黎沛文(深圳大學(xué)港澳基本法研究中心)

“當(dāng)今世界正面臨百年未有之大變局”。當(dāng)前復(fù)雜的內(nèi)外政治環(huán)境，大為加劇了香港國(guó)家安全形勢(shì)的嚴(yán)峻性，香港國(guó)安法的實(shí)施工作亦面臨巨大挑戰(zhàn)，如何確保各責(zé)任主體在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下依法切實(shí)履行維護(hù)國(guó)家安全職責(zé)，已成為新一階段有效實(shí)現(xiàn)香港維護(hù)國(guó)家安全任務(wù)的關(guān)鍵。為此，本文將以《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》(以下簡(jiǎn)稱《國(guó)家安全法》)確立的“統(tǒng)分結(jié)合”(第44條)“協(xié)同聯(lián)動(dòng)”(第49條)國(guó)家安全制度和工作機(jī)制基本要求和原則為視角，對(duì)香港維護(hù)國(guó)家安全制度的機(jī)制設(shè)置及內(nèi)部機(jī)理進(jìn)行全面梳理剖析，從而能更好地推動(dòng)香港國(guó)安法的執(zhí)行落實(shí)。

一、“統(tǒng)分結(jié)合”“協(xié)同聯(lián)動(dòng)”原則的貫徹

維護(hù)國(guó)家安全是世界各國(guó)重要的憲政價(jià)值理念，其在德國(guó)等國(guó)家展現(xiàn)為防御型民主理念下“維護(hù)共和國(guó)的存續(xù)”的憲法原則，在美國(guó)等國(guó)家則展現(xiàn)為確保聯(lián)邦能實(shí)現(xiàn)對(duì)內(nèi)進(jìn)行國(guó)家整合以及對(duì)外進(jìn)行國(guó)家防衛(wèi)的憲法制度。目前，我國(guó)國(guó)家安全法治保障體系確立了中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家安全工作的領(lǐng)導(dǎo)地位，并要求建立集中統(tǒng)一、高效權(quán)威的國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)體制。中央國(guó)家安全委員會(huì)作為向中央政治局、中央政治局常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)的國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，主要職責(zé)為負(fù)責(zé)國(guó)家安全工作的決策和議事協(xié)調(diào)，研究制定、指導(dǎo)實(shí)施國(guó)家安全戰(zhàn)略和有關(guān)重大方針政策，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國(guó)家安全重大事項(xiàng)和重要工作，推動(dòng)國(guó)家安全法治建設(shè)。而這樣一種領(lǐng)導(dǎo)體制，必須通過一系列的國(guó)家安全制度和工作機(jī)制來貫徹和體現(xiàn)。因此，習(xí)近平主席于中央國(guó)家安全委員會(huì)第一次會(huì)議上指出，中央國(guó)家安全委員須遵循集中統(tǒng)一、科學(xué)謀劃、統(tǒng)分結(jié)合、協(xié)調(diào)行動(dòng)、精干高效的原則，聚焦重點(diǎn)，抓綱帶目，緊緊圍繞國(guó)家安全工作的統(tǒng)一部署狠抓落實(shí)。國(guó)家安全法對(duì)此進(jìn)行了明確落實(shí)，該法第44條規(guī)定中央國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)分結(jié)合、協(xié)調(diào)高效的國(guó)家安全制度與工作機(jī)制。同時(shí)，由于國(guó)家安全牽涉眾多部門，國(guó)家安全法第49條又明確規(guī)定國(guó)家建立中央與地方之間、部門之間、軍地之間以及地區(qū)之間關(guān)于國(guó)家安全的協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)不同責(zé)任主體之間能分工合作、協(xié)同一致開展維護(hù)國(guó)家安全工作。

制定實(shí)施香港國(guó)安法作為新形勢(shì)下中央在國(guó)家層面主動(dòng)建立健全香港維護(hù)國(guó)家安全法律制度和執(zhí)行機(jī)制的立法實(shí)踐，《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制的決定》要求在研究起草法案的過程中必須堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會(huì)精神，深入貫徹總體國(guó)家安全觀，堅(jiān)持和完善“一國(guó)兩制”制度體系，把維護(hù)中央對(duì)特別行政區(qū)全面管治權(quán)和保障特別行政區(qū)高度自治權(quán)有機(jī)結(jié)合起來。為此，香港國(guó)安法重點(diǎn)突出了維護(hù)國(guó)家 “政治安全”、“制度安全”、“社會(huì)安全”等主要任務(wù)，將維護(hù)國(guó)家主權(quán)、領(lǐng)土完整以及中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家主體制度與鞏固“一國(guó)兩制”、維護(hù)香港的繁榮穩(wěn)定加以有機(jī)結(jié)合，重點(diǎn)防范、制止和懲治任何分裂國(guó)家、顛覆國(guó)家政權(quán)、組織實(shí)施恐怖活動(dòng)等危害國(guó)家安全的行為和活動(dòng)以及外國(guó)和境外勢(shì)力干預(yù)香港事務(wù)的活動(dòng)。從立法內(nèi)容來看，香港國(guó)安法分為6章，共66條，是一部兼具實(shí)體法、程序法和組織法內(nèi)容的綜合性法律，尤其在執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法權(quán)力行使方面進(jìn)行了體系性的規(guī)定。從規(guī)范屬性和法律位階來看，香港國(guó)安法屬于全國(guó)人大常委會(huì)制定的全國(guó)性法律，是中央基于“一國(guó)兩制”原則將國(guó)家層面的國(guó)家安全法律制度加以“整體變通”適用于香港而形成的一份專門法律文件，其與國(guó)家安全法的關(guān)系應(yīng)可界定為一般法和特別法的關(guān)系。在維護(hù)國(guó)家安全的總目標(biāo)下，“統(tǒng)分結(jié)合”“協(xié)同聯(lián)動(dòng)”作為國(guó)家安全法實(shí)踐總體國(guó)家安全觀而確立的維護(hù)國(guó)家安全制度和工作機(jī)制的基本要求和原則，在香港國(guó)安法的制定過程和條文內(nèi)容中亦得到了充分貫徹。

通過結(jié)合全國(guó)人大常委會(huì)法工委對(duì)國(guó)家安全法的解讀以及香港國(guó)安法的具體規(guī)定可以知道，“統(tǒng)分結(jié)合”“協(xié)同聯(lián)動(dòng)”原則在香港維護(hù)國(guó)家安全制度中主要體現(xiàn)為如下內(nèi)容：首先，“統(tǒng)”是指國(guó)家安全事權(quán)統(tǒng)于中央，因此，香港的維護(hù)國(guó)家安全工作應(yīng)由中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督；其次，“分”是指在香港的國(guó)家安全法事務(wù)上中央負(fù)有根本責(zé)任，而香港亦負(fù)有重要憲制責(zé)任，在維護(hù)香港國(guó)家安全的過程中各責(zé)任主體應(yīng)分兵把口、各負(fù)其責(zé)；再次，“協(xié)同”是指維護(hù)中央與香港各責(zé)任主體在維護(hù)國(guó)家安全工作中應(yīng)分工合作、協(xié)同一致切實(shí)做好維護(hù)國(guó)家安全工作；最后，“聯(lián)動(dòng)”是指香港維護(hù)國(guó)家安全工作各參與主體應(yīng)聯(lián)合行動(dòng)、步調(diào)一致、互相配合，以實(shí)現(xiàn)共同的維護(hù)國(guó)家安全目標(biāo)。應(yīng)該說，香港維護(hù)國(guó)家安全法治保障體系作為我國(guó)國(guó)家安全法治保障體系的重要組成部分，香港國(guó)安法的頒布實(shí)施不僅明確了中央在香港國(guó)家安全事務(wù)中的領(lǐng)導(dǎo)地位和主動(dòng)角色，同時(shí)也充分突顯了香港對(duì)國(guó)家安全事務(wù)負(fù)有的憲制責(zé)任。在此基礎(chǔ)上，中央與香港之間應(yīng)建立起分工有序、協(xié)調(diào)一致的領(lǐng)導(dǎo)指揮、組織協(xié)調(diào)常態(tài)化機(jī)制，為維護(hù)香港的國(guó)家安全提供有力的工作體制保障。

二、突顯香港主體地位的維護(hù)國(guó)家安全責(zé)任劃分

“統(tǒng)分結(jié)合”“協(xié)同聯(lián)動(dòng)”原則要求國(guó)家安全法治實(shí)施體系必須以有效的實(shí)施機(jī)制確保各責(zé)任主體依法全面履行法定職責(zé)，切實(shí)做好維護(hù)香港國(guó)家安全各項(xiàng)工作。香港國(guó)安法在總則部分即明確規(guī)定了，維護(hù)國(guó)家主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整是包括香港同胞在內(nèi)的全中國(guó)人民的共同義務(wù)，在維護(hù)國(guó)家安全事務(wù)上，中央負(fù)有根本責(zé)任，而香港亦有其重要憲制角色和責(zé)任，二者是落實(shí)香港維護(hù)國(guó)家安全任務(wù)的共同責(zé)任主體。

首先，維護(hù)國(guó)家安全歷來是中央政府的事權(quán)，在任何國(guó)家都如此。自中央提出“要準(zhǔn)確把握國(guó)家安全形勢(shì)變化新特點(diǎn)新趨勢(shì)，堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀，走出一條中國(guó)特色國(guó)家安全道路”以來，黨和國(guó)家對(duì)國(guó)家安全領(lǐng)域立法高度重視。目前，我國(guó)已經(jīng)形成了以憲法為基礎(chǔ)和依據(jù)、國(guó)家安全法為綱領(lǐng)，反間諜法等涵括十多個(gè)細(xì)分領(lǐng)域的專門國(guó)家安全法部門為支撐，以及享有立法權(quán)的省、市與澳門特區(qū)根據(jù)澳門基本法所制定的維護(hù)國(guó)家安全相關(guān)立法為補(bǔ)充的國(guó)家安全法治保障體系。而在“一國(guó)兩制”治理體系下，香港也是維護(hù)國(guó)家安全的重要責(zé)任主體，為此中央通過香港基本法第23條授權(quán)其自行制定維護(hù)國(guó)家安全立法，履行相關(guān)憲制責(zé)任。但這并不否定中央對(duì)香港的國(guó)家安全事務(wù)仍擔(dān)負(fù)著最大和最終責(zé)任，同時(shí)也不影響中央在必要時(shí)根據(jù)實(shí)際情況和需要主動(dòng)建立健全香港維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制。這一基本國(guó)家主權(quán)理論和原則，不會(huì)因“港人治港”“高度自治”的存在而遭到否定。

因此，此次香港國(guó)安法的制定出臺(tái)，既是對(duì)中央在香港國(guó)家安全事務(wù)上負(fù)有根本責(zé)任這一基本事實(shí)的明確，同時(shí)也是中央履行其維護(hù)國(guó)家安全根本責(zé)任的體現(xiàn)。由于香港國(guó)安法與國(guó)家主體層面的國(guó)家安全法律體系是一個(gè)不可分割的整體，我們通過將香港國(guó)安法的條文規(guī)范置于國(guó)家整體的國(guó)家安全法律體系中加以分析可知，圍繞維護(hù)國(guó)家安全此一總目標(biāo)，中央在香港維護(hù)國(guó)家安全事務(wù)中的具體憲制責(zé)任應(yīng)包括：(1)始終對(duì)香港的國(guó)家安全事務(wù)擔(dān)負(fù)最大和最終責(zé)任，研究制定、指導(dǎo)實(shí)施包括香港在內(nèi)的國(guó)家安全戰(zhàn)略和有關(guān)重大方針政策，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國(guó)家安全重大事項(xiàng)和重要工作，在必要時(shí)根據(jù)實(shí)際情況和需要主動(dòng)建立健全香港維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制；(2)制定并不斷完善國(guó)家安全戰(zhàn)略，全面評(píng)估國(guó)際、國(guó)內(nèi)安全形勢(shì)，明確包括香港國(guó)家安全在內(nèi)的國(guó)家安全戰(zhàn)略的指導(dǎo)方針、中長(zhǎng)期目標(biāo)、重點(diǎn)領(lǐng)域的國(guó)家安全政策、工作任務(wù)和措施。(3)對(duì)香港履行維護(hù)國(guó)家安全職責(zé)行使領(lǐng)導(dǎo)、指令、監(jiān)督和問責(zé)的權(quán)力，設(shè)立駐港國(guó)安公署作為專門派駐機(jī)構(gòu)落實(shí)具體責(zé)任，行使相應(yīng)權(quán)力，管轄特定案件,等等。

其次，香港負(fù)有維護(hù)本地區(qū)國(guó)家安全的主要憲制責(zé)任，應(yīng)當(dāng)履行維護(hù)國(guó)家安全的職責(zé)。為此，香港國(guó)安法在總則部分即明確規(guī)定，香港負(fù)有維護(hù)國(guó)家安全的憲制責(zé)任，香港本地任何機(jī)構(gòu)、組織和個(gè)人都應(yīng)遵守本法和有關(guān)維護(hù)國(guó)家安全的其他法律。通過規(guī)范分析可知，香港應(yīng)履行的主要憲制責(zé)任包括：(1)在本行政區(qū)域內(nèi)保證相關(guān)國(guó)家安全方針政策和法律規(guī)范的遵守和執(zhí)行，管轄香港國(guó)安法第55條所規(guī)定情形外的絕大部分國(guó)安案件。(2)繼續(xù)完善與香港國(guó)安法實(shí)施相配套的實(shí)施細(xì)則和執(zhí)行程序細(xì)則立法，并盡早完成基本法第23條所規(guī)定的維護(hù)國(guó)家安全立法；(3)協(xié)助和配合中央駐港維護(hù)國(guó)家安全部門開展維護(hù)國(guó)家安全工作，對(duì)學(xué)校、社會(huì)團(tuán)體、媒體、網(wǎng)絡(luò)等涉及國(guó)家安全的事宜，應(yīng)當(dāng)采取必要措施，加強(qiáng)宣傳、指導(dǎo)、監(jiān)督和管理；(4)應(yīng)當(dāng)通過學(xué)校、社會(huì)團(tuán)體、媒體、網(wǎng)絡(luò)等開展國(guó)家安全教育，提高香港居民的國(guó)家安全意識(shí)和守法意識(shí)；(5)行政長(zhǎng)官應(yīng)就香港維護(hù)國(guó)家安全事務(wù)向中央負(fù)責(zé)，并就香港履行維護(hù)國(guó)家安全職責(zé)的情況提交年度報(bào)告，如中央人民政府提出要求，行政長(zhǎng)官應(yīng)就維護(hù)國(guó)家安全特定事項(xiàng)及時(shí)提交報(bào)告，等等。

此外，香港國(guó)安法的特殊之處在于，其既不同于香港依照基本法第23條授權(quán)所制定的地方性國(guó)家安全法律，也不同于反間諜法等專門領(lǐng)域的國(guó)家安全法部門，是國(guó)家主體國(guó)家安全法律體系 “整體變通”適用于香港而形成的一部兼具實(shí)體法、程序法和組織法內(nèi)容并涵括多個(gè)國(guó)家安全范疇的綜合性國(guó)家安全法律。通過理順香港國(guó)安法與以國(guó)家安全法為綱領(lǐng)的國(guó)家安全法律體系之間的關(guān)系，并處理好其具體內(nèi)容和執(zhí)行機(jī)制與香港當(dāng)?shù)胤ㄖ萍敖?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際情況相銜接和協(xié)調(diào)等問題，不僅能有效防范、制止和懲治發(fā)生在香港的危害國(guó)家安全的犯罪行為，同時(shí)也能為香港落實(shí)其憲制責(zé)任繼續(xù)完善本地區(qū)維護(hù)國(guó)家安全法律提供必要的參考和依據(jù)。未來，香港有責(zé)任盡快以香港國(guó)安法為指導(dǎo)推動(dòng)落實(shí)基本法第23條立法，進(jìn)一步建構(gòu)和完善本區(qū)域的維護(hù)國(guó)家安全法律制度，以兩部“香港國(guó)安法”為連接點(diǎn)，加強(qiáng)特區(qū)與國(guó)家主體間之國(guó)家安全法治保障體系的聯(lián)動(dòng)關(guān)系。

三、“雙軌制”的國(guó)家安全法律實(shí)施模式

“法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。”在維護(hù)國(guó)家安全工作機(jī)制的設(shè)置上，香港國(guó)安法體現(xiàn)了對(duì)香港“高度自治”權(quán)力的尊重，在“統(tǒng)分結(jié)合”“協(xié)同聯(lián)動(dòng)”原則的指導(dǎo)下最大限度地下放香港國(guó)安法的執(zhí)行權(quán)力。最終，香港國(guó)安法為香港確立了一套中央管治權(quán)底線性保留和香港自治權(quán)先行的“雙軌制”國(guó)家安全法律實(shí)施模式。

在該實(shí)施機(jī)制下，香港國(guó)家安全工作統(tǒng)于中央，中央始終處于領(lǐng)導(dǎo)和主動(dòng)地位，對(duì)香港維護(hù)國(guó)家安全工作行使領(lǐng)導(dǎo)、指令、監(jiān)督和問責(zé)的權(quán)力。在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，分別設(shè)立直屬于中央的駐港國(guó)安公署以及香港國(guó)安委及其領(lǐng)導(dǎo)下的警務(wù)處國(guó)安執(zhí)法部門和律政司國(guó)安檢控部門兩支既相互獨(dú)立又相互聯(lián)動(dòng)的維護(hù)國(guó)家安全的工作隊(duì)伍。

首先，我國(guó)國(guó)家安全法治保障體系的總目標(biāo)是堅(jiān)持中央對(duì)國(guó)家安全工作的領(lǐng)導(dǎo)，建立集中統(tǒng)一、高效權(quán)威的國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)體制。香港維護(hù)國(guó)家安全法治保障體系作為我國(guó)國(guó)家安全法治保障體系的重要組成部分，中央在香港國(guó)安法所構(gòu)建的“統(tǒng)分結(jié)合”“協(xié)同聯(lián)動(dòng)”的實(shí)施機(jī)制中始終居于最高領(lǐng)導(dǎo)地位。為確保中央在香港國(guó)家安全事務(wù)中能有效發(fā)揮“統(tǒng)”的作用，支持和加強(qiáng)香港維護(hù)國(guó)家安全執(zhí)法工作和司法工作，避免可能出現(xiàn)或者導(dǎo)致出現(xiàn)香港基本法第18條規(guī)定的緊急狀態(tài)情形，香港國(guó)安法明確規(guī)定了駐港國(guó)安公署的制度設(shè)置。駐港國(guó)安公署是繼中聯(lián)辦、外交部駐港特派員公署和解放軍駐港部隊(duì)后第四個(gè)中央駐港機(jī)構(gòu)，從法律地位、法定職責(zé)、職權(quán)行使等方面來看，其與內(nèi)地的一般地方國(guó)家安全機(jī)關(guān)設(shè)置存在較大不同，是國(guó)家主體國(guó)家安全制度適應(yīng)“一國(guó)兩制”實(shí)踐最新形勢(shì)發(fā)展而形成的一項(xiàng)制度創(chuàng)新。駐港國(guó)安公署的運(yùn)作強(qiáng)調(diào)與香港當(dāng)?shù)胤ㄖ婆c經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際情況相銜接和協(xié)調(diào)的原則，其人員除應(yīng)遵守全國(guó)性法律外，還應(yīng)當(dāng)遵守香港法律，依法接受監(jiān)督，不得侵害香港居民和組織的合法權(quán)益。其職責(zé)為，分析研判香港維護(hù)國(guó)家安全形勢(shì)，就維護(hù)國(guó)家安全重大戰(zhàn)略和重要政策提出意見和建議；監(jiān)督、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、支持香港履行維護(hù)國(guó)家安全的職責(zé)；收集分析國(guó)家安全情報(bào)信息；依法辦理危害國(guó)家安全犯罪案件。此外，在特定情形下，駐港國(guó)安公署聯(lián)同最高人民檢察院和最高人民法院的指定機(jī)構(gòu)對(duì)極少數(shù)危害國(guó)家安全犯罪案件行使管轄權(quán)，具體情形包括，案件涉及外國(guó)或者境外勢(shì)力介入的復(fù)雜情況、香港管轄確有困難的，出現(xiàn)特區(qū)政府無法有效執(zhí)行本法的嚴(yán)重情況的，出現(xiàn)國(guó)家安全面臨重大現(xiàn)實(shí)威脅的情況的。

其次，在充分兼顧“一國(guó)兩制”原則的前提下，香港國(guó)安法明確了香港行使除第55條規(guī)定情形外的絕大部分危害國(guó)家安全犯罪案件的管轄權(quán)。香港國(guó)安委、警務(wù)處維護(hù)國(guó)家安全部門、律政司國(guó)家安全犯罪案件檢控部門等是落實(shí)香港維護(hù)國(guó)家安全職責(zé)分工的專門機(jī)構(gòu)，在管轄危害國(guó)家安全犯罪案件的立案?jìng)刹?、檢控、審判和刑罰的執(zhí)行等訴訟程序事宜時(shí)，適用香港國(guó)安法和香港本地法律的有關(guān)規(guī)定。由此可見，維護(hù)國(guó)家安全并非中央和駐港國(guó)安公署的“獨(dú)角戲”，香港以及特區(qū)各職能部門也是重要責(zé)任主體，尤其是行政長(zhǎng)官作為香港特區(qū)的首長(zhǎng)在維護(hù)國(guó)家安全事務(wù)上負(fù)有首要責(zé)任、扮演重要角色。作為香港維護(hù)國(guó)家安全第一責(zé)任人，行政長(zhǎng)官應(yīng)就香港維護(hù)國(guó)家安全事務(wù)向中央負(fù)責(zé)，接受中央的指令、監(jiān)督和問責(zé)。同時(shí)，行政長(zhǎng)官所肩負(fù)的責(zé)任亦通過設(shè)立由行政長(zhǎng)官擔(dān)任主席的香港國(guó)安委加以具體落實(shí)，因此香港國(guó)安委既是本地區(qū)維護(hù)國(guó)家安全工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，同時(shí)也是政策制定和執(zhí)行機(jī)構(gòu)。香港國(guó)安委承擔(dān)維護(hù)國(guó)家安全的主要責(zé)任，并接受中央的監(jiān)督和問責(zé)。具體職責(zé)為，分析研判香港維護(hù)國(guó)家安全形勢(shì)，規(guī)劃有關(guān)工作，制定香港維護(hù)國(guó)家安全政策；推進(jìn)香港維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制建設(shè)；協(xié)調(diào)香港維護(hù)國(guó)家安全的重點(diǎn)工作和重大行動(dòng)。在香港國(guó)安委的領(lǐng)導(dǎo)下，警務(wù)處維護(hù)國(guó)家安全部門和律政司國(guó)家安全犯罪案件檢控部門作為香港國(guó)安法的專門執(zhí)行機(jī)構(gòu)則分別擔(dān)負(fù)著立案征查和案件檢控的職責(zé)。

此外，在案件審理的管轄權(quán)方面香港國(guó)安法也兼顧了與基本法所確立的司法制度相適應(yīng)的問題，明確規(guī)定除特定情形外的絕大部分國(guó)安案件均在當(dāng)?shù)貙徖?。同時(shí)，在主審法官的選任上，考慮到法案所規(guī)范的妨害國(guó)家安全罪行往往涉及主權(quán)、政權(quán)、國(guó)防、外交等議題，且具有復(fù)雜、敏感、涉密、對(duì)審判機(jī)關(guān)的專業(yè)性要求較高等特點(diǎn)，第44條規(guī)定行政長(zhǎng)官應(yīng)當(dāng)從裁判官、區(qū)域法院法官、高等法院原訟法庭法官、上訴法庭法官以及終審法院法官中指定若干名法官，也可從暫委或者特委法官中指定若干名法官，負(fù)責(zé)處理危害國(guó)家安全犯罪案件。行政長(zhǎng)官在指定法官前可征詢香港國(guó)安委和終審法院首席法官的意見，指定法官的任期為一年。應(yīng)該說，由本地法官在香港組成獨(dú)立法庭對(duì)國(guó)安案件進(jìn)行獨(dú)立審理，既是對(duì)“一國(guó)兩制”下香港司法權(quán)的尊重，同時(shí)也有利于維護(hù)香港的司法權(quán)威和司法獨(dú)立傳統(tǒng)，確保相關(guān)案件得到公平公正的審理。

四、強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)和高效的協(xié)同聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制

目前，香港國(guó)安法已為香港設(shè)立了一套既相互聯(lián)系又相互補(bǔ)充的“雙軌制”國(guó)家安全法律實(shí)施機(jī)制。在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，駐港國(guó)安公署和香港維護(hù)國(guó)家安全部門在執(zhí)法工作開展過程中應(yīng)堅(jiān)持“統(tǒng)分結(jié)合”“協(xié)同聯(lián)動(dòng)”的原則，注意依法做到分工合作、協(xié)同一致，既各司其職又互相支持、相互配合，建立起突顯協(xié)調(diào)和高效的執(zhí)法工作協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制。通過規(guī)范分析可以發(fā)現(xiàn)，這種協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制在現(xiàn)制度下已具雛形，具體展現(xiàn)為在防范、制止和懲治危害國(guó)家安全行為和活動(dòng)“三位一體”下，中央與香港、駐港國(guó)安公署與相關(guān)部門以及香港本地執(zhí)法部門之間在執(zhí)法工作開展過程中形成的協(xié)同聯(lián)動(dòng)模式。

第一，中央與香港之間的協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制?？傮w國(guó)家安全觀強(qiáng)調(diào)要綜合性、全局性地把握維護(hù)國(guó)家安全任務(wù)，要以動(dòng)態(tài)的視角來系統(tǒng)看待和開展維護(hù)國(guó)家安全工作。過去，正是因?yàn)橹醒朐谙愀劬S護(hù)國(guó)家安全事務(wù)中的角色長(zhǎng)期沒有被立法加以明確，所以才導(dǎo)致香港維護(hù)國(guó)家安全工作沒有充分做好、做實(shí)。在研究起草香港國(guó)安法過程中，該問題也被全國(guó)人大常委會(huì)視為香港維護(hù)國(guó)家安全的“制度缺失和工作短板問題”之一，加以著重克服。通過香港國(guó)安法的頒布實(shí)施，中央在香港維護(hù)國(guó)家安全事務(wù)中的領(lǐng)導(dǎo)地位和主動(dòng)角色已被充分確立。由此，中央與香港之間在維護(hù)國(guó)家安全總目標(biāo)下形成了明確的協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制。該機(jī)制主要通過直接和間接兩種方式實(shí)現(xiàn)。

首先，中央與香港間的直接協(xié)同聯(lián)動(dòng)。(1)現(xiàn)制度下，行政長(zhǎng)官是中央領(lǐng)導(dǎo)下的香港維護(hù)國(guó)家安全工作第一責(zé)任人，地位超然，角色重要。中央與之形成的協(xié)同聯(lián)動(dòng)關(guān)系體現(xiàn)為，一方面，行政長(zhǎng)官須定期就香港維護(hù)國(guó)家安全事務(wù)向中央負(fù)責(zé)，并就香港履行維護(hù)國(guó)家安全職責(zé)的情況提交年度報(bào)告，接受中央的指導(dǎo)和監(jiān)督；另一方面，中央在必要時(shí)也可要求行政長(zhǎng)官就維護(hù)國(guó)家安全特定事項(xiàng)及時(shí)提交報(bào)告。(2)香港國(guó)安委作為承擔(dān)香港維護(hù)國(guó)家安全主要責(zé)任的機(jī)構(gòu)，中央與其建立的協(xié)同聯(lián)動(dòng)關(guān)系除體現(xiàn)為香港國(guó)安委須向中央負(fù)責(zé)并接受中央的監(jiān)督和問責(zé)之外，中央還有權(quán)為香港國(guó)安委指派國(guó)家安全事務(wù)顧問，列席香港國(guó)安委會(huì)議，就香港國(guó)安委履行職責(zé)相關(guān)事務(wù)提供意見。

其次，中央與香港透過駐港國(guó)安公署的間接協(xié)同聯(lián)動(dòng)。駐港國(guó)安公署是中央派駐香港的專門機(jī)構(gòu)，除具有執(zhí)法的職權(quán)以外，也負(fù)有分析研判香港維護(hù)國(guó)家安全形勢(shì)，就維護(hù)國(guó)家安全重大戰(zhàn)略和重要政策提出意見和建議以及代表中央監(jiān)督、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、支持香港履行維護(hù)國(guó)家安全的職責(zé)。在公署人員的組成方面，香港國(guó)安法規(guī)定由中央維護(hù)國(guó)家安全的有關(guān)機(jī)關(guān)聯(lián)合派出，以此實(shí)現(xiàn)中央維護(hù)國(guó)家安全各有關(guān)機(jī)關(guān)與香港在維護(hù)國(guó)家安全工作中的協(xié)同聯(lián)動(dòng)。

第二，駐港國(guó)安公署與相關(guān)部門之間的協(xié)同聯(lián)動(dòng)。作為中央派駐香港的維護(hù)國(guó)家安全專門機(jī)構(gòu)，駐港國(guó)安公署的地位特殊，功能定位亦較為多元，在香港國(guó)安法所設(shè)立整個(gè)維護(hù)國(guó)家安全協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制中處于關(guān)鍵位置。以公署為中心而形成的協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制主要有如下三類。

首先，駐港國(guó)安公署與國(guó)家有關(guān)機(jī)關(guān)的協(xié)同聯(lián)動(dòng)。(1)香港國(guó)安法規(guī)定公署組成人員應(yīng)由中央維護(hù)國(guó)家安全的有關(guān)機(jī)關(guān)聯(lián)合派出，從人員組成上確保公署在日常運(yùn)作中能與中央維護(hù)國(guó)家安全各有關(guān)機(jī)關(guān)之間實(shí)現(xiàn)協(xié)同聯(lián)動(dòng)。(2)作為執(zhí)法機(jī)關(guān)，公署依據(jù)香港國(guó)安法第55條管轄有關(guān)危害國(guó)家安全犯罪案件時(shí)，須與行使案件檢察權(quán)的最高人民檢察院指定檢察機(jī)關(guān)以及行使案件審判權(quán)的最高人民法院指定法院實(shí)現(xiàn)協(xié)同聯(lián)動(dòng)。

其次，駐港國(guó)安公署與其他駐港機(jī)構(gòu)的協(xié)同聯(lián)動(dòng)。香港國(guó)安法要求公署在橫向關(guān)系上加強(qiáng)與中聯(lián)絡(luò)辦、外交部駐港特派員公署、駐港部隊(duì)的工作聯(lián)系和工作協(xié)同。在此基礎(chǔ)上，公署應(yīng)與外交部駐港特派員公署會(huì)同特區(qū)政府采取必要措施，加強(qiáng)對(duì)外國(guó)和國(guó)際組織駐港機(jī)構(gòu)、在香港的外國(guó)和境外非政府組織和新聞機(jī)構(gòu)的管理和服務(wù)。

最后，駐港國(guó)安公署與香港維護(hù)國(guó)家安全部門的協(xié)同聯(lián)動(dòng)。(1)公署直接參與和影響香港當(dāng)?shù)鼐S護(hù)國(guó)家安全部門首長(zhǎng)的人事任免，行政長(zhǎng)官在任命警務(wù)處維護(hù)國(guó)家安全部門和律政司國(guó)家安全犯罪案件檢控部門的負(fù)責(zé)人前，須書面征求公署意見。(2)香港國(guó)安法賦權(quán)公署與香港國(guó)安委建立協(xié)調(diào)機(jī)制，監(jiān)督和指導(dǎo)香港維護(hù)國(guó)家安全工作的開展。此外，公署的工作部門也應(yīng)當(dāng)與香港維護(hù)國(guó)家安全的有關(guān)機(jī)構(gòu)建立協(xié)作機(jī)制，加強(qiáng)信息共享和行動(dòng)配合。(3)在公署履行執(zhí)法職責(zé)時(shí)，特區(qū)政府有關(guān)部門須提供必要的便利和配合，對(duì)妨礙有關(guān)執(zhí)行職務(wù)的行為依法予以制止并追究責(zé)任。

第三，香港維護(hù)國(guó)家安全部門之間的協(xié)同聯(lián)動(dòng)。作為承擔(dān)香港維護(hù)國(guó)家安全主要責(zé)任的香港國(guó)安委，在香港當(dāng)?shù)鼐S護(hù)國(guó)家安全部門之間的協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制中扮演著重要角色。首先，香港國(guó)安委由行政長(zhǎng)官擔(dān)任主席，成員包括特區(qū)政府各主要部門首長(zhǎng)。從人員組成架構(gòu)即可看出，設(shè)置香港國(guó)安委的最重要目的之一，其實(shí)就是要在其日常運(yùn)作中實(shí)現(xiàn)特區(qū)政府不同部門間之協(xié)同聯(lián)動(dòng)。其次，協(xié)調(diào)香港維護(hù)國(guó)家安全的重點(diǎn)工作和重大行動(dòng)是香港國(guó)安委的主要職責(zé)之一。在香港國(guó)安委的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)下，香港各維護(hù)國(guó)家安全部門應(yīng)圍繞維護(hù)國(guó)家安全的重點(diǎn)工作和重大行動(dòng)建立聯(lián)系，信息共享，在執(zhí)法過程中通力合作、協(xié)同推進(jìn)。

五、結(jié) 語

總之，以“統(tǒng)分結(jié)合”“協(xié)同聯(lián)動(dòng)”為原則建立起香港國(guó)家安全工作協(xié)調(diào)和咨詢機(jī)制，實(shí)現(xiàn)中央與香港、各責(zé)任主體之間的分工配合、協(xié)調(diào)一致，對(duì)于確保香港國(guó)安法的有效貫徹落實(shí)具有十分重要的意義。未來，中央和香港仍需繼續(xù)以此為指導(dǎo)完善和細(xì)化相關(guān)制度，進(jìn)一步建構(gòu)和落實(shí)包括“中央與香港之間的重大國(guó)家安全事項(xiàng)會(huì)商機(jī)制”、“駐港國(guó)安公署與香港當(dāng)?shù)鼐S護(hù)國(guó)家安全部門之間的協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制”以及“維護(hù)國(guó)家安全機(jī)構(gòu)與香港社會(huì)之間的決策和工作執(zhí)行咨詢機(jī)制”在內(nèi)的協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以強(qiáng)化維護(hù)國(guó)家安全過程中各主體之間的整體合力，實(shí)現(xiàn)共同的維護(hù)國(guó)家安全目標(biāo)。