湛禮珠

[摘 要]新中國成立后，中國農(nóng)村基本公共服務(wù)供給形態(tài)經(jīng)歷了集體供給到個(gè)體供給再到財(cái)政供給的轉(zhuǎn)變，這一轉(zhuǎn)變背后蘊(yùn)含著深刻的“社會倫理-國家治理”邏輯。社會倫理在一定程度形塑了統(tǒng)治者合法性來源，為了維護(hù)并強(qiáng)化這種權(quán)威，執(zhí)政者通過以政績考核機(jī)制為中心的制度建設(shè)約束地方政府行為，回應(yīng)基層民眾需求。鄉(xiāng)村治理模式在國家、地方政府和基層社會的多方互動(dòng)中形成，并直接決定了農(nóng)村基本公共服務(wù)供給形態(tài)。從這一邏輯機(jī)理出發(fā)，新時(shí)代實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵在于通過新型民眾參與模式調(diào)動(dòng)民眾等社會力量參與農(nóng)村基本公共服務(wù)供給。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村基本公共服務(wù);社會倫理;國家治理;基本公共服務(wù)均等化

[中圖分類號]C911 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1673-0461（2021）09-0050-07

一、引 言

農(nóng)村基本公共服務(wù)的有效供給是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理，進(jìn)而推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要前提與保障。新中國成立后，中國農(nóng)村基本公共服務(wù)體系從無到有，服務(wù)水平逐漸提高。當(dāng)前，“幼有所教、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、弱有所扶”的農(nóng)村社會服務(wù)格局基本形成。但另一方面，受長期城鄉(xiāng)二元分治等的影響，中國農(nóng)村基本公共服務(wù)供給質(zhì)量不高，城鄉(xiāng)差異較大，供給力量仍十分薄弱。2017年10月，中共十九大指出，到2035年，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民生活水平差距要顯著縮小，基本公共服務(wù)均等化基本實(shí)現(xiàn)。由此，農(nóng)村基本公共服務(wù)供給成為新時(shí)代中國“三農(nóng)”工作的重點(diǎn)，提高供給質(zhì)量、補(bǔ)齊發(fā)展短板，對于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興具有關(guān)鍵性作用。在農(nóng)村基本公共服務(wù)供給影響因素復(fù)雜的情況下，處在“兩個(gè)一百年”的歷史交匯期，通過對中國農(nóng)村基本公共服務(wù)供給形態(tài)變遷及其成因的考察，并在此基礎(chǔ)上把握其基本脈絡(luò)，發(fā)掘一般規(guī)律及共性因素，有利于拓寬實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的思路。

基本公共服務(wù)是在當(dāng)個(gè)人生存之所需的獲取無法由個(gè)體獨(dú)立完成而必須依賴國家力量的情況下產(chǎn)生的[1]。從這一視角出發(fā)，農(nóng)村基本公共服務(wù)是指由政府主導(dǎo)，保障農(nóng)村居民生存和發(fā)展基本需要，且與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)的公共服務(wù)①。由此可見，農(nóng)村基本公共服務(wù)一般具有歷史屬性、公益取向，同時(shí)需要符合民意。在當(dāng)前中國農(nóng)村人口外流、村莊“空心化”具有相當(dāng)普遍性的現(xiàn)實(shí)情境下，盡管農(nóng)村基本公共服務(wù)供給水平一段時(shí)期以來有了長足提高，但總量不足、質(zhì)量不高、效率低下和結(jié)構(gòu)失衡等問題仍然突出[2]。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與農(nóng)村基本公共服務(wù)供給水平長期低位徘徊的矛盾引發(fā)了學(xué)界高度關(guān)注。從農(nóng)村公共服務(wù)供給的現(xiàn)實(shí)困境出發(fā)，圍繞其成因和破解路徑，學(xué)者進(jìn)行了廣泛研究，并在此基礎(chǔ)上形成了財(cái)政論、政治體制論和道德觀念論等諸多富有見地的觀點(diǎn)。

持財(cái)政論觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”利益固化的財(cái)政政策是造成中國農(nóng)村公共服務(wù)供給水平較低且城鄉(xiāng)差異較大的主要原因[3]。新中國成立后至21世紀(jì)初，政府財(cái)政明顯缺位的情況下，農(nóng)民成為農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的實(shí)際主體。所不同的是，人民公社時(shí)期，農(nóng)民投入在集體的“包裝”下被“工分”形式所掩蓋，農(nóng)民負(fù)擔(dān)隱化[4];而農(nóng)村改革之后，集體經(jīng)濟(jì)的衰弱使得家庭和個(gè)人逐漸成為供給主體，以“三提五統(tǒng)”的貨幣化形式為表征，農(nóng)民負(fù)擔(dān)顯化并漸趨加重。進(jìn)入21世紀(jì)，在“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持鄉(xiāng)村”理念的指導(dǎo)下，政府財(cái)政逐步覆蓋農(nóng)村基本公共服務(wù)，從加強(qiáng)農(nóng)村建設(shè)投入到財(cái)政向農(nóng)村傾斜，基本公共服務(wù)體系逐漸由“城鄉(xiāng)二元”向“城鄉(xiāng)一體”過渡[5]。持政治體制論觀點(diǎn)的學(xué)者在財(cái)政論的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出，中國式分權(quán)對地方政府行為激勵(lì)的扭曲導(dǎo)致了基本公共服務(wù)供給偏向[6]。具體而言，分稅制實(shí)施以來，地方財(cái)政分權(quán)使得中央對地方財(cái)政約束軟化，與此相反，政治集權(quán)是單一制國家的顯著特征，在上級政府決定下級官員晉升、而考核指標(biāo)則以經(jīng)濟(jì)增長為核心的背景下，地方政府行為城市偏向由此產(chǎn)生，更多資金流入城市基本公共服務(wù)建設(shè)[7]。隨著“項(xiàng)目治國”的廣泛興起，中國式財(cái)政分權(quán)對基層政府農(nóng)村基本公共服務(wù)的直接影響是“選擇性供給”的產(chǎn)生，財(cái)政約束較弱和以經(jīng)濟(jì)增長為導(dǎo)向的考核機(jī)制促使基層政府將更多資源集中于“明星村”“示范村”的打造，由此加劇了農(nóng)村基本公共服務(wù)供給水平低位和村莊間失衡的問題[8]。沿著這一思路，胡志平進(jìn)一步考察了中國式財(cái)政分權(quán)的產(chǎn)生根源，認(rèn)為政治合法性基礎(chǔ)決定了政績考核機(jī)制，同時(shí)影響了財(cái)政分權(quán)體制的建立，上述機(jī)制通過作用于地方政府行為，繼而影響到基本公共服務(wù)供給[9]。持道德觀念論的學(xué)者糅合了政府與個(gè)體視角，認(rèn)為以“項(xiàng)目制”為代表的國家轉(zhuǎn)移支付對農(nóng)村公共服務(wù)供給作用有限，其根源在于資本主義的“利誘”機(jī)制，在這樣一種去道德化的實(shí)用意識形態(tài)下，村民個(gè)體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都忙著追求“一己私利”而顧不上村莊公共服務(wù)供給，結(jié)果是個(gè)人逐利和個(gè)別致富常見，村級公共服務(wù)則日益衰敗[10]。

學(xué)者對農(nóng)村基本公共服務(wù)供給影響因素的探討從政府和個(gè)體兩個(gè)視角出發(fā)，沿著“財(cái)政-政治-道德理念”的主線，在相互借鑒的基礎(chǔ)上不斷深化并逐漸形成體系。但也應(yīng)注意到，作為一個(gè)文化傳統(tǒng)深厚的國家，社會倫理觀念和現(xiàn)代國家建設(shè)的調(diào)適對鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，而農(nóng)村公共服務(wù)供給作為鄉(xiāng)村治理的基本要義，也必然由此受到牽涉。基于此，本文以新中國農(nóng)村基本公共服務(wù)的供給形態(tài)演變?yōu)槌霭l(fā)點(diǎn)，試圖在借鑒前人研究成果的基礎(chǔ)上，探討農(nóng)村基本公共服務(wù)供給背后的社會倫理和國家治理作用機(jī)制，并為推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化提出建議。

二、建國后農(nóng)村基本公共服務(wù)供給形態(tài)的歷史演變

基本公共服務(wù)的歷史范疇屬性決定了不同經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢下其包含的內(nèi)容不盡相同。在中國農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)情境下，一般認(rèn)為，公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老服務(wù)和社會保障等是其核心內(nèi)容[11]。以此為代表，新中國農(nóng)村基本公共服務(wù)經(jīng)歷了由集體供給到個(gè)體供給再到政府供給的轉(zhuǎn)變，這一過程反映了中國農(nóng)村基本公共服務(wù)供給以保障農(nóng)村居民基本生存需求為基礎(chǔ)，以實(shí)現(xiàn)國家現(xiàn)代化建設(shè)和提升人民生活水平為核心，從低水平到高質(zhì)量，政府責(zé)任不斷強(qiáng)化的基本脈絡(luò)（見表1）。

（一）集體經(jīng)濟(jì)時(shí)期國家動(dòng)員下農(nóng)村基本公共服務(wù)的集體供給

集體經(jīng)濟(jì)時(shí)期，農(nóng)村公共服務(wù)供給水平提升的迫切性與政府財(cái)政實(shí)力總體低下之間的矛盾運(yùn)動(dòng)催生了農(nóng)村公共服務(wù)集體供給的形態(tài)。在這一形態(tài)下，生產(chǎn)隊(duì)成為供給主體，其以集體提留資金為依托，承擔(dān)了農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的主體責(zé)任。供給過程中，政府財(cái)政明顯缺位，取而代之的是動(dòng)員角色的強(qiáng)化，通過“樹標(biāo)桿”“立典型”，并配合以主流媒體的強(qiáng)力宣傳，以為各地提供經(jīng)驗(yàn)。

集體籌資、政府動(dòng)員是農(nóng)村基本公共服務(wù)集體供給形態(tài)的主要特征，它體現(xiàn)于農(nóng)村教育、醫(yī)療、養(yǎng)老和社會救濟(jì)等各方面。其中，“兩條腿走路”是集體供給教育服務(wù)的集中體現(xiàn)。建國初期，為短期內(nèi)整體性提高農(nóng)民文化水平，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于掃除文盲的決定》要求利用一切時(shí)機(jī)、采取一切有效辦法組織未擺脫文盲狀態(tài)的農(nóng)民參加識字學(xué)習(xí)，五至七年基本掃除文盲。初等教育的短暫性、運(yùn)動(dòng)式興起極大催生了升學(xué)需求，在各級政府財(cái)政實(shí)力十分有限的情況下，群眾辦學(xué)與國家辦學(xué)“兩條腿走路”的方針得到高度認(rèn)同，成為指導(dǎo)中國教育發(fā)展的重要理念。與“兩條腿走路”的教育服務(wù)供給方式相呼應(yīng)，合作醫(yī)療是集體供給醫(yī)療服務(wù)的主要制度載體。自1956年6月首次在法律層面提出后，合作醫(yī)療“社員按照家庭人口多少，每年交納一定數(shù)量的合作醫(yī)療費(fèi)，就診不另交費(fèi)”的做法得到了黨和政府的認(rèn)同與支持，“大家集資，看病免費(fèi)”的做法迅速推廣[12]。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)入20世紀(jì)60年代末，“赤腳醫(yī)生”經(jīng)驗(yàn)廣為借鑒，以此為載體，農(nóng)村合作醫(yī)療制度在全國范圍內(nèi)蓬勃發(fā)展。

與教育、醫(yī)療供給制度的主動(dòng)創(chuàng)新不同，集體供給形態(tài)下農(nóng)村養(yǎng)老和社會救濟(jì)的被動(dòng)性轉(zhuǎn)型特點(diǎn)突出。養(yǎng)老服務(wù)上，農(nóng)業(yè)合作化背景下集體經(jīng)濟(jì)的壯大使得傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老逐步向集體經(jīng)濟(jì)體制下的家庭養(yǎng)老轉(zhuǎn)變，這與集體經(jīng)濟(jì)的組織方式密切相關(guān)。一方面，受農(nóng)民供給制、工分制的收入分配方式影響，家庭作為一個(gè)消費(fèi)及再分配單位的性質(zhì)被破壞，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)遭到削弱;另一方面，人民公社統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一調(diào)配、統(tǒng)一指揮的生產(chǎn)管理方式使家庭內(nèi)部勞動(dòng)分工不復(fù)存在，加之集體食堂的興辦、宗族組織弱化，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的組織基礎(chǔ)也有所動(dòng)搖[13]。由此，農(nóng)民養(yǎng)老主要由集體安排和照顧，農(nóng)村老年人的生活資料主要是憑借其個(gè)人集體身份來獲得。社會救濟(jì)方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作化推行后，“以集體經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)、以集體保障為主體”成為農(nóng)村社會救濟(jì)的主要方式。在此基礎(chǔ)上，隨著高級農(nóng)業(yè)合作社的建立，“五保”供養(yǎng)開始探索實(shí)行，部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的地區(qū)開始試辦敬老院。三年自然災(zāi)害時(shí)期，農(nóng)村社會救濟(jì)形勢嚴(yán)峻。1962年，生產(chǎn)隊(duì)從集體收入中扣留一定數(shù)量的公益金以對老、弱、孤、寡、殘等貧困社員進(jìn)行補(bǔ)助的政策開始實(shí)行，農(nóng)村社會救濟(jì)由此取得了一定恢復(fù)和發(fā)展。綜合而言，無論是主動(dòng)性制度創(chuàng)新還是被動(dòng)性制度轉(zhuǎn)型，集體經(jīng)濟(jì)時(shí)期農(nóng)村基本公共服務(wù)始終以集體為主體，并且未能突破集體籌資、政府動(dòng)員的供給框架。

（二）經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期國家引導(dǎo)下農(nóng)村基本公共服務(wù)的個(gè)體供給

改革開放后至21世紀(jì)初，以去集體化為導(dǎo)向，集體經(jīng)濟(jì)解體而國家財(cái)政仍未跟進(jìn)的背景下，農(nóng)民個(gè)體成為基本公共服務(wù)供給的主要承擔(dān)者，其表現(xiàn)形式是農(nóng)戶付費(fèi)享受基本公共服務(wù)[14]。“三提五統(tǒng)”②等稅外費(fèi)用和“制度外財(cái)政”是農(nóng)村基本公共服務(wù)的主要籌資渠道。該時(shí)期，人民公社解體使得國家動(dòng)員能力下降，政府更多發(fā)揮引導(dǎo)功能，以宏觀調(diào)控和政策扶持著力推進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)供給制度恢復(fù)與調(diào)整。但總體而言，該階段農(nóng)村基本公共服務(wù)的供給政策是人民公社時(shí)期的延續(xù)，政府財(cái)政缺位下供給水平低位徘徊[5]。

實(shí)踐中，為保障農(nóng)村公共服務(wù)供給水平，政策恢復(fù)與調(diào)整成為決策者改革開放初期的主要思路，如1983年教育部重申“兩條腿走路”的農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展方針、1986年中國政府開始探索重建農(nóng)村合作醫(yī)療制度等。這一思路背后既體現(xiàn)了決策者的路徑依賴，也在一定程度反映了政府財(cái)政實(shí)力不濟(jì)而希望農(nóng)村集體能夠承擔(dān)本地區(qū)基本公共服務(wù)供給的主體責(zé)任。但在集體經(jīng)濟(jì)普遍解體的社會背景下，這一思路顯然難以得到貫徹落實(shí)，家長繳納學(xué)前教育少量費(fèi)用、醫(yī)療服務(wù)個(gè)體籌資、養(yǎng)老服務(wù)個(gè)人繳納為主等政策實(shí)踐由此衍生。進(jìn)入20世紀(jì)80年代中后期，尤其是20世紀(jì)90年代以后，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展背景下政府財(cái)政實(shí)力的增長，農(nóng)村公共服務(wù)供給中的政府投入開始得到強(qiáng)調(diào)。1985年，九年義務(wù)教育政策出臺，縣、鄉(xiāng)政府在基礎(chǔ)教育管理中的職責(zé)得到強(qiáng)調(diào);1986年，農(nóng)村合作醫(yī)療制度探索重建的同時(shí)，建立縣、鄉(xiāng)、村三級醫(yī)療保健網(wǎng)也進(jìn)入政府決策視野;1992年，“以個(gè)人交納為主，集體補(bǔ)助為輔，國家給予政策扶持”的養(yǎng)老資金籌集政策開始實(shí)行;1996年初，農(nóng)村最低生活保障制度首次提出，同年底，《農(nóng)村社會保障體系建設(shè)指導(dǎo)方案》對低保制度補(bǔ)助對象、資金籌集等做出規(guī)定，并強(qiáng)調(diào)積極試點(diǎn)、穩(wěn)步推進(jìn)。綜合而言，改革開放后，農(nóng)村基本公共服務(wù)供給制度在很大程度上仍然沿襲過去，但家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下集體經(jīng)濟(jì)的解體使得這一方式顯然不具備可行性。為此，政府財(cái)政投入得到強(qiáng)調(diào)，但財(cái)政統(tǒng)籌層次太低加之城市優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略未曾改變，農(nóng)村基本公共服務(wù)供給水平并未得到有效改觀，概而言之，農(nóng)民仍是服務(wù)供給的主體，負(fù)擔(dān)自身服務(wù)消費(fèi)支出。

（三）市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期國家支持下農(nóng)村基本公共服務(wù)的政府供給

21世紀(jì)以來，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的理念為指導(dǎo)，進(jìn)入“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持鄉(xiāng)村”的新時(shí)期，農(nóng)村基本公共服務(wù)供給逐漸納入公共財(cái)政保障范圍，政府成為供給主體并承擔(dān)主體責(zé)任。此后，農(nóng)村教育、醫(yī)療、養(yǎng)老和社會保障質(zhì)量逐步提升，農(nóng)村基本公共服務(wù)供給水平不斷提高。

財(cái)政實(shí)力快速增長背景下，為強(qiáng)化政府在農(nóng)村義務(wù)教育中的主體責(zé)任，2007年，農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財(cái)政范圍，并以法律形式得以確認(rèn)。2012年以后，黨和政府繼續(xù)高度關(guān)注農(nóng)村教育發(fā)展問題，強(qiáng)調(diào)通過改善教師福利待遇等吸引優(yōu)秀人才，建立一支高素質(zhì)且穩(wěn)定的鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍，同時(shí)積極建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、重在農(nóng)村的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展。醫(yī)療層面，2002年，建立由政府組織、引導(dǎo)、支持，農(nóng)民自愿參加，個(gè)人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度開始起步。此后，政府新型農(nóng)村合作醫(yī)療投入力度持續(xù)加大，實(shí)現(xiàn)了補(bǔ)貼額度、農(nóng)民參合率和受益人次的快速增長。中共十八大以來，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度進(jìn)一步調(diào)整和完善，城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)權(quán)益差距進(jìn)一步縮小，全國范圍內(nèi)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度逐步建立。農(nóng)村養(yǎng)老問題上，2009年，國務(wù)院頒布《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，全國范圍內(nèi)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度試點(diǎn)工作隨即展開。遵循“試點(diǎn)、擴(kuò)大試點(diǎn)、普遍實(shí)施”的建設(shè)思路，“新農(nóng)?！痹圏c(diǎn)范圍和參保人數(shù)快速增長。2012年，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋工作正式啟動(dòng)，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)取得階段性成果。此后，打破城鄉(xiāng)養(yǎng)老制度壁壘開始進(jìn)入政策議程，建立全國范圍內(nèi)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度加速實(shí)施。社會救濟(jì)方面，2007年，《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》對農(nóng)村低保救助對象、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、申請程序及規(guī)范管理等問題做出規(guī)定，健全了農(nóng)村低保制度體系。同年9月，農(nóng)村最低生活保障制度普遍建立，“應(yīng)保盡?！钡母窬只拘纬?。在擴(kuò)大保障范圍的同時(shí)，提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)以切實(shí)維護(hù)貧困農(nóng)民基本生活需求受到了黨和政府的重視。由此，各地農(nóng)村低保補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)正常增長機(jī)制相繼建立，補(bǔ)助水平也隨之逐步提高。2013年，“精準(zhǔn)扶貧”理念的提出標(biāo)志著農(nóng)村社會救助制度日益體系化、規(guī)范化。2014年，《社會救助暫行辦法》對最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、臨時(shí)救助等八項(xiàng)社會救助做了具體規(guī)定，構(gòu)建了一個(gè)分工負(fù)責(zé)、相互銜接、協(xié)調(diào)實(shí)施、政府救助和社會力量參與相結(jié)合的中國特色社會救助體系。由此可見，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展背景下，政府在農(nóng)村公共服務(wù)供給中的主體責(zé)任不斷強(qiáng)化，經(jīng)歷了從擴(kuò)大保障范圍到提高供給質(zhì)量的轉(zhuǎn)變。

三、“社會倫理-國家治理”：農(nóng)村基本公共服務(wù)供給嬗變的邏輯機(jī)理

農(nóng)村基本公共服務(wù)供給形態(tài)演變背后蘊(yùn)含著深刻的社會倫理和國家治理邏輯。社會倫理在統(tǒng)治過程中通過塑造統(tǒng)治者權(quán)威而發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。為了維護(hù)這種權(quán)威，統(tǒng)治者又通過國家發(fā)展戰(zhàn)略和政績考核機(jī)制等影響地方政府行為，鄉(xiāng)村治理機(jī)制在國家、地方政府和基層社會的互動(dòng)中所形塑，并以此對農(nóng)村居民需求做出回應(yīng)。在這樣一種邏輯機(jī)理下，農(nóng)村基本公共服務(wù)供給形態(tài)是政治、經(jīng)濟(jì)和社會多方塑造的結(jié)果。

長期受“帝國儒家主義”③的影響，封建家長觀念在中國農(nóng)村社會根深蒂固。直至新中國建立前夕，“農(nóng)村為數(shù)極多的從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)民社會，那里每個(gè)樹木掩映的村落和農(nóng)莊始終占據(jù)原有的土地，沒有什么變化”[15]。建國初期，在農(nóng)村人口占絕大部分的社會背景下，傳統(tǒng)家長觀念仍在很大程度上得以保留。另一方面，自19世紀(jì)中葉帝國主義入侵以來，人民生活飽受國家動(dòng)亂之苦。中國共產(chǎn)黨所領(lǐng)導(dǎo)的新民主主義革命徹底打破了這一狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)了政治穩(wěn)定，促進(jìn)了社會生產(chǎn)。由此，中共及其領(lǐng)導(dǎo)者在廣大人民群眾中獲得了崇高威信。雙重因素作用下，魅力型權(quán)威成為新中國建立伊始執(zhí)政者合法性的重要來源。韋伯認(rèn)為，魅力是建立在非凡地獻(xiàn)身于一個(gè)人以及由他所默示和創(chuàng)立的制度的神圣性，或者英雄氣概，或者楷模樣板之上的[16]。在魅力型統(tǒng)治下，服從有魅力素質(zhì)的領(lǐng)袖本人，在相信他的這種魅力的適用范圍內(nèi)，由于個(gè)人信賴默示、英雄主義和楷模榜樣而服從他。為了維持這種權(quán)威，在國內(nèi)普遍貧困和國際形勢嚴(yán)峻的社會背景下，一方面，黨和政府確立了“優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)”的發(fā)展觀，以此實(shí)現(xiàn)國家發(fā)展和鞏固新生政權(quán);另一方面，基于“不患寡而患不均”的考量，同時(shí)為了配合重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的國家戰(zhàn)略，以土地改革時(shí)期深入到每個(gè)村莊的黨政機(jī)構(gòu)[17]為依托，人民公社制度由此建立，“政社合一”的農(nóng)村基層社會治理模式也至此形成。由于國家財(cái)政能力有限，同時(shí)受“以農(nóng)養(yǎng)工、城市優(yōu)先”的發(fā)展觀念的影響，政府在農(nóng)村基本公共服務(wù)供給中的投入十分有限，生產(chǎn)隊(duì)作為基本生產(chǎn)單位則成為了最優(yōu)供給主體。為了貫徹國家意志，同時(shí)克服集體供給下因農(nóng)民負(fù)擔(dān)隱化而產(chǎn)生的盲目性，執(zhí)政者廣泛樹立典型并號召學(xué)習(xí)，農(nóng)村基本公共服務(wù)供給運(yùn)動(dòng)化特征較為顯著。至此，集體經(jīng)濟(jì)時(shí)期國家動(dòng)員下農(nóng)村公共服務(wù)集體供給的形態(tài)最終形成。

20世紀(jì)70年代末80年代初，國民的成長加之治者魅力逐漸褪去，執(zhí)政者尋找新的合法性來源成為當(dāng)務(wù)之急。有鑒于中國與西方世界關(guān)系的緩和，加之該時(shí)期以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的農(nóng)村改革取得顯著成效，個(gè)體化和市場化觀念逐漸在中國社會興起并占據(jù)主流。以現(xiàn)代國家建設(shè)為目標(biāo)，在借鑒西方經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，法理型權(quán)威取代魅力型權(quán)威成為執(zhí)政者合法性的基礎(chǔ)所在。法理型權(quán)威建立在相信統(tǒng)治者的章程所規(guī)定的制度和指令權(quán)力的合法性之上，統(tǒng)治者是合法授命進(jìn)行統(tǒng)治的[16]?；诖耍摃r(shí)期中國法理型權(quán)威的構(gòu)建首先強(qiáng)調(diào)理性國家建設(shè)，以此彰顯法律章程的規(guī)范性作用。主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是加強(qiáng)立法并推動(dòng)貫徹執(zhí)行，典型的如1982年憲法的修訂與貫徹;二是推進(jìn)現(xiàn)代官僚體制建設(shè)，以黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人任期制為起點(diǎn)，官員科層制、技術(shù)化，行政管理檔案制、監(jiān)督常態(tài)化等成為中國官僚體制的顯著特征。在加強(qiáng)理性國家建設(shè)、改善制度環(huán)境的基礎(chǔ)上，為強(qiáng)化并維持法理型權(quán)威，社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)自城市經(jīng)濟(jì)體制改革拉開序幕后，成為黨和政府的工作重心，經(jīng)濟(jì)績效成為各級政府追求的目標(biāo)并構(gòu)成官員政績考核的主要內(nèi)容?！耙越?jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”“效率優(yōu)先、兼顧公平”等觀點(diǎn)深刻闡述了該時(shí)期執(zhí)政者的執(zhí)政思路。由此，具備集聚效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)的城市工業(yè)發(fā)展仍是中國政府經(jīng)濟(jì)工作的重點(diǎn)，地方政府城市偏向繼續(xù)延續(xù)。而在農(nóng)村地區(qū)，由于人民公社解體、國家常規(guī)治理力量不足，村民自治以一種自下而上的方式推廣至全國，政府主要通過法規(guī)訂立和少量財(cái)政投入加以引導(dǎo)，“鄉(xiāng)政村治”的農(nóng)村基層社會治理模式在20世紀(jì)80年代末《村民委員會組織法（試行）》頒布的背景下正式形成。公社解體、政府缺位和村民自治使得家庭個(gè)人成為農(nóng)村基本公共服務(wù)的供給主體，農(nóng)民農(nóng)業(yè)稅外的村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)用成為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本公共服務(wù)供給的主要資金來源。由此，政府引導(dǎo)下的農(nóng)村基本公共服務(wù)個(gè)體供給形態(tài)形成。此后，由于農(nóng)村“制度外費(fèi)用”的不規(guī)范收取，基層政府與村級自治組織超“紅線”④征收成為常態(tài)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷增加下“農(nóng)村真窮、農(nóng)民真苦、農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”侵蝕著統(tǒng)治者合法性基礎(chǔ)，新一輪改革勢在必行（見圖1）。

為了重塑農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重而造成的法理型權(quán)威的流失，21世紀(jì)初，農(nóng)村稅費(fèi)改革在廣泛試點(diǎn)的基礎(chǔ)上全面推進(jìn)，及至2006年農(nóng)業(yè)稅廢除后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)顯著減輕。與此同時(shí)，在分稅制改革中央財(cái)政汲取能力有效提升以及城市工業(yè)發(fā)展取得階段性成果的背景下，黨和政府將發(fā)展目光聚焦于農(nóng)村，提出“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持鄉(xiāng)村”的發(fā)展理念，其實(shí)質(zhì)是從單純注重經(jīng)濟(jì)績效向注重經(jīng)濟(jì)社會綜合績效轉(zhuǎn)變，尤其注重農(nóng)村社會發(fā)展。在這一理念指導(dǎo)下，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化得到重視。學(xué)者統(tǒng)計(jì)顯示，2003—2015年，中國中央一級文件中，有關(guān)基本公共服務(wù)“公平”一詞的累計(jì)覆蓋率由1978—2002年的略高于1%上升至接近4%[18]，體現(xiàn)了執(zhí)政者執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變。具體政策實(shí)踐中，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為指導(dǎo)，執(zhí)政者積極促進(jìn)公共財(cái)政投入向農(nóng)村地區(qū)傾斜。以社會主義新農(nóng)村建設(shè)的提出為契機(jī)，國家“三農(nóng)”費(fèi)用投入從“三個(gè)高于”⑤、“三個(gè)繼續(xù)高于”、“三個(gè)明顯高于”再到“三個(gè)大幅度”⑥，財(cái)政支農(nóng)力度大幅提升。基于此，以新型農(nóng)村合作醫(yī)療、義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)財(cái)政保障、農(nóng)村最低生活保障制度和新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等為代表，農(nóng)村基本公共服務(wù)供給全面納入公共財(cái)政范疇，有效提高了供給水平，為保障農(nóng)村居民基本生活需求打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

四、進(jìn)一步思考：城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的進(jìn)路

農(nóng)村基本公共服務(wù)在實(shí)現(xiàn)財(cái)政供給之后，供給數(shù)量快速提高的同時(shí)，供給質(zhì)量的城鄉(xiāng)差異問題日漸突出。中共十八大以后，提升農(nóng)村基本公共服務(wù)供給質(zhì)量、加速基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程受到中國共產(chǎn)黨和政府的重視。以2014年2月整合新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)、建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)為起點(diǎn)，此后，城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)統(tǒng)一、重在農(nóng)村的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制等相繼提出并付諸實(shí)施，邁出了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的重要一步。但另一方面，受城鄉(xiāng)二元分治等歷史和農(nóng)村衰落等現(xiàn)實(shí)因素的影響，農(nóng)村基本公共服務(wù)供給質(zhì)量較差的現(xiàn)狀沒有得到根本性改變。以中共十九大提出2035年基本公共服務(wù)均等化基本實(shí)現(xiàn)為目標(biāo)，如何進(jìn)一步提高農(nóng)村基本公共服務(wù)供給質(zhì)量，進(jìn)而推動(dòng)鄉(xiāng)村善治值得探討。農(nóng)村基本公共服務(wù)供給形態(tài)所蘊(yùn)含的“社會倫理-國家治理”邏輯為深化供給機(jī)制改革提供了思路。

社會倫理植根于社會、發(fā)源于人民，立足于生產(chǎn)力發(fā)展水平、成長于國家和社會的雙重互動(dòng)。從這一視角出發(fā)，執(zhí)政者應(yīng)堅(jiān)持人民主體、充分激發(fā)社會活力，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和明晰政府、社會定位。一方面，農(nóng)村居民作為農(nóng)村基本公共服務(wù)的直接受益者，應(yīng)充分發(fā)揮其主體作用，通過調(diào)查研究、試點(diǎn)和民意擺脫簡單依賴“目標(biāo)責(zé)任制”下的“數(shù)字化”管理技術(shù)，同時(shí)將民眾是否積極參與作為政策擬定和實(shí)施的檢驗(yàn)，以此構(gòu)建新型民眾參與模式[10]。具體到農(nóng)村基本公共服務(wù)供給實(shí)踐中，決策者應(yīng)在切實(shí)調(diào)查研究、了解民眾服務(wù)需求的基礎(chǔ)上，通過面小點(diǎn)多的試點(diǎn)開展及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、解決問題和積累經(jīng)驗(yàn)，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行推廣。在調(diào)查、試點(diǎn)、推廣過程中，要通過群眾座談等方式了解其訴求，并將自下而上的民意反饋?zhàn)鳛榛竟卜?wù)供給的重要考核指標(biāo)，以此擺脫基層政府“唯上”的行動(dòng)邏輯而更多回應(yīng)民意。另一方面，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展是農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的前提與目標(biāo)，以其為前提，擺脫盲目供給而不切實(shí)際的問題;以其為目標(biāo)，激發(fā)村莊和農(nóng)民內(nèi)生性動(dòng)力，形成經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展- 服務(wù)供給水平提升的良性互動(dòng)。此外，應(yīng)明確政府在農(nóng)村基本公共服務(wù)提供中的供給主體角色，供給更多強(qiáng)調(diào)資金籌集而非服務(wù)生產(chǎn)，同時(shí)也并非全權(quán)監(jiān)督?；诖耍赏ㄟ^向社會組織購買服務(wù)的方式進(jìn)行生產(chǎn)，以此提高供給效率;對于部分服務(wù)內(nèi)容，也可向村民購買，在發(fā)揮村民作為生產(chǎn)者責(zé)任和主體意識的基礎(chǔ)上，減少由信息不對稱引發(fā)的服務(wù)質(zhì)量問題。監(jiān)督方面，可充分調(diào)動(dòng)村民監(jiān)督積極性同時(shí)強(qiáng)化第三方評估，以此增強(qiáng)過程和結(jié)果的全方位監(jiān)督。

與管理的“中心-邊緣”模式不同，國家治理強(qiáng)調(diào)政府和社會組織等均以平等的角色參與公共事務(wù)治理過程。由此，政府應(yīng)積極適應(yīng)管理向服務(wù)的角色轉(zhuǎn)型。同時(shí)，考慮到農(nóng)民個(gè)體原子化參與影響十分有限，因而要注重通過制度優(yōu)化積極培育各類社會組織參與到農(nóng)村基本公共服務(wù)供給中。具體如引導(dǎo)成立民間服務(wù)組織，通過自我決策和自我管理，并配合以適當(dāng)?shù)恼叻龀?，?shí)現(xiàn)如垃圾清理、社會救助等部分公共服務(wù)供給。除此之外，在自治為基、法治為本、德治為先的鄉(xiāng)村治理體系中，除了要充分發(fā)揮自治組織在農(nóng)村基本公共服務(wù)供給中民主決策、民主管理和民主監(jiān)督作用之外，要注重法律服務(wù)下鄉(xiāng)，提高農(nóng)村居民法治意識和權(quán)利意識，尤其注重調(diào)動(dòng)其對農(nóng)村公共服務(wù)供給質(zhì)量監(jiān)督反饋積極性，強(qiáng)化自下而上的過程監(jiān)督。再者，宗族組織具有密切聯(lián)系村民的先天優(yōu)勢，因而可以嘗試以其為紐帶向上收集民意、反饋民情，向下傳遞政聲、解讀政策，引導(dǎo)其扮演好“新經(jīng)紀(jì)”的角色，進(jìn)而形成農(nóng)村基本公共服務(wù)供給政府與民眾社會的合力。從本質(zhì)上看，“社會倫理”和“國家治理”機(jī)制下，提升農(nóng)村公共服務(wù)供給水平、促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵在于調(diào)動(dòng)民眾等社會力量參與，由此，明晰各主體角色定位并基于此優(yōu)化其功能發(fā)揮環(huán)境至關(guān)重要。政府作為供給主體，要實(shí)現(xiàn)國家權(quán)威和各級政府行動(dòng)目標(biāo)的一致，重點(diǎn)在于與時(shí)俱進(jìn)推進(jìn)以政績考核機(jī)制為核心內(nèi)容之一的現(xiàn)代國家建設(shè)。

[注 釋]

① 結(jié)合《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》所做的界定，參見中國政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2017-03/01/content_5172013.htm。

② “三提”指農(nóng)戶上交給村級行政單位的三種提留費(fèi)用，包括公積金、公益金和行管費(fèi);“五統(tǒng)”則指農(nóng)民上交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的五項(xiàng)統(tǒng)籌費(fèi)，包括教育附加費(fèi)、計(jì)劃生育費(fèi)、民兵訓(xùn)練費(fèi)、鄉(xiāng)村道路建設(shè)費(fèi)和優(yōu)撫費(fèi)。

③ 指中國封建帝制時(shí)期“陽儒陰法”的陰陽學(xué)說二元合一宇宙觀。參見黃宗智的《國家與村社的二元合一治理：華北與江南地區(qū)的百年回顧與展望》，開放時(shí)代，2019年第2期。

④ 即“三提五統(tǒng)”費(fèi)用不超過上年農(nóng)民人均純收入5%。

⑤ 國家財(cái)政支農(nóng)資金增量要高于上年，國債和預(yù)算內(nèi)資金用于農(nóng)村建設(shè)的比重要高于上年，其中直接用于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的資金要高于上年。

⑥ 大幅度增加國家對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展的投入;大幅度提高政府土地出讓收益、耕地占用稅新增收入用于農(nóng)業(yè)的比例，耕地占用稅稅率提高后新增收入全部用于農(nóng)業(yè)，土地出讓收入重點(diǎn)支持農(nóng)業(yè)土地開發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);大幅度增加對中西部地區(qū)農(nóng)村公益性建設(shè)項(xiàng)目的投入。

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（責(zé)任編輯：李 萌）