃分中央和地方各級政府管理自然資源所有者權(quán)益的權(quán)責(zé)，既要體現(xiàn)國家統(tǒng)一行使所有權(quán)的目標(biāo)要求，也要清晰界定受托人的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)，明確代理行使所有權(quán)的具體內(nèi)容、委托期限、考核要求，壓實(shí)產(chǎn)權(quán)主體責(zé)任和屬地責(zé)任。比如：中央可以推動出臺全國性的自然資源管理的政策法規(guī)，制定跨區(qū)域、流動性的自然資源開發(fā)利用的總體規(guī)劃，提出地方政府的責(zé)任清單等;各級地方政府則因地制宜實(shí)施相關(guān)政策法規(guī)，制定自然資源開發(fā)利用的詳細(xì)規(guī)劃，并依據(jù)責(zé)任清單，接受上級和中央的監(jiān)督與考核。同時，還需要完善聯(lián)系中央與地方的常態(tài)化溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制，通過建立由中央和各地自然資源主管部門代表組成的委員會或定期舉行專題協(xié)商會等方式，讓中央更為準(zhǔn)確地把握地方權(quán)益管理工作的切實(shí)效果，也讓地方更為順暢地向中央表達(dá)現(xiàn)實(shí)訴求，進(jìn)而防范和化解上下級信息不對稱導(dǎo)致的困境。

建立健全齊抓共管的多方協(xié)作機(jī)制。德國的協(xié)同治理機(jī)制注重州與州之間以及各州內(nèi)部的市鎮(zhèn)之間在流域水資源開發(fā)、利用和保護(hù)方面的合作?？梢?，盡管自然資源所有者權(quán)益工作強(qiáng)調(diào)主體責(zé)任和屬地管理，但往往不是“單兵作戰(zhàn)”，而是需要多地方、多部門的配合。特別是，對于河流、湖泊、山林等跨行政區(qū)域甚至流動性較強(qiáng)的自然資源而言，應(yīng)當(dāng)建立多層次、跨部門的協(xié)作機(jī)制，增強(qiáng)此類資源權(quán)益管理的整體性和協(xié)調(diào)性。從縱向來看，中央可以牽頭推動上述資源開發(fā)、利用和保護(hù)的省際協(xié)作，而省級政府可以促成本轄區(qū)內(nèi)各地市之間的合作，包括跨行政區(qū)的整體規(guī)劃體系和多層級共建的綜合試驗(yàn)區(qū)等，從而確保毗鄰地區(qū)之間的自然資源可持續(xù)利用和保護(hù)的具體目標(biāo)、路線、政策和時序安排并行不悖、互為支撐。從橫向來看，自然資源、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等自然資源權(quán)益的主管和相關(guān)部門，可以通過聯(lián)席會議等方式，理清權(quán)責(zé)的重合和疏漏之處，避免出現(xiàn)自然資源權(quán)益管理的錯位、缺位、越位問題，從而形成“主張所有、行使權(quán)利、履行義務(wù)、承擔(dān)責(zé)任、落實(shí)權(quán)益”的合力。

建立健全凝聚共識的公眾參與機(jī)制。利益相關(guān)者的充分參與是德國流域水資源的協(xié)同治理得以有效實(shí)施的關(guān)鍵?？梢?，權(quán)益管理工作不僅僅是各級各有關(guān)部門的重要任務(wù)，自然資源的開發(fā)、利用、保護(hù)其實(shí)也離不開企業(yè)和個人等使用者以及社會大眾的積極參與。因此，應(yīng)當(dāng)在編制全民所有自然資源資產(chǎn)保護(hù)和使用規(guī)劃以及相關(guān)政策的過程中，引入公眾參與機(jī)制，做到“聽民意、集民智、聚民心”。具體來說，可以通過互聯(lián)網(wǎng)、座談會、聽證會等形式，鼓勵企業(yè)、城鄉(xiāng)居民、科研人員、環(huán)保工作者等多元利益主體針對當(dāng)?shù)刈匀毁Y源的開發(fā)方向、利用思路和保護(hù)策略等重大議題積極建言獻(xiàn)策。同時，還要妥善回應(yīng)社會關(guān)切，包括自然資源使用權(quán)的配置及其收益分配、資源保護(hù)者的生態(tài)補(bǔ)償、受到資源開發(fā)利用負(fù)面影響的主體的損失賠償?shù)取＿@些都有利于進(jìn)一步夯實(shí)權(quán)益管理工作的群眾基礎(chǔ)，切實(shí)履行好“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)的所有者職責(zé)”。（摘編自《中國土地》2021年第8期）