謝向陽

社區(qū)是城市社會的基本單元，社區(qū)治理事關(guān)基層穩(wěn)定，事關(guān)人民群眾切身利益，是國家治理的關(guān)鍵一環(huán)。黨的十九大提出，要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移。黨的十九屆五中全會強(qiáng)調(diào)，要完善社會治理體系，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系，完善基層民主協(xié)商制度，實(shí)現(xiàn)政府治理同社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體。在共建共治共享的社會治理格局中，公眾參與是衡量社區(qū)治理現(xiàn)代化水平的重要指標(biāo)。本文試就城市社區(qū)治理中的公眾參與作一粗淺探討。

一、城市社區(qū)治理中公眾參與的政策支持

社會治理概念的提出，起始于20世紀(jì)全球治理的興起，后來逐步擴(kuò)展到民族國家和地方政府以及社區(qū)的治理。就內(nèi)涵而言，治理的主體具有多元性、治理的方式具有民主性、治理權(quán)力的運(yùn)行具有雙向性。傳統(tǒng)的城市社區(qū)治理中，強(qiáng)調(diào)的是要“加強(qiáng)社會建設(shè)和管理，推進(jìn)社會管理體制創(chuàng)新”。隨著社會的轉(zhuǎn)型和發(fā)展，社區(qū)作為一個(gè)生活共同體，其主體由原來的單一化向多元化發(fā)展，主體對社區(qū)的需求也多樣化精細(xì)化，社區(qū)要想得到良性的發(fā)展必然離不開公眾參與。

2012年，黨的十八大報(bào)告指出：“在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中實(shí)行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，是人民依法直接行使民主權(quán)利的重要方式。”2013年，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)，要“加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”，要“開展形式多樣的基層民主協(xié)商，推進(jìn)基層協(xié)商制度化，建立健全居民、村民監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”。社區(qū)治理和社會治理概念的提出，是黨的社會建設(shè)理論與實(shí)踐的重大創(chuàng)新。與傳統(tǒng)的社會管理相比較，社會治理更具現(xiàn)代化的特征。2015年，黨的十八屆五中全會提出共享發(fā)展新理念，并強(qiáng)調(diào)要“推進(jìn)社會治理精細(xì)化，構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局”。不僅明確全體民眾都是社會治理的主體，同時(shí)還強(qiáng)調(diào)社會治理的成果也應(yīng)讓全體民眾共享。為全面提升城鄉(xiāng)社區(qū)治理法治化、科學(xué)化、精細(xì)化水平和組織化程度，促進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，2017年，中共中央、國務(wù)院頒布了《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，明確指出：城鄉(xiāng)社區(qū)是社會治理的基本單元，并提出了我國城鄉(xiāng)社區(qū)治理的總體要求，規(guī)定了完善社區(qū)治理體系、提升社區(qū)治理能力、補(bǔ)齊社區(qū)治理短板等方面的內(nèi)容。黨的十九大報(bào)告指出：“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。”提出要“打造共建共治共享的社會治理格局”，“共治”的提出，不僅豐富和發(fā)展了社會治理的內(nèi)涵，而且也為公眾參與社會治理指明了方向。黨的十九屆五中全會則強(qiáng)調(diào)，要完善社會治理體系，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系，完善基層民主協(xié)商制度，實(shí)現(xiàn)政府治理同社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體。強(qiáng)調(diào)要推動社會治理重心向基層下移，向基層放權(quán)賦能，加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)治理和服務(wù)體系建設(shè)，減輕基層特別是村級組織負(fù)擔(dān)，加強(qiáng)基層社會治理隊(duì)伍建設(shè)，構(gòu)建網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐、開放共享的基層管理服務(wù)平臺。同時(shí)提出要加強(qiáng)和創(chuàng)新市域社會治理，推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化。

就目前社區(qū)治理而言，治理主體包括黨委、政府、社會、公眾，采用的方式市構(gòu)建“共建共治共享”的格局，整個(gè)治理過程重心在于一個(gè)“共”字，讓各方主體共同參與、共享成果，通過“完善公共服務(wù)體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，不斷促進(jìn)社會公平正義”，達(dá)到實(shí)現(xiàn)“使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實(shí)、更有保障、更可持續(xù)”的目標(biāo)。

二、城市社區(qū)治理中公眾參與存在的問題

方浩、李雪偉的研究認(rèn)為，20世紀(jì)90年代以來，我國一直在探索社區(qū)建設(shè)與社區(qū)治理的模式，雖然在一定程度上實(shí)現(xiàn)了“共建、共治、共享”，但并未形成真正意義上的“社區(qū)”——“社會共同體”。究其原因：一是政府在社區(qū)治理過程中長期扮演主導(dǎo)者的角色;二是社區(qū)自治組織在社區(qū)治理中尚未取得合法性地位;三是社區(qū)居民參與熱情低，參與主動性差，未能有效地認(rèn)識到自己的責(zé)任與權(quán)利;四是社區(qū)內(nèi)部利益相關(guān)者社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的破裂與居民之間的信任程度降低。就目前我國公眾參與城市社區(qū)治理的現(xiàn)狀來看，存在參與主體意識淡薄、參與水平較低、參與方式有限，同時(shí)面臨著參與主體、參與制度、參與內(nèi)容、參與渠道等多方面的問題，這些問題阻礙著社區(qū)治理中的公眾參與向更深層次進(jìn)一步發(fā)展。

（一）社區(qū)治理中公眾參與缺乏獨(dú)立性

當(dāng)前的城市社區(qū)治理多為政府主導(dǎo)型的，政府如何發(fā)揮作用是影響社區(qū)治理的關(guān)鍵因素。城市社區(qū)建設(shè)開始時(shí)就是建立在政府的強(qiáng)大的推動力上的，政府及街道辦事處的各個(gè)部門將居委會視為其下屬單位，將自己承擔(dān)的職責(zé)下發(fā)給社區(qū)成為常態(tài)，居民只是被動式地參與或被告知，大事小事都由政府來做主。實(shí)際上，雖然居委會的確有協(xié)助政府工作的職能，但不是無限義務(wù)。在理論上居委會作為基層群眾的自治性組織，應(yīng)該是獨(dú)立于政府組織的，但實(shí)踐中居委會缺乏獨(dú)立性，這種不獨(dú)立性包括思想上和財(cái)政上的不獨(dú)立。這就導(dǎo)致社區(qū)居委會組織開展的活動缺乏自主性，對于活動的舉辦及內(nèi)容缺少發(fā)言權(quán)，相對忽視了居民的實(shí)際需求，很多活動只是從完成上級任務(wù)出發(fā)，這就導(dǎo)致居民了參與社區(qū)活動的熱情不高。

隨著社區(qū)建設(shè)的不斷發(fā)展，政府的職能也在逐漸發(fā)生變化。有學(xué)者認(rèn)為當(dāng)前社區(qū)的各個(gè)方面都存在國家權(quán)力的影子，社區(qū)自身的獨(dú)立性及自主發(fā)展治理的特性很難有發(fā)揮的余地。在當(dāng)前的社區(qū)治理中，對政府的要求演變成了服務(wù)型政府，在社區(qū)治理中更多的要求政府給與指導(dǎo)與幫助，而不是直接的干預(yù)?！皢挝恢啤彪m已瓦解，但是仍存在政府干預(yù)過多的現(xiàn)象：政府超越自己的權(quán)限包攬社區(qū)居委會獨(dú)立承擔(dān)的事務(wù)。除此之外，街道辦事處的原本應(yīng)該指導(dǎo)和幫助社區(qū)居委會搞好組織建設(shè)和制度建設(shè)以及發(fā)揮社區(qū)居民委員會的群眾自治組織作用的角色，卻演變成社區(qū)“上級主管部門”的角色。政府在社區(qū)治理中過多的干預(yù)導(dǎo)致社區(qū)治理的行政化傾向，社區(qū)自主發(fā)展的空間狹小，社區(qū)力量的整合基本依靠外界行政的推動作用，居民自覺缺乏自覺參與，從而限制了社區(qū)居委會的獨(dú)立性使其不能充分發(fā)揮自治作用。

（二）城市社區(qū)治理中公眾參與效能偏低

城市社區(qū)治理中公眾參與的內(nèi)容具有廣泛性特征。無論是社區(qū)更新規(guī)劃、居委會決策還是社區(qū)公共事務(wù)的處理等，都在強(qiáng)調(diào)居民參與。從社區(qū)本身所需要的服務(wù)與功能來看公眾參與城市社區(qū)治理的內(nèi)容主要包括環(huán)境衛(wèi)生功能、公共文化功能、公共服務(wù)功能、社會福利功能以及照顧社區(qū)弱勢群體功能;從居民參與的客體角度來考慮，社區(qū)的資源既有硬件設(shè)施資源，也有服務(wù)性項(xiàng)目資源?，F(xiàn)有的學(xué)者大多都是從社區(qū)功能本身出發(fā)，對社區(qū)參與活動進(jìn)行分類。楊敏將居民參與的活動劃分為四種類型：福利性參與、志愿性參與、娛樂性參與和權(quán)益性參與。黎熙元等根據(jù)居民參與項(xiàng)目內(nèi)容，將居民參與活動劃分為文娛活動、體育健身活動、教育培訓(xùn)活動、志愿者活動、慈善活動等。事實(shí)上，公眾參與社區(qū)治理內(nèi)容的廣泛性客觀上也豐富了居民的業(yè)余生活，為居民的互動參與提供了多元化的渠道。

城市社區(qū)治理中公眾參與的整體效能偏低。居民是對其所居住的社區(qū)最為了解的個(gè)體，是城市社區(qū)治理的根本動力和基礎(chǔ)。長期以來我國居民的權(quán)利意識比較低，還并未真正覺醒，這是受到傳統(tǒng)政治文化的影響。當(dāng)今，我國的基層民主政治的發(fā)展讓人民群眾能夠直接行使民主權(quán)利，利用基層民主政治的參與方式，使自己的利益訴求能夠得到完整的表達(dá)的同時(shí)也能夠讓自己的權(quán)利得到充分的保護(hù)。但在實(shí)踐中，大多數(shù)的居民還是未充分認(rèn)識到自己手中的權(quán)利寶劍，依然認(rèn)為自己處于被動的管理地位，在社會治理中，自己是被管理者而不是社區(qū)治理的主體。在許多居民的心目中，社區(qū)治理是政府部門及社區(qū)居委會的工作，與自己關(guān)系不大。居民自主治理意識薄弱是導(dǎo)致主動參與的積極性不高的原因之一。另一方面，居民政治知識儲備不足也影響著居民參與的效果。通常情況下，居民的政治知識水平受到文化水平的影響，文化水平較高的居民其能力素養(yǎng)相對較高，獲取信息及分析理解政策法規(guī)的能力較強(qiáng)，在參與的過程中就能夠采用更合理、更有效的方法使參與的效果最大化。反之，對于政治理論知識匱乏和對治理體系和運(yùn)作程序不夠清晰，在表達(dá)訴求的過程中可能會采用非規(guī)范化合理化的方式和途徑，進(jìn)而造成參與的無序和混亂，其參與的效果也與預(yù)期產(chǎn)生較大的差距。

（三）城市社區(qū)治理中公眾參與積極性不足

居民參與能力和參與條件制約對城市社區(qū)治理的參與。居民參與社區(qū)事務(wù)除了需要有時(shí)間之外，居民的個(gè)人能力、空余的時(shí)間以及一定的知識儲備甚至需要一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。社區(qū)中的年輕人和中年人因?yàn)闀r(shí)間的缺乏極少參與社區(qū)治理中，對社區(qū)事務(wù)的關(guān)注和參與少。因此，社區(qū)中的大多數(shù)參與者都是在假期期間有更多空閑時(shí)間和中小學(xué)生和退休人員。此外，知識和能力也決定了社區(qū)參與的深度。大多數(shù)居民一般只參加社區(qū)環(huán)境、社區(qū)文化和體育等活動，需要具備一定的專業(yè)知識和參與政治的能力，隨著居民的需求日益增多，像社區(qū)醫(yī)療服務(wù)、社區(qū)法律法規(guī)的宣傳以及社區(qū)居民間民事糾紛等問題均需要更加專業(yè)的人才來參與到社區(qū)治理中，然而社區(qū)中專業(yè)人才參與者極少。

居民歸屬感不強(qiáng)制約城市社區(qū)治理的參與。對社區(qū)而言，像社區(qū)個(gè)體、社區(qū)單位、非政府組織、和睦的家庭和鄰里關(guān)系以及良好的社區(qū)規(guī)范這樣的社會資本存量豐富且分布均勻，居民的社會歸屬感就強(qiáng)，社區(qū)治理的效果越好，反之，社區(qū)居民缺乏歸屬感就不愿參與到社區(qū)治理當(dāng)中來，社會發(fā)展的目標(biāo)就難以實(shí)現(xiàn)。但在實(shí)際當(dāng)中，城市社區(qū)人口流動性大，商業(yè)小區(qū)居多，居民異質(zhì)化程度高，價(jià)值觀念生活方式有較大的差異，小區(qū)內(nèi)人與人的缺乏溝通交流，很多居民把小區(qū)僅當(dāng)做自己的居住場所，在這樣的情況下，居民對社區(qū)缺乏認(rèn)同感與歸屬感。對社區(qū)治理的積極性低，不愿意參與到社區(qū)治理中來。

三、推進(jìn)城市社區(qū)治理中公眾參與的路徑

（一）推動城市社區(qū)治理回歸自治本位

明確政府在社區(qū)治理中的工作職責(zé)，以保證社區(qū)居民能夠充分的參與到社區(qū)治理中來。政府應(yīng)該發(fā)揮手中指引的作用，積極促進(jìn)基層民主建設(shè)，促進(jìn)基層社區(qū)治理，提高社區(qū)服務(wù)功能為目的，促使社區(qū)提高本身提供給居民的服務(wù)質(zhì)量，這并不意味著對社區(qū)各個(gè)方面每一件事務(wù)全部包辦，更不能夠?qū)ι鐓^(qū)的正常事務(wù)工作的進(jìn)行造成影響，施加壓力。一是制定出社區(qū)治理方面的權(quán)責(zé)清單。理順街道辦事處與上級主管部門的關(guān)系的同時(shí)厘清街道辦事處與居委會之間的職責(zé)定位，對居委會所承擔(dān)的社區(qū)工作內(nèi)容及協(xié)助政府的工作內(nèi)容進(jìn)行劃分，對不屬于社區(qū)范圍內(nèi)的工作，勿強(qiáng)加給社區(qū)，政府可以通過購買服務(wù)等方式獲取。二是建立街道辦事處和社區(qū)居委會雙向測評機(jī)制。明確政府及街道辦事處與居委會之前的關(guān)系，對政府及街道辦事處在社區(qū)管理中的職能重新定位，取消去社區(qū)的單向評比，建立街道辦事處與居委會雙向測評機(jī)制，讓行政指令變成服務(wù)指導(dǎo)，使政府主導(dǎo)推動社區(qū)治理轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)社區(qū)治理發(fā)展。加強(qiáng)對社區(qū)居委會的指導(dǎo)規(guī)范，提高城市社區(qū)治理水平和能力，避免出現(xiàn)職能交叉、越權(quán)缺位的現(xiàn)象。

（二）擴(kuò)充城市社區(qū)治理中的公眾參與群體

當(dāng)前主要是因?yàn)檎尉⒌挠行е卫砗蜕鐣⒌闹贫然瘏⑴c，才使得社區(qū)治理開展得有聲有色。社區(qū)精英權(quán)威式地位與其“公共身份”的獲取密切相關(guān)的，他們主動投入到社區(qū)公共服務(wù)事務(wù)中，在服務(wù)的同時(shí)也加入社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)中，使其有足夠的權(quán)力去調(diào)動和整合社區(qū)現(xiàn)有的資源，獲得好的治理結(jié)果進(jìn)一步強(qiáng)化其“公共身份”，并得到居民對他們能力的承認(rèn)與認(rèn)可。然而，精英式治理在發(fā)展過程中逐漸呈現(xiàn)出很多弊端，比如社區(qū)精英很難保持持續(xù)的參與熱情、社區(qū)精英在決策過程中也存在非理性思維、容易產(chǎn)生個(gè)人崇拜等。當(dāng)前社區(qū)正在興起以“業(yè)委會”為代表的大眾式治理模式。業(yè)委會是由社區(qū)居民自發(fā)組織的團(tuán)體機(jī)構(gòu)，其職責(zé)主要是維護(hù)社區(qū)居民的公共利益，協(xié)調(diào)社區(qū)的公共事務(wù)處理，監(jiān)督社區(qū)公共資源的利用。事實(shí)上，業(yè)委會成員也將成為新的社區(qū)治理精英。讓更多居民通過提升能力、參與社區(qū)治理活動，可以擴(kuò)充城市社區(qū)治理中的精英參與群體。而提高居民參與社區(qū)治理的能力，其中一個(gè)重要的方面就是對居民議事協(xié)商能力的強(qiáng)化，在處理與居民自身利益相關(guān)的矛盾糾紛或制定與居民有重要聯(lián)系的決策制度時(shí)，由社區(qū)內(nèi)的黨組織、社區(qū)居委會組織牽頭，通過組織居民群眾協(xié)商解決，是提高公眾參與能力的有效路徑。

（三）發(fā)揮社會組織在城市社區(qū)治理中的作用

當(dāng)前，我國的社區(qū)管理方式依然采用“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”的體制，社區(qū)居委會對社區(qū)擁有直接管轄權(quán)。社區(qū)資源的使用、公共事務(wù)的決策、公共服務(wù)的提供等權(quán)力基本掌握在政府的手中，政府也傾向于大包大攬，一直充當(dāng)“保姆”角色，造成了居民只是被動的接受者，而不是主動的參與者，對政府和居委會具有高度依賴性，自治意愿消磨殆盡。然而，這種被動式參與正在導(dǎo)致社區(qū)治理陷入“服務(wù)越多、自治越弱”的內(nèi)卷化困境，社區(qū)居民和社區(qū)居委會都不滿意彼此，相互抱怨。如何由被動向主動轉(zhuǎn)變，以社會組織為載體驅(qū)動公眾參與不失為實(shí)現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動有效路徑。社區(qū)社會組織有著聯(lián)系政府與社區(qū)居民的橋梁作用，另外社會組織承擔(dān)著參與到社區(qū)治理的主體作用，除此之外，社會組織也為居民參與到社區(qū)治理的提供了更多樣的參與途徑。同時(shí)，促進(jìn)社區(qū)社會組織的發(fā)展有助于統(tǒng)籌發(fā)揮社會力量的協(xié)同作用。發(fā)展培育社區(qū)社會組織和其他社會組織可以滿足居民需求的多樣化和專業(yè)化，可以提高居民的參與水平，加深公眾參與社區(qū)治理的程度。由此，政府首先要轉(zhuǎn)變觀念，對社區(qū)社會組織及其他社會組織的發(fā)展要鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)，對社區(qū)的資源進(jìn)行合理的優(yōu)化，將社會組織與社區(qū)及社區(qū)工作相結(jié)合，引導(dǎo)專業(yè)的社會組織參與到社區(qū)治理當(dāng)中。同時(shí)推進(jìn)社區(qū)的志愿者注冊登記制度、黨員進(jìn)社區(qū)制度，根據(jù)個(gè)人的專長認(rèn)領(lǐng)服務(wù)項(xiàng)目。其次，政府通過人才引進(jìn)、資金支持、購買服務(wù)等方式，為社會組織提供寬松的發(fā)展環(huán)境，鼓勵(lì)支持社會組織的發(fā)展，加快社區(qū)社會組織的培育。

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