基本公共服務(wù)供給問題研究綜述

張凱鋒

摘要：在現(xiàn)代化財(cái)政體制框架下，為了更好地實(shí)現(xiàn)“服務(wù)型政府”的轉(zhuǎn)變，提升基本公共服務(wù)供給的能力至關(guān)重要。基本公共服務(wù)供給問題長久以來備受學(xué)者關(guān)注，本文對相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行邏輯性梳理，從財(cái)政分權(quán)對我國基本公共服務(wù)供給的影響和我國基本公共服務(wù)供給體制存在的問題這兩個大的維度展開，以具體問題為導(dǎo)向進(jìn)行細(xì)化，對我國目前在基本公共服務(wù)供給方面的研究有了一個比較清晰的掌握。同時，針對已有文獻(xiàn)存在的不足之處，本文對基本公共服務(wù)供給領(lǐng)域接下來的研究提出展望。期望能助力于基本公共服務(wù)體系更加完善，體制機(jī)制更加健全，基本公共服務(wù)均等化等目標(biāo)的總體實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)供給;財(cái)政分權(quán);供給體制;均等化

一、財(cái)政分權(quán)體制下我國基本公共服務(wù)供給研究及述評

從我國1994年實(shí)行分稅制改革以來，不少學(xué)者從分權(quán)視角對中國的經(jīng)濟(jì)增長奇跡給出了有說服力的解釋。但是，與驕人的經(jīng)濟(jì)增長相比，在公共領(lǐng)域財(cái)政分權(quán)發(fā)揮的效用遠(yuǎn)不能讓人滿意，越來越多的學(xué)者開始研究財(cái)政分權(quán)對公共服務(wù)供給可能存在的負(fù)面影響，主要集中在三個方面。

1.1財(cái)政分權(quán)導(dǎo)致基本公共服務(wù)供給扭曲的研究

中國的財(cái)政體制是一種非規(guī)范的事實(shí)性分權(quán)制度安排。主要表現(xiàn)為財(cái)政分權(quán)從屬于行政集權(quán)，地方官員在以上級政府的命令為行動準(zhǔn)則的同時，還在一定程度上追求自身利益的最大化，地方居民對地方政府的行為又缺乏有效的監(jiān)督和約束。因此，很難保證地方政府的公共服務(wù)供給行為不會與地方居民的需求偏好發(fā)生偏差。

從政府行為角度來看，周黎安（2004）指出中國地方政府以向上負(fù)責(zé)為主，官員晉升與地方經(jīng)濟(jì)緊密聯(lián)系，政績考核是地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)有力激勵。平新喬和白潔（2006）實(shí)證檢驗(yàn)了中國分稅制改革以來，地方公共支出結(jié)構(gòu)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等外生變量的敏感性，發(fā)現(xiàn)在財(cái)政分權(quán)的背景下，財(cái)政激勵導(dǎo)致了地方公共支出結(jié)構(gòu)的扭曲和“偏差”。王永欽等（2007）認(rèn)為在高程度的分權(quán)體制下，地方政府不愿提供需要更多的財(cái)力卻政績更少的軟公共品。龔鋒和盧洪友（2009）的研究也發(fā)現(xiàn)，在中國式財(cái)政分權(quán)體制下，地方政府傾向于擴(kuò)張地方行政管理費(fèi)和基本建設(shè)支出的規(guī)模。

從基本公共服務(wù)的具體領(lǐng)域來看，傅勇和張晏（2007）的實(shí)證研究表明，財(cái)政分權(quán)與基建支出比重正相關(guān)，與文教科衛(wèi)支出比重負(fù)相關(guān)，據(jù)此可以認(rèn)為，財(cái)政分權(quán)扭曲了政府支出結(jié)構(gòu)。周亞虹等（2013）發(fā)現(xiàn)以財(cái)政自主度衡量的財(cái)政分權(quán)顯著減少地方政府的公共教育供給。余顯財(cái)和朱美聰（2015）利用省級面板數(shù)據(jù)實(shí)證檢驗(yàn)財(cái)政分權(quán)對醫(yī)療供給水平的影響時發(fā)現(xiàn)，財(cái)政分權(quán)在剔除“市場”供給因素后與醫(yī)療供給負(fù)相關(guān)。盡管有少數(shù)學(xué)者對上述文獻(xiàn)還持有懷疑態(tài)度，還在利用新的方法進(jìn)行論證。但是，目前的財(cái)政分權(quán)體制在公共服務(wù)領(lǐng)域存在一定程度的負(fù)面影響已經(jīng)基本達(dá)成共識。

1.2財(cái)政分權(quán)與基本公共服務(wù)供給效率的研究

財(cái)政分權(quán)對基本公共服務(wù)供給效率的影響也是學(xué)者們關(guān)注的話題之一。1994年分稅制改革以后，地方支出的效率總體上有所改善。但是，這種改善在多大程度上應(yīng)歸功于分權(quán)體制還不得而知。劉長生等（2008）以義務(wù)教育為例，利用中國省級面板數(shù)據(jù)對財(cái)政分權(quán)與義務(wù)教育提供效率之間的關(guān)系進(jìn)行了實(shí)證檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，雖然財(cái)政分權(quán)從總體上有利于義務(wù)教育提供效率的提升，但存在顯著的地區(qū)差異。龔鋒和盧洪友（2013）以義務(wù)教育和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)為例，結(jié)果顯示醫(yī)療衛(wèi)生和義務(wù)教育配置效率受到多維財(cái)政分權(quán)的影響，大小與方向均存在較大差異。只有分別檢驗(yàn)財(cái)政分權(quán)與各類公共服務(wù)配置效率的關(guān)系，才能全面準(zhǔn)確地評估財(cái)政分權(quán)對地方公共服務(wù)供給行為的真實(shí)影響。同時，也有學(xué)者提出可以通過完善雙向問責(zé)機(jī)制、提升地方政府支出行為的績效水平，從根本上緩解地方政府支出結(jié)構(gòu)扭曲程度，提高公共服務(wù)供給效率（郁建興和高翔，2012;陳思霞和盧盛峰，2014）。隨著2018年中央《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算管理績效的意見》的出臺，財(cái)政資金的使用績效問題上升到了一個新的高度，也是未來相關(guān)研究的一個重要方向。

1.3 財(cái)政分權(quán)體制下轉(zhuǎn)移支付制度對基本公共服務(wù)供給的影響

轉(zhuǎn)移支付一直都是地方政府可支配收入的重要組成部分，加之地方政府收入有限性與支出不斷增長之間的固有矛盾，轉(zhuǎn)移支付收入對地方政府顯得格外重要，尤其是一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)對中央轉(zhuǎn)移支付有著很高的依賴程度。田侃和亓壽偉（2013）指出轉(zhuǎn)移支付顯著促進(jìn)了中部地區(qū)低水平公共交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展，抑制了中、東部地區(qū)公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)發(fā)展，而對西部地區(qū)公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)則有顯著促進(jìn)作用。同時，轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)了西部地區(qū)公共基礎(chǔ)教育發(fā)展，對中、東部地區(qū)則具有抑制作用。胡斌和毛艷華（2018）通過實(shí)證發(fā)現(xiàn)，轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的擴(kuò)大在概率上顯著增加了基本公共服務(wù)均等化，但是不同轉(zhuǎn)移支付形式對基本公共服務(wù)均等化的影響有顯著差異，稅收返還和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對基本公共服務(wù)均等化顯示出無效性，一般性轉(zhuǎn)移支付在概率上顯著增加了基本公共服務(wù)均等化。官永彬（2019）研究表明，地方政府的競爭加劇了區(qū)際公共服務(wù)不均等，而引入轉(zhuǎn)移支付可成為平抑區(qū)際財(cái)政能力差距和治理地方政府行為的有效工具，具有顯著的公共服務(wù)均等化效應(yīng)。

轉(zhuǎn)移支付究竟能否促進(jìn)基本公共服務(wù)供給？一部分學(xué)者給出了不同的聲音。謝芬和肖育才（2013）認(rèn)為轉(zhuǎn)移支付會導(dǎo)致地方政府努力下降和阻斷地方政府提供公共服務(wù)成本分?jǐn)偤褪找娣窒碇g的聯(lián)系。宋小寧等（2012）實(shí)證結(jié)果發(fā)現(xiàn)一般性轉(zhuǎn)移支付對基本公共服務(wù)的供給的影響極其微弱，更應(yīng)依靠專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。鄭垚和孫玉棟（2018）指出轉(zhuǎn)移支付能夠有效擴(kuò)大地方基本公共服務(wù)的支出規(guī)模，但是這種促進(jìn)作用存在門檻效應(yīng)，并且無法有效改善地方政府“重經(jīng)濟(jì)建設(shè)，輕公共服務(wù)”的支出偏好。胡洪曙和武鍶芪（2019）也發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付能在一定程度上改善轄區(qū)內(nèi)公共服務(wù)的供給，但該促進(jìn)作用易被缺乏彈性的行政性薪金支出弱化，并且轉(zhuǎn)移支付在提升公共服務(wù)支出占比上存在著以財(cái)政努力為門檻的三重門檻效應(yīng)。

1.4 文獻(xiàn)述評

上述文獻(xiàn)研究主要集中在我國現(xiàn)行的分權(quán)體制下對基本公共服務(wù)供給的影響上。主要從地方政府行為及財(cái)政壓力、公共部門效率、戶籍管制和轉(zhuǎn)移支付制度的影響為切入點(diǎn)研究了財(cái)政分權(quán)對基本公共服務(wù)供給的影響。財(cái)政分權(quán)對公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)造成的扭曲已基本達(dá)成共識，但是財(cái)政分權(quán)對基本公共服務(wù)供給效率的要影響復(fù)雜的多，由于分析的主要視角不同，采用的數(shù)據(jù)不同，分析數(shù)據(jù)的方法不同，還沒有研究能把財(cái)政分權(quán)對公共服務(wù)供給效率影響機(jī)理系統(tǒng)的、清晰的講清楚。研究轉(zhuǎn)移支付制度對基本公共服務(wù)供給的影響已經(jīng)比較全面，而且基本達(dá)成共識，轉(zhuǎn)移支付制度在公共服務(wù)供給方面發(fā)揮著一定作用，但是這種作用是有限的。限制性主要表現(xiàn)在轉(zhuǎn)移支付作用的地區(qū)差異、門檻效應(yīng)以及制度本身存在的問題。隨著財(cái)政分權(quán)體制的不斷改善，轉(zhuǎn)移支付制度的內(nèi)容也將更加豐富，機(jī)制更加合理。

二、我國基本公共服務(wù)供給體制研究及述評

改革開放以來，基本公共服務(wù)供給的重要性不斷提高，覆蓋的范圍不斷擴(kuò)大，供給規(guī)模日益增長，已經(jīng)取得了顯著的成就。但是，在基本公共服務(wù)供給體制中還存在很多問題，很多學(xué)者以問題為導(dǎo)向，對我國基本公共服務(wù)供給體制進(jìn)行了大量的研究，主要集中在三個方面。

2.1政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分不明確

由于中央與地方政府、地方政府之間的事權(quán)與支出責(zé)任劃分不明確，導(dǎo)致政府在基本公共服務(wù)供給中的“缺位”“錯位”等現(xiàn)象時有發(fā)生。熊波（2007）研究發(fā)現(xiàn)我國目前事權(quán)劃分的特點(diǎn)有1）政府與市場職能界定不明確，2）各級政府事權(quán)劃分不合理，財(cái)權(quán)上移，事權(quán)下移導(dǎo)致中央與地方錯位，地方各級政府錯位，3）上下級政府之間事權(quán)劃分不統(tǒng)一、不規(guī)范，有很強(qiáng)隨意性。葉文輝（2004）指出在政府責(zé)任劃分上，高層政府特別是中央政府應(yīng)對農(nóng)村公共物品供給事權(quán)進(jìn)行根本性調(diào)整，更多地承擔(dān)義務(wù)教育和基礎(chǔ)設(shè)施供給的責(zé)任。政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分，是財(cái)政體制改革的重點(diǎn)，國家一直在做相關(guān)努力，國務(wù)院2018年出臺了《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，力爭到2020年，逐步建立起權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、標(biāo)準(zhǔn)合理、保障有力的基本公共服務(wù)制度體系和保障機(jī)制?？梢灶A(yù)見政府事權(quán)與支出責(zé)任的劃分將會更加明確、更加細(xì)致、更加合理、更加有效。

2.2基本公共服務(wù)供給主體單一，謀求供給主體多元化

政府為絕對主體提供基本公共服務(wù)供給的現(xiàn)狀是不爭的事實(shí)，學(xué)者主要從引入市場機(jī)制和鼓勵社會組織等第三方參與兩個方面研究。賈康、孫潔（2006）提出公共物品的提供者不一定要充當(dāng)生產(chǎn)者的角色，而可以運(yùn)用政府采購手段完成其職責(zé)。肖鵬（2007）認(rèn)為公共服務(wù)領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，政府資金難以為繼，且政府壟斷的公共服務(wù)供給質(zhì)量低下、效率不高，市場經(jīng)濟(jì)和非盈利組織的發(fā)展，使得公共服務(wù)主體多元化成為可能。喬運(yùn)鴻、杜倩（2015）研究表明，中國農(nóng)村民間組織參與農(nóng)村公共服務(wù)供給要注意在合作供給中精準(zhǔn)把握鄉(xiāng)村民間組織參與公共服務(wù)的角色定位，恰當(dāng)?shù)靥幚砼c基層政府、村委會的關(guān)系，在服務(wù)內(nèi)涵中凸顯民間組織服務(wù)的本土化、多樣性、差異性特色。但同時，林萬龍（2007）通過案例分析表明，農(nóng)村公共服務(wù)的市場化供給不必然帶來供給效率的提高，也有可能會對供給的公平性造成損害。效率與公平的兼顧，既取決于具體公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)學(xué)屬性，也取決于政府部門的有效監(jiān)管。所以，在強(qiáng)調(diào)供給主體多元化的同時，也要注意不能一味的追求“純粹的市場”、“純粹的社會”的做法，這樣未必有利于公共服務(wù)購買有效性的提升。

2.3基本公共服務(wù)供求矛盾突出，供需難以匹配

供求矛盾首要體現(xiàn)是供給總量不足，郭澤保（2012）認(rèn)為應(yīng)當(dāng)加大政府公共財(cái)政的投入力度，構(gòu)建以公共財(cái)政為基礎(chǔ)的公共服務(wù)籌資機(jī)制，建立健全財(cái)政支出投入穩(wěn)定增長機(jī)制，增強(qiáng)公共財(cái)政保障能力，同時發(fā)揮社會籌資的力量，形成多渠道籌資機(jī)制。其次是供需不匹配。劉彤等（2012）認(rèn)為在“自上而下”的供給決策機(jī)制下，農(nóng)民缺乏表達(dá)自己意愿的機(jī)制和平臺，地方各級政府部門及其決策者通常按照自己的“政績”和“利益”需要來供給農(nóng)村公共服務(wù)，導(dǎo)致了供給與需求的矛盾。張廷君（2015）選取福州市便民呼叫中心為案例，研究發(fā)現(xiàn)：公眾參與大多是基于自身利益的被動訴求，參與層次較低，雖然公共部門對公眾訴求的回應(yīng)率較高，但回應(yīng)質(zhì)量卻可能因缺乏足夠的監(jiān)督而無法得到保證，公眾與公共部門間的對話關(guān)系尚未得到有效的發(fā)揮。由此可以看出，解決公共服務(wù)供給與需求的矛盾是提升政府基本公共服務(wù)供給能力的核心路徑，也是提高政府基本公共服務(wù)供給效率的必然要求。

2.4 文獻(xiàn)述評

上述文獻(xiàn)主要是通過對現(xiàn)有的基本公共服務(wù)供給體制存在的主要問題進(jìn)行研究分析，并且提出相對應(yīng)的政策建議。政府事權(quán)與支出責(zé)任劃分、供給主體多元化、供需矛盾突出、基本公共服務(wù)均等化等問題的研究已經(jīng)比較成熟，政府也在不斷致力于改善這些問題。相對來說，在1）政府基本公共服務(wù)供給績效考核的具體指標(biāo)與體系建設(shè)，2）社會組織等第三方參與基本公共服務(wù)供給路徑選擇，3）公眾需求表達(dá)的合理途徑及政府監(jiān)督機(jī)制，4）具有地方和民族特色的基本公共服務(wù)供給等這些方面的研究還很有限?？偟膩碚f，目前我國基本公共服務(wù)供給的絕對主導(dǎo)還是政府，在基本公共服務(wù)供給領(lǐng)域“政府不是萬能的，但沒有政府是萬萬不能的”，需要多方的合力，共同致力于基本公共服務(wù)供給的研究與實(shí)踐。