縉云縣墾造耕地水保水資源問題復核與整改過程分析

梁夢媛，林光軍，呂 潔，陳敏煒，周小佳

(1.杭州大地科技有限公司，浙江 杭州 310015；2.龍游縣林業(yè)水利局，浙江 龍游 324400；3.縉云縣水利局，浙江 縉云 321499)

當今社會，隨著城鎮(zhèn)現(xiàn)代化、工業(yè)化進程的加快，用地供求不平衡的矛盾日益突出[1]。針對這種現(xiàn)象，國土資源部提出了非農(nóng)建設用地“占優(yōu)補優(yōu)”“占水田補水田”的耕地占補平衡制度[2]。為此，全國各地大力開展了墾造耕地工作[3]。墾造耕地是落實保護耕地基本國策和保障糧食安全的重要舉措，更是生態(tài)文明建設能否持續(xù)健康發(fā)展的關鍵因素。

縉云縣地處浙江省中南部腹地的麗水市東北部，土地總面積1 503.52 km2，土地結(jié)構(gòu)為八山半水分半田，耕地資源匱乏。為認真貫徹落實耕地占補平衡制度，縉云縣大力開展了墾造耕地項目，且主要以低丘緩坡開發(fā)為主，而低丘緩坡開墾耕地或多或少必然會帶來一系列的水土流失問題[4]。為此，縉云縣響應浙江省政府號召，于2021年1月份開展了縉云縣墾造耕地問題復核與整改工作。

1 復核與整改過程

為貫徹落實習近平生態(tài)文明思想，踐行“兩山”理念，切實做好墾造耕地問題復核與整改工作，根據(jù)省、市下達的文件要求，并結(jié)合縉云縣的實際情況，全面排查了2015年以來立項實施的墾造耕地項目在選址、建設實施、合法合規(guī)、后期管護中存在的問題。

1.1 收集數(shù)據(jù)資料，形成技術(shù)路線

根據(jù)項目的復核與整改要求，確定需要收集的資料清單，主要包括墾造耕地項目的基本情況、初步設計方案、水資源平衡測算文本、施工圖、竣工圖、竣工報告等文本、數(shù)據(jù)資料，其中基本情況里包含了項目區(qū)的立項與驗收日期、文號、耕地面積等基礎數(shù)據(jù)。

在確定縉云縣墾造耕地問題整改項目的復核與整改要求、目標與內(nèi)容后，初步形成技術(shù)路線(圖1)。

圖1 墾造耕地問題復核與整改技術(shù)路線

1.2 內(nèi)業(yè)復核

完善技術(shù)路線后，根據(jù)收集匯總的資料，經(jīng)與國土部門溝通，最終匯總生成墾造耕地問題整改項目清單。根據(jù)項目清單將項目區(qū)分為4個片區(qū)，4個片區(qū)及其所包含的鄉(xiāng)鎮(zhèn)如下：東方片區(qū)包括東方鎮(zhèn)、壺鎮(zhèn)鎮(zhèn)、前路鄉(xiāng)、三溪鄉(xiāng)；舒洪片區(qū)包括大洋鎮(zhèn)、大源鎮(zhèn)、胡源鄉(xiāng)、溶江鄉(xiāng)、舒洪鎮(zhèn)、雙溪口鄉(xiāng)；新建片區(qū)包括新建鎮(zhèn)、新碧街道；五云片區(qū)包括東渡鎮(zhèn)、方溪鄉(xiāng)、七里鄉(xiāng)、石筧鄉(xiāng)、五云街道。

咨詢各片區(qū)項目是否存在水源利用率低、邊坡滑坡、排灌渠損壞、耕地荒蕪等情況，建立片區(qū)內(nèi)業(yè)調(diào)查數(shù)據(jù)信息庫，確定重點關注清單。將所有提取的信息匯總列表，以供后續(xù)查閱與應用。對于內(nèi)業(yè)復核后確定的準確信息，直接填寫在驗收鑒定評估表中。

1.3 外業(yè)踏勘

根據(jù)內(nèi)業(yè)調(diào)查階段的成果和項目的實際情況，通過基層填報、實地訪問、踏勘、無人機航拍等方法獲取相關數(shù)據(jù)。針對項目存在的問題，由外業(yè)踏勘技術(shù)人員分項目逐個記錄在踏勘記錄表中，提出問題并給出簡略整改意見，最后給內(nèi)業(yè)技術(shù)人員進行匯總整理。

1.4 匯總成果，編寫整改報告

通過匯總內(nèi)業(yè)與外業(yè)的調(diào)查成果，最終形成合格項目和基本合格項目(存在部分問題需整治)清單。對合格項目，出具合格項目驗收鑒定評估表；對基本合格項目，逐個編寫整改方案，整改方案由項目區(qū)基本情況、內(nèi)業(yè)復核成果、外業(yè)踏勘成果、存在問題及整改意見、投資概算、踏勘記錄表及驗收鑒定評估表等組成。其中，部分項目因存在田埂擋墻坍塌、泵站損壞等問題，專門委托具有相應資質(zhì)的單位編制專項設計報告。

1.5 整改與驗收

在根據(jù)整改方案和專項設計報告對需整改項目逐個整改完成后，縉云縣整改工作領導小組根據(jù)省、市下達的文件，嚴格按照規(guī)定的時間節(jié)點組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)初驗和縣級自驗，并依次形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)初驗報告和縣級自驗報告，在限定時間內(nèi)上報市整改工作領導小組。

2 結(jié)果匯總與分析

縉云縣墾造耕地項目問題復核與整改項目總量154個，其中有4個項目因改建養(yǎng)豬場、未開工、退耕還林等原因被刪，最后共有150個項目進入復核清單。其中，東方片區(qū)53個項目，舒洪片區(qū)43個項目，新建片區(qū)26個項目，五云片區(qū)28個項目。經(jīng)技術(shù)人員內(nèi)業(yè)復核、踏勘后，最終確定縉云縣墾造耕地項目樣本150份，其中：86個為合格項目，64個為基本合格項目，合格率為57%。

2.1 項目分布情況

合格項目和基本合格項目在各片區(qū)的分布情況見表1，各片區(qū)基本合格項目存在問題見表2。

表1 合格和基本合格項目分布情況

表2 基本合格項目存在的問題 個

從表1可以看出：新建片區(qū)的項目合格率最高，其次為五云片區(qū)，基本合格項目大多數(shù)分布在東方片區(qū)與舒洪片區(qū)，五云、新建片區(qū)較少。

2.2 基本合格項目問題類型分布

在復核與整改過程中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)墾造耕地項目存在的問題往往不止一種，在64個基本合格項目中存在問題的分布情況如下：存在1個問題的占11%，存在2個問題的占48%，存在3個問題的占30%，存在4個問題的占11%。

很明顯，存在兩個及以上問題的項目占89%。

在復核與整改過程中發(fā)現(xiàn)，這些基本合格項目中存在的最為普遍的問題主要有以下幾類：①邊坡不穩(wěn)；②水源利用率低；③排水口末端未布設沉沙池；④截排水溝、蓄水池、沉沙池淤積。歸納總結(jié)后發(fā)現(xiàn)，存在邊坡不穩(wěn)問題的項目有44個，存在水源利用率低問題的項目有18個，存在排水口末端未布設沉沙池問題的項目有11個，存在淤積問題的項目有52個。

綜上所述，縉云縣墾造耕地項目存在的主要問題是邊坡不穩(wěn)、水源利用率低和淤積等，其中淤積問題屬于普遍現(xiàn)象，但淤積造成的影響一般較小，只需由耕地承包人員自行清理即可，而邊坡不穩(wěn)和水源利用率低問題，需要重點處理。

邊坡裸露、滑坡、掛渣會導致邊坡坍塌、水土流失，嚴重時甚至會產(chǎn)生泥石流等自然災害，而水源利用率低可能會導致耕地荒廢或變成旱地，減少經(jīng)濟收益。

3 墾造耕地問題成因分析

3.1 主要問題成因分析

通過復核，發(fā)現(xiàn)縉云縣墾造耕地項目存在的主要問題是：部分項目受地形地貌和臺風、泥石流等自然災害的影響導致田埂坍塌、邊坡滑塌，在造成經(jīng)濟損失的同時也影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；部分耕地水源利用率低，最終只能種植旱地作物等。對于邊坡不穩(wěn)問題，可通過在坡面噴播草籽、種植灌喬木或藤蔓等和在邊坡塌方處設置擋墻進行解決。至于水源利用率低的情況，對有條件引水的，可增設引水和蓄水設施，以提升水源利用率；對沒有引水條件的，只能將水田改為旱地。

(1)邊坡不穩(wěn)原因分析。邊坡不穩(wěn)問題以東方片區(qū)和舒洪片區(qū)產(chǎn)生的較多，這是因為東方片區(qū)的壺鎮(zhèn)鎮(zhèn)、舒洪片區(qū)的大洋鎮(zhèn)地處山地丘陵區(qū)，海拔一般在600～1 000 m之間，且坡度較大，立地條件差，有邊坡不穩(wěn)定的天然條件，如果再遇到臺風、泥石流等自然災害，極易導致邊坡塌方、田埂擋墻損壞等現(xiàn)象發(fā)生。

(2)水源利用率低原因分析?？N云縣墾造耕地項目所選取的水源點大致可歸為幾類：①項目區(qū)附近的水庫、山塘、池塘；②徑流式水源；③項目區(qū)新建的蓄水池；④通過“攔水壩+泵站”模式將附近河流湖泊水輸送至項目區(qū)。然而，在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，部分墾造耕地項目所選取的水源點沒有經(jīng)過充分論證，導致所選取的水源點存在泵站已損壞、位置過遠難以利用、提水泵站無電力可用甚至產(chǎn)生水源點歸屬地爭端等情況，致使墾造耕地項目完成后，項目區(qū)缺灌溉用水。因此，在進行墾造耕地項目建設時，必須仔細核算水源量，確保水源充足，并現(xiàn)場確認相關設備是否完好和可以正常運行；在施工完成后，要注意邊坡是否已經(jīng)得到防護，未實施防護工程的情況下不能通過驗收。墾造耕地竣工后，要加強對項目區(qū)的監(jiān)督管理，尤其是項目區(qū)的邊坡情況及水源情況。

3.2 其他問題成因分析

除較為普遍的邊坡不穩(wěn)和水源利用率低等問題外，復核與整改過程中也遇到了許多其他問題，如有的項目灌排渠數(shù)量不足，導致部分耕地無法灌溉；有的項目灌排渠施工工藝不達標，出現(xiàn)水泥脫落、破損等情況；有的項目蓄水池池壁破損，導致蓄水容量下降，最終導致水源利用率低；有的項目已經(jīng)改為養(yǎng)豬場；有的項目攔水堰壩損壞等。不同項目所產(chǎn)生的問題往往會有差異，在進行整改時應結(jié)合項目的實際情況和現(xiàn)場探查訪問信息，因地制宜地解決。

經(jīng)過分析，這些問題之所以產(chǎn)生，主要原因如下：

一是墾造耕地項目種植成本較高?？N云縣的墾造耕地位于海拔較高的山坡上，且所處位置偏遠、遠離公路，通往項目區(qū)的生產(chǎn)道路坡度陡、易損毀，種子、肥料、果實的運輸只能靠人工，生產(chǎn)成本較高，經(jīng)濟效益較差，群眾不愿意承包，致使墾造耕地荒蕪或半荒蕪現(xiàn)象較多。

二是墾造耕地管護難度較大。墾造耕地所處位置較為偏遠，且道路崎嶇，導致管護困難。墾造耕地在投入生產(chǎn)運行過程中不可避免會出現(xiàn)一系列的問題，如田埂倒塌、邊坡滑塌、蓄水池淤積、排水渠道破裂損壞等，因所處的位置偏遠導致其維修成本較高，維護困難。

三是墾造耕地項目責任分工不明確。鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)作為墾造耕地后期管護的主要負責者，工作責任體系不夠完善，沒有成立墾造耕地后期管護領導小組，在基礎設施維護、種植指導、臺賬管理等方面缺少專項負責人員，導致墾造耕地后期管護工作沒有得到落實。

4 結(jié) 語

墾造耕地項目的實施，不僅有利于耕地占補平衡制度的實行，而且關乎國家糧食安全?？N云縣墾造耕地問題復核與整改行動的實施，一方面可以對已立項的墾造耕地項目進行核查整改，另一方面也可以積累墾造耕地項目的管理經(jīng)驗。從縉云縣墾造耕地問題復核與整改行動中，可以得出以下項目建設和運行經(jīng)驗：

(1)完善墾造耕地項目全過程管理制度。嚴格把控墾造耕地項目審批、選址、建設實施、后期管護的全過程，確保墾造耕地項目的順利實施與運行。重中之重的是，項目審批時必須復核項目區(qū)水源是否充足，建設中要加強水土保持設施的建設，尤其是邊坡的防護與管理。

(2)建立完善的墾造耕地項目監(jiān)督管理制度。將遙感、無人機航拍等信息化技術(shù)應用于墾造耕地項目的監(jiān)督管理，建立完善的墾造耕地項目信息管理平臺，加強內(nèi)部培訓，同時可引進第三方技術(shù)單位，實時上傳更新墾造耕地信息，進一步建立健全常態(tài)監(jiān)管長效機制，構(gòu)建更為高效便捷的墾造耕地項目監(jiān)督管理模式。

(3)加強墾造耕地項目的管護。一方面，建立墾造耕地后期管護領導小組，完善相關制度，做到責任落實、分工明確；另一方面，調(diào)整政府扶持政策，實行以獎代補，對墾造耕地項目后期管護較好的承包方給予一定的獎勵或政策扶持，對后期管護較差甚至荒廢的，通過約談承包方的方式了解具體原因，對癥下藥。

(4)引進第三方技術(shù)單位，定時定期對墾造耕地項目進行監(jiān)測，監(jiān)測內(nèi)容應包括項目區(qū)邊坡是否防護，水源地現(xiàn)狀是否滿足需求等信息，并及時將監(jiān)測信息表反饋給水利部門，以便墾造耕地的穩(wěn)定運行。在監(jiān)測過程中，應加大信息化建設研究投入，全面加強遙感、無人機、移動終端等技術(shù)手段在墾造耕地項目監(jiān)測中的應用，及時反饋相關信息。