全球數(shù)字治理在國(guó)家安全中的多重作用*
2021-11-11 22:39:05姚璐何佳麗
現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系 2021年9期
姚璐 何佳麗
[內(nèi)容提要]全球數(shù)字治理是全球治理的一部分，是數(shù)字技術(shù)發(fā)展過(guò)程中新興的治理領(lǐng)域。近些年來(lái)，全球?qū)用鏀?shù)字問(wèn)題的涌現(xiàn)反推全球數(shù)字治理的發(fā)展。隨著世界政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，傳統(tǒng)的全球治理機(jī)制受到?jīng)_擊，新的數(shù)字治理規(guī)則還未建立，制度供給嚴(yán)重缺失。國(guó)家安全在數(shù)字技術(shù)發(fā)展過(guò)程中得以拓展內(nèi)涵和空間、重塑環(huán)境，但是遭遇數(shù)字治理邊界模糊、治理議題分散和治理共識(shí)缺失的難題。目前，全球亟待加速建構(gòu)全面協(xié)調(diào)、包容共進(jìn)、公正合理的全球數(shù)字治理規(guī)則，以突破國(guó)家安全治理與全球數(shù)字治理兩難的局面。
當(dāng)今世界已經(jīng)邁入數(shù)字時(shí)代，數(shù)字經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，數(shù)字貨幣異軍突起，跨境數(shù)據(jù)瞬息萬(wàn)變，經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、社會(huì)組織形態(tài)和人類(lèi)生活方式由于“數(shù)字”的影響而日新月異。然而，世界卻呈現(xiàn)出高度的混沌，美國(guó)的大選投票數(shù)據(jù)異變和輸油管道因黑客攻擊而停擺，中美5G競(jìng)爭(zhēng)愈演愈烈，阿里巴巴因壟斷被處罰，滴滴出行違規(guī)收集用戶(hù)信息遭下架……數(shù)字技術(shù)在推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的同時(shí)也讓國(guó)家在許多領(lǐng)域遭遇復(fù)雜的安全問(wèn)題，維護(hù)數(shù)據(jù)安全、推進(jìn)數(shù)字合作、制定治理規(guī)則之難等問(wèn)題成為世界各國(guó)面臨的共同挑戰(zhàn)，推動(dòng)全球數(shù)字治理是維護(hù)國(guó)家安全的必然要求，但國(guó)家安全的敏感性也帶來(lái)了全球數(shù)字治理的復(fù)雜性。習(xí)近平總書(shū)記指出，當(dāng)前我國(guó)國(guó)家安全內(nèi)涵和外延比歷史上任何時(shí)候都要豐富，時(shí)空領(lǐng)域比歷史上任何時(shí)候都要寬廣，內(nèi)外因素比歷史上任何時(shí)候都要復(fù)雜。本文將考察數(shù)字時(shí)代國(guó)家安全在內(nèi)涵、空間和環(huán)境三個(gè)層面的變化，探討推進(jìn)全球數(shù)字治理的現(xiàn)實(shí)意義，以及其需要注意和解決的問(wèn)題。
一
隨著數(shù)字時(shí)代的到來(lái)，國(guó)家安全的內(nèi)涵進(jìn)一步拓展，數(shù)據(jù)安全成為關(guān)乎國(guó)家安全的重大問(wèn)題。數(shù)據(jù)泄漏事件的頻發(fā)凸顯數(shù)據(jù)治理的必要性和重要性，數(shù)據(jù)治理既是對(duì)國(guó)家治理能力的考驗(yàn)，也是全球數(shù)字治理的重要組成部分。主權(quán)國(guó)家和國(guó)際組織等非國(guó)家行為體在不同程度上都是數(shù)據(jù)治理的主體，但國(guó)家作為最主要的行為體，傾向于將數(shù)據(jù)掌握在自己手中而不是全球共享，以避免數(shù)據(jù)安全面臨風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家治理與全球治理在該領(lǐng)域的邊界不甚清晰。
（一）數(shù)字技術(shù)豐富國(guó)家安全內(nèi)涵。國(guó)家安全在不同時(shí)期有著不同的內(nèi)涵，科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和生產(chǎn)力水平的提高使國(guó)家安全的內(nèi)涵日趨豐富多樣。習(xí)近平總書(shū)記提出的總體國(guó)家安全觀中，國(guó)家安全的內(nèi)涵就包含了政治安全、國(guó)土安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、社會(huì)安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全等11大項(xiàng)。隨著數(shù)字技術(shù)的廣泛應(yīng)用，數(shù)據(jù)成為重要的生產(chǎn)要素和戰(zhàn)略資源，數(shù)據(jù)安全已經(jīng)上升到國(guó)家安全層面。目前，全球數(shù)據(jù)日益呈現(xiàn)指數(shù)型增長(zhǎng)，數(shù)據(jù)量每年增長(zhǎng)40%左右；信息存儲(chǔ)能力從20世紀(jì)80年代以來(lái)大約每40個(gè)月翻一番。數(shù)據(jù)既是數(shù)字技術(shù)應(yīng)用的產(chǎn)物，也是推進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新和數(shù)字貿(mào)易發(fā)展的基礎(chǔ)。作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代最核心、最具價(jià)值的生產(chǎn)要素，數(shù)據(jù)正加速成為全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新動(dòng)力，深刻影響著人們的生產(chǎn)和生活方式，成為關(guān)系到國(guó)家安全和社會(huì)進(jìn)步的重點(diǎn)問(wèn)題。國(guó)家安全既指國(guó)家政權(quán)、主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整、人民福祉、經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和其他重大利益相對(duì)處于沒(méi)有危險(xiǎn)和不受內(nèi)外威脅的狀態(tài)，也是國(guó)家保障持續(xù)安全狀態(tài)的能力。數(shù)據(jù)在安全狀態(tài)和安全能力的層次對(duì)于國(guó)家安全而言都至關(guān)重要。
從安全狀態(tài)看，數(shù)據(jù)帶來(lái)利好的同時(shí)也帶來(lái)了巨大隱患。涉及國(guó)家利益、安全機(jī)密和個(gè)人隱私的數(shù)據(jù)化信息都可能遭遇棱鏡門(mén)式滲透、病毒式破壞、黑客式攻擊，從而暴露于眾或遭竊取。數(shù)據(jù)安全問(wèn)題從個(gè)人隱私開(kāi)始，逐漸上升到國(guó)家安全的高度。在網(wǎng)購(gòu)、快遞、求職、社交等環(huán)節(jié)中關(guān)鍵個(gè)人信息都存在被竊取和不正當(dāng)使用的風(fēng)險(xiǎn)，個(gè)人的姓名、住址、身份證號(hào)、電話(huà)號(hào)碼無(wú)一不暴露在大數(shù)據(jù)之下。例如，快遞公司販賣(mài)公民個(gè)人信息，給用戶(hù)帶來(lái)電信詐騙風(fēng)險(xiǎn)；求職軟件為提高招聘效率收集的個(gè)人信息有被濫用的風(fēng)險(xiǎn)。至此，數(shù)據(jù)安全問(wèn)題僅限于個(gè)人隱私泄漏問(wèn)題。滴滴出行由于嚴(yán)重違法違規(guī)收集和使用個(gè)人信息被強(qiáng)制下架的事件，凸顯數(shù)據(jù)安全與國(guó)家安全的緊密相關(guān)性。互聯(lián)網(wǎng)巨頭及大型科技企業(yè)掌握海量數(shù)據(jù)，容易觸發(fā)數(shù)據(jù)對(duì)外泄露，使國(guó)家利益面臨潛在的安全威脅。2021年7月，國(guó)家網(wǎng)信辦連續(xù)發(fā)布對(duì)“滴滴出行”“運(yùn)滿(mǎn)滿(mǎn)”“貨車(chē)幫”“BOSS直聘”實(shí)施網(wǎng)絡(luò)安全審查的公告。這些企業(yè)掌握大量用戶(hù)隱私數(shù)據(jù)，并且先后在美國(guó)上市。這些數(shù)據(jù)含有直接反映中國(guó)人口分布和流動(dòng)、商業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況等涉及國(guó)家機(jī)密的關(guān)鍵信息，有關(guān)企業(yè)在國(guó)外存儲(chǔ)或應(yīng)用這些數(shù)據(jù)埋下了國(guó)家關(guān)鍵數(shù)據(jù)泄露的風(fēng)險(xiǎn)，使國(guó)家安全處于受威脅狀態(tài)。因此，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)企業(yè)的監(jiān)管、保護(hù)數(shù)據(jù)隱私是維護(hù)國(guó)家安全的題中之義。
從安全能力看，隨著數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，數(shù)據(jù)已經(jīng)成為國(guó)家基礎(chǔ)性的戰(zhàn)略資源，是全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新引擎。一方面，數(shù)據(jù)提高了生產(chǎn)力，增強(qiáng)了國(guó)家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。數(shù)字革命改變了世界經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的形式，成為全球化發(fā)展的新動(dòng)力。數(shù)字經(jīng)濟(jì)繁榮為許多經(jīng)濟(jì)體帶來(lái)巨額財(cái)富，推動(dòng)各行各業(yè)變革，促進(jìn)單個(gè)經(jīng)濟(jì)體和全世界的經(jīng)濟(jì)總量不斷增長(zhǎng)。數(shù)字科技是第四次產(chǎn)業(yè)革命的重要力量，由數(shù)字科技支撐的數(shù)字經(jīng)濟(jì)正在成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主要增長(zhǎng)點(diǎn)。另一方面，數(shù)據(jù)已經(jīng)成為權(quán)力的來(lái)源，數(shù)字世界的較量將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越傳統(tǒng)政治空間。2020年1月10日，中國(guó)發(fā)布新型冠狀病毒的基因序列，美國(guó)Moderna公司的科學(xué)家在兩天內(nèi)就運(yùn)用這些數(shù)據(jù)繪制出了疫苗藍(lán)圖。數(shù)據(jù)的非排他性和創(chuàng)新效用由此可見(jiàn)一斑。人是信息繭房的產(chǎn)物，其思想和行為會(huì)受所掌握信息的影響甚至控制，掌握海量信息的人可以通過(guò)操控?cái)?shù)據(jù)去塑造社會(huì)偏好。以美國(guó)大選為例，網(wǎng)絡(luò)推送逐漸代替電視廣告、上門(mén)拜訪以及社區(qū)活動(dòng)等傳統(tǒng)方式，成為候選人首選的拉票途徑。在此過(guò)程中，美國(guó)選民的個(gè)人信息被大量收集，以便于影響和預(yù)測(cè)潛在選民的政治傾向，達(dá)到勝選的目的。在未來(lái)的人類(lèi)社會(huì)，誰(shuí)掌握了數(shù)據(jù)，誰(shuí)就掌握了權(quán)力的密碼。因此，維護(hù)數(shù)據(jù)安全、推動(dòng)數(shù)字創(chuàng)新對(duì)增強(qiáng)安全保障能力、維護(hù)國(guó)家安全具有重要作用。
（二）數(shù)據(jù)安全顧慮加大了治理邊界的模糊性。數(shù)據(jù)既是數(shù)字時(shí)代國(guó)家的重要生產(chǎn)要素和戰(zhàn)略資源，也是全球科技創(chuàng)新和數(shù)字貿(mào)易發(fā)展的助推器，數(shù)據(jù)的全球流動(dòng)對(duì)于世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有重要作用。國(guó)家內(nèi)部數(shù)據(jù)屬于國(guó)家財(cái)產(chǎn)，如果跨境流動(dòng)則意味著國(guó)家不得不讓渡部分?jǐn)?shù)據(jù)所有權(quán)和管轄權(quán)，并且面臨數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)，由此出現(xiàn)了關(guān)于治理邊界的認(rèn)識(shí)分歧。在數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域，既存在國(guó)家之間治理邊界的重疊，又存在國(guó)家治理與全球治理邊界的不確定性。
其一，數(shù)據(jù)管轄權(quán)的分歧引發(fā)各國(guó)間數(shù)字治理邊界重疊。如今，數(shù)據(jù)的產(chǎn)生和使用不再局限在一國(guó)范圍之內(nèi)，從而導(dǎo)致數(shù)據(jù)管轄爭(zhēng)端。國(guó)家對(duì)于數(shù)據(jù)的管轄模式主要分為進(jìn)攻型和防守型兩種。兩種管轄模式之間存在天然差異。進(jìn)攻型模式意味著擴(kuò)張其數(shù)據(jù)執(zhí)法，允許跨地域的主權(quán)行使，以獲取境外數(shù)據(jù)；而防守型模式意在安全風(fēng)險(xiǎn)的最小化，通常采用數(shù)據(jù)本地化處理方式。根據(jù)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)——收益比例，在數(shù)據(jù)流動(dòng)中獲得收益更大的國(guó)家傾向于進(jìn)攻型模式，在數(shù)據(jù)流動(dòng)中面臨更大安全風(fēng)險(xiǎn)的國(guó)家則傾向于防守型模式。進(jìn)攻型模式內(nèi)部也存在因數(shù)據(jù)治理管轄權(quán)重疊而產(chǎn)生的分歧。歐盟和美國(guó)是進(jìn)攻型管轄模式的主要代表。歐盟的《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》采用“長(zhǎng)臂管轄”模式，執(zhí)法邊界涉及一切與歐盟業(yè)務(wù)相關(guān)的機(jī)構(gòu)；美國(guó)則以“國(guó)籍管轄”為基準(zhǔn)，對(duì)境內(nèi)外所有美國(guó)企業(yè)實(shí)行數(shù)據(jù)流動(dòng)監(jiān)控和管轄。兩者管轄權(quán)、執(zhí)法權(quán)之間存在沖突和重疊，數(shù)據(jù)治理的邊界不甚清晰。
其二，數(shù)據(jù)的非中立性帶來(lái)數(shù)字領(lǐng)域國(guó)家與全球治理邊界的動(dòng)態(tài)性。數(shù)據(jù)本身是客觀的，但對(duì)于數(shù)據(jù)的處理和使用卻是人為的，這便使經(jīng)過(guò)加工的數(shù)據(jù)呈現(xiàn)非中立性，由此帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)令各國(guó)始終高度敏感。一方面，數(shù)字技術(shù)廣泛接入基礎(chǔ)設(shè)施，數(shù)據(jù)泄漏帶來(lái)的安全風(fēng)險(xiǎn)升高。越來(lái)越多的傳統(tǒng)設(shè)施鏈接網(wǎng)絡(luò)形成物聯(lián)網(wǎng)，涉及交通、能源、醫(yī)療、通信等各個(gè)領(lǐng)域，其系統(tǒng)的大規(guī)模互聯(lián)使得基礎(chǔ)設(shè)施所面臨的安全威脅不再是簡(jiǎn)單的疊加?，F(xiàn)有物聯(lián)網(wǎng)終端安全保障能力較弱，關(guān)鍵信息系統(tǒng)一旦遭到有組織的高強(qiáng)度攻擊，很可能造成運(yùn)行中斷甚至癱瘓，嚴(yán)重危害經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家安全。對(duì)于國(guó)家而言，物聯(lián)網(wǎng)安全已經(jīng)深入國(guó)家安全基礎(chǔ)層面，保障數(shù)據(jù)隱私成為國(guó)家安全的重中之重。另一方面，由于缺乏相關(guān)的法律法規(guī)，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的安全性難以保障，在國(guó)家數(shù)據(jù)治理與全球治理的選擇中更傾向于將數(shù)據(jù)把握在國(guó)家手中。每個(gè)國(guó)家都希望避免本國(guó)數(shù)據(jù)外流的安全隱患。即使是主張數(shù)據(jù)自由流動(dòng)的美國(guó)，也一直在努力確保數(shù)據(jù)能夠最大限度地流入，嚴(yán)防流出。例如，特朗普任內(nèi)的第13942號(hào)和13943號(hào)行政命令曾以威脅美國(guó)國(guó)家安全為由，對(duì)Tiktok和WeChat的應(yīng)用實(shí)施禁令。拜登上任后撤銷(xiāo)了這兩項(xiàng)命令，但堅(jiān)持制定更詳細(xì)的措施以避免美國(guó)數(shù)據(jù)流入競(jìng)爭(zhēng)者手中。與國(guó)家安全相關(guān)的核心敏感數(shù)據(jù)成為限制數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的焦點(diǎn)。利用控制本國(guó)數(shù)據(jù)的方式應(yīng)對(duì)強(qiáng)弱不均的國(guó)家數(shù)字實(shí)力，成為國(guó)家數(shù)據(jù)安全保障的手段，由此造成數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域國(guó)家治理與全球治理邊界的模糊性。
數(shù)據(jù)治理邊界的模糊性源于國(guó)家對(duì)數(shù)據(jù)流動(dòng)安全性的擔(dān)憂(yōu)。當(dāng)今數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，生產(chǎn)和貿(mào)易越來(lái)越依賴(lài)跨境數(shù)據(jù)的流動(dòng)、存儲(chǔ)和使用。數(shù)據(jù)交易是頻繁流動(dòng)且無(wú)邊界的，其跨境安全面臨前所未有的挑戰(zhàn)。對(duì)于國(guó)家而言，哪些數(shù)據(jù)可以進(jìn)行安全共享具有不確定性。各國(guó)出于對(duì)數(shù)據(jù)隱私的保護(hù)而在政策或法律法規(guī)方面不同程度地限制跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)，造成全球數(shù)字治理邊界的不確定性。然而，可以確定的是，在確保國(guó)家安全的前提下進(jìn)行有限的數(shù)據(jù)公開(kāi)和流動(dòng)是必要的。全球數(shù)字治理旨在為各國(guó)數(shù)字發(fā)展和全球數(shù)字合作營(yíng)造公平公正、開(kāi)放自由的環(huán)境。數(shù)字貿(mào)易發(fā)展的前提是數(shù)據(jù)在不受技術(shù)壁壘或反競(jìng)爭(zhēng)瓶頸限制的情況下自由、有效地跨境流動(dòng)。因此，在全球?qū)用妫酱雠_(tái)國(guó)家數(shù)據(jù)安全保障的相關(guān)政策，以法律法規(guī)形式約束侵犯數(shù)據(jù)隱私行為，進(jìn)而突破數(shù)據(jù)孤島的困境。唯有如此，流動(dòng)中的國(guó)家數(shù)據(jù)安全才能得到保護(hù)，全球數(shù)字治理的邊界就會(huì)明晰。
二
國(guó)家安全空間傳統(tǒng)上主要是基于主權(quán)領(lǐng)土的物理空間，如今隨著科技的進(jìn)步而日益擴(kuò)展。數(shù)字技術(shù)創(chuàng)造出與傳統(tǒng)政治空間并行的數(shù)字空間，還帶來(lái)了虛擬世界與物理世界的交織，以及不同國(guó)家間數(shù)字空間的重疊。多重空間的交錯(cuò)使國(guó)家安全問(wèn)題日趨復(fù)雜，全球數(shù)字治理面臨議題聚焦之難。治理議題的分散化加大了全球數(shù)字治理的難度，數(shù)字治理碎片化是全球數(shù)字治理的巨大挑戰(zhàn)。
（一）數(shù)字技術(shù)擴(kuò)展國(guó)家安全空間。數(shù)字技術(shù)從三個(gè)維度拓寬了國(guó)家的安全領(lǐng)域，安全保障越來(lái)越依賴(lài)國(guó)家間的合作。
首先，數(shù)字空間的重要性提升，成為與傳統(tǒng)政治空間并行的國(guó)家安全空間，增加了國(guó)家安全復(fù)雜性。數(shù)字技術(shù)開(kāi)創(chuàng)了一個(gè)新的空間，在這個(gè)空間里一切內(nèi)容都可以成為編碼，在數(shù)字空間中傳播。一方面，在數(shù)字空間內(nèi)，國(guó)家對(duì)數(shù)據(jù)信息進(jìn)行控制的難度越來(lái)越大。與傳統(tǒng)數(shù)據(jù)相比，大數(shù)據(jù)具有3Vs，即容量（volume）、多樣性（variety）和速度（velocity）的特征。這代表了新數(shù)據(jù)數(shù)量巨大、種類(lèi)豐富和傳播速度快的本質(zhì)特點(diǎn)。大數(shù)據(jù)因此難以控制。數(shù)字技術(shù)削弱了以領(lǐng)土為基礎(chǔ)抵御外部威脅的能力，雖然核武器的誕生使大規(guī)模熱戰(zhàn)爭(zhēng)的可能性降到最低，但數(shù)字安全以及與數(shù)字空間相連接的傳統(tǒng)國(guó)家安全遠(yuǎn)比過(guò)去重要了。數(shù)字技術(shù)既可以成為促進(jìn)繁榮的工具，也可能成為威脅國(guó)家安全的武器。另一方面，科技巨頭在數(shù)字空間中發(fā)揮出巨大影響力，美國(guó)的Facebook、Google、Amazon，中國(guó)的騰訊、阿里巴巴等大型數(shù)字科技企業(yè)掌握了大量活躍用戶(hù)，在整體國(guó)家經(jīng)濟(jì)中占有重要地位。大型數(shù)字平臺(tái)占領(lǐng)大量市場(chǎng)份額，形成壟斷，加大了國(guó)家監(jiān)管的難度。大型數(shù)字平臺(tái)濫用市場(chǎng)支配地位和限制自由競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象凸顯。例如，自2015年以來(lái)，阿里巴巴集團(tuán)濫用市場(chǎng)支配地位，對(duì)平臺(tái)內(nèi)商家提出“二選一”要求以增強(qiáng)自身市場(chǎng)力量、獲取不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，被市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)處以182.28億元人民幣罰款。數(shù)字空間內(nèi)數(shù)據(jù)的高流動(dòng)性和高集中性對(duì)國(guó)家監(jiān)管能力提出了更高要求。
其次，數(shù)字空間與物理世界的交織創(chuàng)造出國(guó)家安全新空間。新技術(shù)的引入模糊了物質(zhì)系統(tǒng)與數(shù)字系統(tǒng)之間的界限，增強(qiáng)了人與人、物與物以及人與物的互動(dòng)性。數(shù)字技術(shù)與不同領(lǐng)域的融合日益深入，醫(yī)療、金融、工業(yè)等系統(tǒng)也面臨通過(guò)與其接入的數(shù)字系統(tǒng)被干預(yù)的風(fēng)險(xiǎn)。越來(lái)越多的工業(yè)控制系統(tǒng)與數(shù)字平臺(tái)連接，例如國(guó)家的交通、電力、能源等基礎(chǔ)設(shè)施接入網(wǎng)絡(luò)，原本封閉的工業(yè)環(huán)境被迫開(kāi)放，一旦受到有組織的攻擊將對(duì)國(guó)家安全造成巨大危害。數(shù)字技術(shù)在醫(yī)療領(lǐng)域的應(yīng)用提高了醫(yī)療水平，但潛在的醫(yī)療數(shù)據(jù)泄漏對(duì)患者有負(fù)面影響，涉及民族基因遺傳等國(guó)家機(jī)密的數(shù)據(jù)一旦泄漏將對(duì)國(guó)家安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅。身聯(lián)網(wǎng)（IoB）作為一項(xiàng)新技術(shù)對(duì)人體健康和提高醫(yī)療效率具有積極作用，但也可能侵犯用戶(hù)的隱私權(quán)，給個(gè)人和國(guó)家?guī)?lái)安全風(fēng)險(xiǎn)。IoB的數(shù)據(jù)可以跟蹤用戶(hù)的健康狀態(tài)，對(duì)用戶(hù)的認(rèn)知和行動(dòng)施加影響，此項(xiàng)技術(shù)已經(jīng)引起了許多國(guó)家軍事部門(mén)的關(guān)注，可能被用于未來(lái)的戰(zhàn)爭(zhēng)中。虛擬世界與物理世界的結(jié)合使原本分離的安全問(wèn)題合二為一，塑造了國(guó)家安全的新空間，增加了國(guó)家安全的復(fù)雜性。
再次，數(shù)字跨越地理邊界的特性使國(guó)家之間的安全空間相互交錯(cuò)。在高度互聯(lián)的世界中，數(shù)據(jù)基于其高速流動(dòng)性難以受到地理邊界控制，國(guó)家越來(lái)越難以控制其內(nèi)部事務(wù)。美國(guó)拜登政府的《國(guó)家安全戰(zhàn)略臨時(shí)指南》中提出，現(xiàn)在國(guó)家面臨的最大威脅往往是不分國(guó)界的，其中就有數(shù)字威脅。在數(shù)字空間中，數(shù)據(jù)成為可爭(zhēng)奪的資源，一些國(guó)家試圖打破現(xiàn)有的界限以獲得新的資源，另一些國(guó)家則試圖加強(qiáng)邊界以控制這些資源，而跨國(guó)公司正在從世界各地?cái)?shù)據(jù)資源中獲利。例如，新冠肺炎疫情的隔離措施以及紙幣可能引發(fā)的病毒傳播加速了傳統(tǒng)支付方式向數(shù)字支付方式的轉(zhuǎn)變，加快了各國(guó)數(shù)字貨幣的研發(fā)。掌握數(shù)字貨幣核心技術(shù)的國(guó)家則有望占據(jù)未來(lái)支付核算地位的主導(dǎo)權(quán)。各國(guó)貨幣政策獨(dú)立性強(qiáng)，缺乏全球統(tǒng)一的接入通道。在數(shù)字支付跨境操作過(guò)程中，由于各國(guó)宏觀調(diào)控、貨幣主權(quán)需要以及匯率制度差異等因素，本來(lái)極具便利性的數(shù)字貨幣支付可能反而遇到重重障礙。如果各國(guó)央行在打造本國(guó)數(shù)字貨幣體系時(shí)納入跨境因素，未來(lái)的國(guó)際交互、合作將更加容易協(xié)調(diào)。通過(guò)兼容的標(biāo)準(zhǔn)，支付系統(tǒng)可以減少私人提供的跨境和跨貨幣服務(wù)多樣性的摩擦和障礙。數(shù)字貨幣的跨國(guó)接入問(wèn)題直觀體現(xiàn)了數(shù)字空間的跨國(guó)性，以及不同國(guó)家安全空間的相互交錯(cuò)。
（二）空間交錯(cuò)導(dǎo)致治理議題難以聚焦。數(shù)字技術(shù)擴(kuò)展了國(guó)家安全空間，使得治理議題分散化。全球數(shù)字治理針對(duì)的是數(shù)字技術(shù)發(fā)展過(guò)程中的一系列難題，數(shù)字空間、物理空間與虛擬空間的彼此纏繞帶來(lái)國(guó)家安全空間的交錯(cuò)，使得全球數(shù)字治理的議題難以聚焦。數(shù)字技術(shù)對(duì)生產(chǎn)要素、生產(chǎn)力、生產(chǎn)方式帶來(lái)顛覆性變革，其影響力已經(jīng)從網(wǎng)絡(luò)空間蔓延至生產(chǎn)和其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，并在可見(jiàn)范圍內(nèi)深入社會(huì)運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)，難以劃出明確邊界。從經(jīng)濟(jì)層面看，數(shù)字稅收規(guī)則尚未建立、央行數(shù)字貨幣競(jìng)爭(zhēng)一觸即發(fā)、跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)困境制約數(shù)字貿(mào)易的發(fā)展、數(shù)字平臺(tái)壟斷限制行業(yè)自由競(jìng)爭(zhēng)。從政治層面看，數(shù)據(jù)泄漏問(wèn)題威脅國(guó)家系統(tǒng)安全、數(shù)字媒體影響國(guó)家政治進(jìn)程。從社會(huì)層面看，人工智能沖擊就業(yè)格局加劇財(cái)富分化，個(gè)人隱私保障缺失增加詐騙風(fēng)險(xiǎn)，物聯(lián)網(wǎng)面臨安全隱患。其間，數(shù)字保護(hù)主義、數(shù)字鴻溝、數(shù)字霸權(quán)問(wèn)題等超越了單個(gè)國(guó)家的范疇，屬于全球數(shù)字治理的議題。
治理議題分散化增加了全球數(shù)字治理的難度，導(dǎo)致數(shù)字治理碎片化趨勢(shì)。全球性國(guó)際組織是全球治理的重要主體，承擔(dān)著推進(jìn)成員達(dá)成共識(shí)和推進(jìn)合作的重要職責(zé)。針對(duì)不同類(lèi)型議題國(guó)際上設(shè)置了相應(yīng)的組織和機(jī)制，例如針對(duì)人類(lèi)健康問(wèn)題的世界衛(wèi)生組織、管理全球貨幣和貿(mào)易情況的國(guó)際貨幣基金組織、協(xié)調(diào)各國(guó)能源政策的國(guó)際能源機(jī)構(gòu)等。目前并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)針對(duì)全球數(shù)字問(wèn)題的國(guó)際組織，但是推進(jìn)規(guī)則制定的需求十分迫切，因此呈現(xiàn)出多邊框架、主權(quán)國(guó)家以及數(shù)字科技企業(yè)三方共同治理的態(tài)勢(shì)。
首先，國(guó)際多邊組織在原有職能基礎(chǔ)上增設(shè)與數(shù)字技術(shù)相關(guān)治理議題。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）在議題中增加了數(shù)字板塊，研究領(lǐng)域涉及數(shù)字稅、數(shù)據(jù)隱私、跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)等多方面內(nèi)容。2021年7月，OECD發(fā)布與G20的共同項(xiàng)目報(bào)告《應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)數(shù)字化帶來(lái)的稅務(wù)挑戰(zhàn)》，致力于變革國(guó)際稅收系統(tǒng)，解決大型跨國(guó)企業(yè)在國(guó)外賺取可觀收入?yún)s沒(méi)有繳納合理稅款的問(wèn)題。作為普遍性的全球政治組織，聯(lián)合國(guó)（UN）關(guān)注的是數(shù)據(jù)隱私和數(shù)字鴻溝問(wèn)題，致力于在國(guó)際社會(huì)設(shè)立指導(dǎo)方針，開(kāi)展集體行動(dòng)，促使大數(shù)據(jù)服務(wù)于發(fā)展和人道主義行動(dòng)，通過(guò)設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)提高數(shù)據(jù)的效用，避免濫用數(shù)據(jù)所導(dǎo)致的侵犯隱私和踐踏人權(quán)行為，實(shí)現(xiàn)數(shù)字世界可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。為更好地促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，亞太經(jīng)合組織（APEC）設(shè)立了數(shù)字經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)小組，致力于推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體之間的技術(shù)交流和創(chuàng)新增長(zhǎng)，彌合亞太地區(qū)的數(shù)字鴻溝?？梢钥吹剑煌膰?guó)際組織關(guān)于全球數(shù)字治理的議題設(shè)置既有區(qū)別也有交叉，在填補(bǔ)了規(guī)則空缺的同時(shí)也可能引發(fā)了不同規(guī)則間的相互沖突，反而增加了謀求共識(shí)的成本，造成數(shù)字治理碎片化。
其次，主權(quán)國(guó)家作為全球治理的主體之一，在全球數(shù)字治理中發(fā)揮重要作用。一方面，各國(guó)針對(duì)自身實(shí)際情況打造數(shù)字治理模版，并期待在全球發(fā)揮引領(lǐng)作用。另一方面，國(guó)家積極尋求雙邊數(shù)字合作，推進(jìn)治理規(guī)則協(xié)調(diào)。中國(guó)正與亞太國(guó)家攜手合作，在智慧城市、5G、人工智能、電子商務(wù)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、遠(yuǎn)程醫(yī)療等領(lǐng)域打造更多新的合作亮點(diǎn)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全保護(hù)和政策溝通協(xié)調(diào)，建設(shè)中國(guó)—東盟信息港，打造“數(shù)字絲綢之路”。美國(guó)與其盟友加強(qiáng)在5G、人工智能、半導(dǎo)體等前沿科技領(lǐng)域的技術(shù)合作，構(gòu)建數(shù)字技術(shù)聯(lián)盟以追求全球數(shù)字主導(dǎo)地位。國(guó)家對(duì)外謀求雙邊數(shù)字合作體現(xiàn)了目前治理需求與治理規(guī)則不匹配的現(xiàn)狀。
再次，科技公司掌握數(shù)字領(lǐng)域?qū)I(yè)技術(shù)，與政府合作共同發(fā)揮治理能效。全球數(shù)字治理屬于專(zhuān)業(yè)治理領(lǐng)域，需要相關(guān)技術(shù)知識(shí)的支持。電子平臺(tái)與科技公司在長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)的過(guò)程中積累了大量管理經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)研發(fā)經(jīng)驗(yàn)，在數(shù)據(jù)流動(dòng)和隱私保護(hù)等領(lǐng)域可以為政府提供技術(shù)支持。2021年5月27日，國(guó)家工業(yè)信息安全發(fā)展研究中心與華為公司聯(lián)合發(fā)布了《數(shù)據(jù)安全白皮書(shū)》，成為國(guó)內(nèi)首部聚焦國(guó)家數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，基于數(shù)據(jù)安全存儲(chǔ)研究的白皮書(shū)。政府與企業(yè)的聯(lián)合治理，彌合了數(shù)字治理主體和治理對(duì)象錯(cuò)位的難題。
數(shù)字技術(shù)拓寬了國(guó)家安全空間，增加了國(guó)家安全的復(fù)雜性。多領(lǐng)域多樣化的安全問(wèn)題造成治理議題的分散化，也導(dǎo)致全球數(shù)字治理在治理議程設(shè)置和機(jī)制構(gòu)建的碎片化。傳統(tǒng)的全球治理機(jī)制存在協(xié)調(diào)性缺失等問(wèn)題，在處理全球數(shù)字問(wèn)題時(shí)難免出現(xiàn)治理乏力的情況。目前全球數(shù)字治理的議題呈現(xiàn)高度的分散化，涉及到政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多個(gè)層次，治理主體也由多邊框架、主權(quán)國(guó)家和科技企業(yè)三方共同構(gòu)成。多種數(shù)字協(xié)議內(nèi)容難免存在相互沖突，從而增加了全球數(shù)字治理的復(fù)雜性。治理碎片化背后隱藏的是國(guó)家對(duì)于治理規(guī)則需求的緊迫性，以及當(dāng)前治理機(jī)制缺失和乏力，碎片化趨勢(shì)將成為未來(lái)全球數(shù)字治理的一大難題，整合數(shù)字治理議題和明確數(shù)字治理分工成為當(dāng)務(wù)之急。
三
隨著數(shù)字化建設(shè)的全面推進(jìn)，國(guó)家安全的內(nèi)外環(huán)境發(fā)生了翻天覆地的變化。在國(guó)家內(nèi)部，社會(huì)面臨數(shù)字化轉(zhuǎn)型，國(guó)家積極研發(fā)數(shù)字技術(shù)，推進(jìn)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；在國(guó)際社會(huì)，國(guó)家之間圍繞數(shù)字技術(shù)和數(shù)字治理規(guī)則展開(kāi)了博弈。正因?yàn)椴煌瑖?guó)家內(nèi)部數(shù)字發(fā)展水平差異大，國(guó)際層面存在治理規(guī)則競(jìng)爭(zhēng)，治理共識(shí)難以達(dá)成，全球數(shù)字治理步履蹣跚。
（一）數(shù)字博弈重塑?chē)?guó)家安全環(huán)境。數(shù)字技術(shù)的進(jìn)步催生了新的地緣競(jìng)爭(zhēng)形式，技術(shù)領(lǐng)導(dǎo)地位成為大國(guó)爭(zhēng)奪的對(duì)象。隨著數(shù)字時(shí)代的全面到來(lái)，確保國(guó)家數(shù)字實(shí)力成為維護(hù)國(guó)家安全能力的重要途徑。數(shù)字技術(shù)發(fā)展為保障國(guó)家安全、積累財(cái)富和獲得國(guó)際支持創(chuàng)造新路徑，網(wǎng)絡(luò)空間競(jìng)爭(zhēng)的重要性已經(jīng)超越了傳統(tǒng)地緣競(jìng)爭(zhēng)。各國(guó)競(jìng)相爭(zhēng)取數(shù)字技術(shù)的領(lǐng)先地位，以期爭(zhēng)奪在制定全球數(shù)字治理規(guī)則的博弈中掌握主動(dòng)權(quán)。數(shù)字博弈重塑了國(guó)家安全環(huán)境，各國(guó)對(duì)內(nèi)加緊相關(guān)立法，對(duì)外設(shè)計(jì)戰(zhàn)略布局，在數(shù)字技術(shù)和數(shù)字治理規(guī)則兩個(gè)層面展開(kāi)激烈角逐，國(guó)家安全環(huán)境面臨復(fù)雜局面。
一方面，大國(guó)在數(shù)字技術(shù)領(lǐng)域展開(kāi)博弈，對(duì)數(shù)字發(fā)展環(huán)境和國(guó)家安全造成沖擊。數(shù)字技術(shù)是國(guó)家結(jié)構(gòu)性權(quán)力的重要來(lái)源，主要國(guó)家之間的競(jìng)爭(zhēng)逐漸集中到對(duì)數(shù)字技術(shù)與戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)控制權(quán)的爭(zhēng)奪。中國(guó)和美國(guó)在無(wú)線(xiàn)通信技術(shù)、人工智能、數(shù)字平臺(tái)服務(wù)等方面處于領(lǐng)先地位，同時(shí)兩國(guó)在技術(shù)的更新?lián)Q代、市場(chǎng)份額以及規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行方面都存在競(jìng)爭(zhēng)?？萍純?yōu)勢(shì)是美國(guó)維持國(guó)際地位的重要支柱之一，但中國(guó)在5G領(lǐng)域取得的成就令美國(guó)感到威脅。面對(duì)中國(guó)科技公司極具吸引力的產(chǎn)品和服務(wù)，美國(guó)著手采取了一系列遏制措施，包括動(dòng)員國(guó)內(nèi)民眾的技術(shù)民族主義情緒，渲染中國(guó)科技企業(yè)和產(chǎn)品對(duì)美國(guó)國(guó)家利益、美國(guó)民眾的安全威脅，曲解中國(guó)科技發(fā)展的目標(biāo)和政策。為爭(zhēng)奪全球5G主導(dǎo)權(quán)、全面遏制中國(guó)，以及維護(hù)美國(guó)網(wǎng)絡(luò)霸權(quán)的目標(biāo)，美國(guó)實(shí)行了針對(duì)中國(guó)5G競(jìng)爭(zhēng)的“清潔網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃”。同時(shí)，美國(guó)與其伙伴國(guó)家圍繞高科技領(lǐng)域組建“技術(shù)聯(lián)盟”，在5G、人工智能、量子技術(shù)等領(lǐng)域呈現(xiàn)擴(kuò)張態(tài)勢(shì)，企圖排除中國(guó)技術(shù)產(chǎn)品，構(gòu)建科技霸權(quán)。美國(guó)將中國(guó)視為數(shù)字技術(shù)領(lǐng)域的重要對(duì)手，頻繁采取打壓手段，避免中國(guó)的數(shù)字影響力進(jìn)一步擴(kuò)大。中美數(shù)字競(jìng)爭(zhēng)將塑造新的國(guó)際安全格局，對(duì)于營(yíng)造全球數(shù)字技術(shù)良性競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境造成不利影響。
另一方面，大國(guó)在數(shù)字治理規(guī)則領(lǐng)域展開(kāi)博弈。全球數(shù)字治理領(lǐng)域還未形成完善的規(guī)則和體系，因此大國(guó)紛紛爭(zhēng)奪規(guī)則的制定權(quán)，以求在未來(lái)全球數(shù)字競(jìng)爭(zhēng)中占領(lǐng)先機(jī)。目前數(shù)字治理主張主要分為“美式”“歐式”和“中式”，三種治理主張各有側(cè)重并通過(guò)立法或倡議形式呈現(xiàn)。美國(guó)由于自身在技術(shù)方面的優(yōu)勢(shì)，其在全球數(shù)字治理中的重要地位不言而喻。美國(guó)在聯(lián)邦層面尚未提出成型的數(shù)字治理規(guī)則，但相關(guān)智庫(kù)已經(jīng)在設(shè)計(jì)美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)的亞太區(qū)域數(shù)據(jù)治理方法，以阻止中國(guó)主導(dǎo)的數(shù)據(jù)治理模型在亞太地區(qū)推廣。歐盟數(shù)字治理的重點(diǎn)在于個(gè)人隱私權(quán)和數(shù)據(jù)安全。歐盟在數(shù)據(jù)保護(hù)方面已經(jīng)形成了較為成熟的法律系統(tǒng)，《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》《數(shù)字服務(wù)法》《數(shù)字市場(chǎng)法》《數(shù)據(jù)治理法案》等相關(guān)立法清晰闡述了歐盟關(guān)于保護(hù)數(shù)據(jù)安全、遏制平臺(tái)壟斷等治理主張。同時(shí)，中國(guó)近年來(lái)相繼出臺(tái)了《網(wǎng)絡(luò)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法（草案）》和《數(shù)據(jù)安全法》，這三部法律標(biāo)志著我國(guó)網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)相關(guān)法律法規(guī)體系的基本完成。在數(shù)字治理推進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)刻，我國(guó)創(chuàng)造性地提出《全球數(shù)據(jù)安全倡議》并形成廣泛國(guó)際共識(shí)。倡議強(qiáng)調(diào)尊重他國(guó)主權(quán)、共謀合作發(fā)展、實(shí)現(xiàn)互利共贏，為共同商議制定全球數(shù)字治理規(guī)則提供重要助推力。美國(guó)與歐盟在數(shù)字治理制度方面存在結(jié)構(gòu)性分歧，在這一領(lǐng)域的分歧難以彌合。同時(shí)，為爭(zhēng)奪亞太地區(qū)治理規(guī)則的主導(dǎo)權(quán)，美國(guó)正致力于聯(lián)合地區(qū)盟友以打造數(shù)字領(lǐng)域的“布雷頓森林體系”，遏制中國(guó)倡議影響力的擴(kuò)大。
（二）各國(guó)治理訴求差異妨礙治理共識(shí)的達(dá)成。面對(duì)急劇變化的被數(shù)字重塑的國(guó)家安全環(huán)境，各國(guó)皆以數(shù)字發(fā)展現(xiàn)狀和自身國(guó)家安全為重心。但是，由于世界各國(guó)數(shù)字技術(shù)發(fā)展的不平衡，全球數(shù)字治理的治理主體主要是數(shù)字技術(shù)發(fā)達(dá)、治理需求迫切的大國(guó)。然而，全球數(shù)字鴻溝的出現(xiàn)，以及發(fā)達(dá)國(guó)家之間在治理共識(shí)方面存在結(jié)構(gòu)性分歧和競(jìng)爭(zhēng)，訴求差異導(dǎo)致全球數(shù)字治理共識(shí)難以達(dá)成。
一方面，數(shù)字化發(fā)展南北差距大，不同國(guó)家訴求各異。盡管發(fā)展中國(guó)家在提供移動(dòng)電話(huà)接入方面取得了進(jìn)展，但只有40%的人口（26億人）使用移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)，而發(fā)達(dá)國(guó)家的這一比例接近75%。發(fā)展中國(guó)家數(shù)字技術(shù)能力有限，因此在數(shù)字治理中更加緊迫的任務(wù)是加快數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，但發(fā)達(dá)國(guó)家則著眼于未來(lái)數(shù)字產(chǎn)業(yè)的布局和數(shù)字戰(zhàn)略的制定。同時(shí)，不合理的數(shù)字競(jìng)爭(zhēng)加劇了數(shù)字鴻溝，導(dǎo)致全球分化。數(shù)字鴻溝成為發(fā)展中國(guó)家提升數(shù)字發(fā)展能力的重要阻礙。發(fā)達(dá)國(guó)家不僅設(shè)置科技壁壘，不愿與發(fā)展中國(guó)家分享科技成果，面對(duì)發(fā)展中國(guó)家取得的科技進(jìn)步反而采用各種方法打擊其高科技產(chǎn)業(yè)，限制其科技相關(guān)要素流動(dòng)。少數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家控制壟斷數(shù)據(jù)信息、數(shù)字技術(shù)以及治理模式，這將導(dǎo)致數(shù)字霸權(quán)和貧富差距的擴(kuò)大，進(jìn)而破壞全球治理的努力，造成全球數(shù)字安全的缺失。數(shù)字鴻溝的存在為一些國(guó)家推行數(shù)字霸權(quán)提供了便利條件，對(duì)于信息落后的發(fā)展中國(guó)家形成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。數(shù)字技術(shù)能力的差異使得全球數(shù)字治理共識(shí)難以達(dá)成。
另一方面，發(fā)達(dá)國(guó)家在數(shù)字規(guī)則制定上展示出不同側(cè)重，相互間存在結(jié)構(gòu)性分歧。首先是關(guān)于數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則方面的分歧。美國(guó)堅(jiān)持?jǐn)?shù)據(jù)流動(dòng)在個(gè)人隱私保護(hù)之上，而歐洲更加強(qiáng)調(diào)對(duì)隱私的保護(hù)。歐盟對(duì)于重要數(shù)據(jù)和個(gè)人信息等隱私數(shù)據(jù)的重視和立法保護(hù)一直走在世界前列，美國(guó)則是數(shù)據(jù)自由流動(dòng)的極力推崇者。美國(guó)堅(jiān)持在確保數(shù)據(jù)操作安全性的基礎(chǔ)上，盡力發(fā)揮數(shù)據(jù)價(jià)值，支持美國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展。第二，爭(zhēng)奪數(shù)字化企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)引發(fā)的數(shù)字服務(wù)稅分歧。美國(guó)和歐盟在數(shù)字稅問(wèn)題上的爭(zhēng)端自2018年開(kāi)啟，歐盟認(rèn)為美國(guó)大型科技企業(yè)在歐洲獲取了巨額利潤(rùn)但是沒(méi)有繳納相應(yīng)的稅款，因此向美國(guó)大型跨國(guó)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)征收數(shù)字服務(wù)稅。這觸及到了美國(guó)部分互聯(lián)網(wǎng)巨頭的利益，美國(guó)為了保持企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，反對(duì)征收數(shù)字稅，并宣布對(duì)部分歐洲國(guó)家商品征收關(guān)稅以報(bào)復(fù)其對(duì)美企征收數(shù)字稅的行為。第三，美國(guó)聯(lián)合歐盟組建“跨大西洋技術(shù)聯(lián)盟”，以期共同塑造西方主導(dǎo)的全球數(shù)字治理體系，但歐盟一直追求數(shù)字技術(shù)和立法方面的獨(dú)立性。被稱(chēng)為“史上最嚴(yán)數(shù)據(jù)保護(hù)法”的《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》等法規(guī)的出臺(tái)也表明歐盟正向世界展示其數(shù)字影響力。在對(duì)待中國(guó)技術(shù)發(fā)展的問(wèn)題上，美歐也存在不同看法。對(duì)美國(guó)而言，遏制中國(guó)數(shù)字影響力擴(kuò)大是其始終不變的意圖；而打壓中國(guó)數(shù)字發(fā)展并不是歐盟的首要目標(biāo)。因此，美歐技術(shù)聯(lián)盟內(nèi)部也存在較大分歧。
共識(shí)是塑造全球數(shù)字治理規(guī)則的基礎(chǔ)，單一國(guó)家的治理主張并不能代表國(guó)際社會(huì)整體訴求，多邊機(jī)制協(xié)調(diào)下的協(xié)商和合作才能有助于推動(dòng)共識(shí)的形成。人類(lèi)已經(jīng)進(jìn)入數(shù)字時(shí)代、數(shù)字技術(shù)深刻影響社會(huì)與國(guó)家的安全和發(fā)展、數(shù)字經(jīng)濟(jì)正推動(dòng)全球貿(mào)易的繁榮等觀念已經(jīng)成為共識(shí)。各國(guó)都認(rèn)識(shí)到推進(jìn)數(shù)字技術(shù)進(jìn)步和推進(jìn)數(shù)字治理的必要性，但是關(guān)于怎樣保障數(shù)據(jù)安全、數(shù)字稅規(guī)則如何制定、跨國(guó)數(shù)據(jù)如何管控等問(wèn)題并未達(dá)成全球共識(shí)。同時(shí)，我們也能看到各國(guó)和國(guó)際組織推動(dòng)共識(shí)形成的努力。目前G20、OECD等國(guó)際組織都在積極推進(jìn)全球稅制的改革，致使美歐關(guān)于數(shù)字稅的爭(zhēng)端擱置；聯(lián)合國(guó)則致力于借助大數(shù)據(jù)的力量推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，縮小數(shù)字鴻溝；中國(guó)積極承擔(dān)大國(guó)責(zé)任，幫助落后地區(qū)進(jìn)行數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，彌合國(guó)家間的數(shù)字實(shí)力差距。
四
數(shù)字時(shí)代諸多安全問(wèn)題的興起和凸顯引發(fā)各國(guó)對(duì)自身安全的擔(dān)憂(yōu)和對(duì)安全威脅的嚴(yán)加防范，遲滯了全球數(shù)字治理的進(jìn)展。然而，這些新安全問(wèn)題的解決又必須依靠行之有效的全球數(shù)字治理。只有建立兼顧國(guó)家安全與數(shù)字發(fā)展，兼顧差異化國(guó)家治理訴求，兼顧多元主體治理倡議的治理規(guī)則，才能有效突破國(guó)家安全治理與全球數(shù)字治理兩難的局面。
第一，兼顧國(guó)家安全與數(shù)字發(fā)展，制定全面的協(xié)調(diào)全球數(shù)字治理規(guī)則。以合作代替對(duì)抗，建立國(guó)家間數(shù)字合作的互信。數(shù)字化為全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)強(qiáng)勁的驅(qū)動(dòng)力，數(shù)據(jù)在全球范圍內(nèi)的流動(dòng)對(duì)促進(jìn)全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和全球交流合作具有重要作用。為推進(jìn)跨境數(shù)據(jù)充分平衡流動(dòng)，必須同時(shí)保障數(shù)據(jù)的安全性?！袄忡R門(mén)”之后發(fā)展中國(guó)家對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家集團(tuán)產(chǎn)生不信任，開(kāi)始禁止本國(guó)數(shù)據(jù)向境外流動(dòng)，說(shuō)明國(guó)家間數(shù)字合作的互信缺失。在缺乏互信的條件下，保護(hù)主義、數(shù)據(jù)民族主義以及數(shù)據(jù)本地化要求將愈演愈烈，進(jìn)而限制數(shù)據(jù)價(jià)值的發(fā)揮，減緩全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。在協(xié)商共制全球數(shù)字治理規(guī)則時(shí)，既要維護(hù)全球供應(yīng)鏈的開(kāi)放和穩(wěn)定，又要堅(jiān)決反對(duì)利用數(shù)字技術(shù)窺探和竊取他國(guó)信息隱私的行為。
第二，兼顧不同數(shù)字發(fā)展階段國(guó)家的訴求，制定包容共進(jìn)的全球數(shù)字治理規(guī)則。數(shù)字技術(shù)本身具有稀缺性，發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)掌握了先進(jìn)的技術(shù)并日益著眼于全球?qū)用娴臄?shù)字產(chǎn)業(yè)布局，但部分發(fā)展中國(guó)家仍然面臨數(shù)字化轉(zhuǎn)型的壓力，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是其基本的訴求。不同國(guó)家在數(shù)字領(lǐng)域側(cè)重點(diǎn)的差異，在設(shè)置全球數(shù)字治理議題和制定治理規(guī)則時(shí)應(yīng)予以全面考量。中國(guó)在加強(qiáng)自身數(shù)字技術(shù)發(fā)展的同時(shí)，積極幫助技術(shù)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展。數(shù)字技術(shù)對(duì)于非洲各國(guó)生產(chǎn)力、貿(mào)易和供應(yīng)鏈的建設(shè)至關(guān)重要，作為非洲最大貿(mào)易伙伴，中國(guó)不斷加強(qiáng)對(duì)非援助和經(jīng)貿(mào)合作。中非數(shù)字經(jīng)濟(jì)合作為非洲與世界接軌提供了加速器，推動(dòng)全球數(shù)字技術(shù)的共同發(fā)展。彌合數(shù)字鴻溝、縮小國(guó)家間技術(shù)差異是維護(hù)全球數(shù)據(jù)和供應(yīng)鏈安全的基礎(chǔ)，也是推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為制定全球規(guī)則提供助力的保障。
第三，兼顧多元主體治理倡議，制定公正合理的全球數(shù)字治理規(guī)則。既要發(fā)揮數(shù)字大國(guó)在制定數(shù)字治理規(guī)則中的重要作用，也要堅(jiān)決反對(duì)數(shù)字霸權(quán)主義。數(shù)字大國(guó)在制定數(shù)字治理規(guī)則的過(guò)程中具有天然的優(yōu)勢(shì)，但治理規(guī)則的制定應(yīng)該堅(jiān)持公平公正，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)互利共贏、共同發(fā)展，保護(hù)各國(guó)的國(guó)家安全和發(fā)展環(huán)境。通過(guò)技術(shù)聯(lián)盟形式爭(zhēng)奪數(shù)字霸權(quán)的行為只能加劇技術(shù)鴻溝，造成全球失序。中國(guó)作為有全球影響力的科技大國(guó)，其先進(jìn)數(shù)字技術(shù)在疫情期間釋放了巨大價(jià)值。面對(duì)全球數(shù)字治理缺失，中國(guó)積極提出方案。2020年9月，外長(zhǎng)王毅在全球數(shù)字治理研討會(huì)發(fā)起《全球數(shù)據(jù)安全倡議》。王毅表示，全球數(shù)字治理應(yīng)遵循秉持多邊主義、兼顧安全發(fā)展、堅(jiān)守公平正義三原則。中國(guó)提出的《全球數(shù)據(jù)安全倡議》正在世界范圍內(nèi)產(chǎn)生影響。2021年3月29日，中國(guó)外交部同阿拉伯國(guó)家聯(lián)盟秘書(shū)處召開(kāi)中阿數(shù)據(jù)安全視頻會(huì)議，共同發(fā)表《中阿數(shù)據(jù)安全合作倡議》，阿拉伯國(guó)家成為全球范圍內(nèi)首個(gè)與中國(guó)共同發(fā)表數(shù)據(jù)安全倡議的地區(qū)，這必將帶動(dòng)國(guó)際社會(huì)更多成員加入這一合作進(jìn)程中，形成全球數(shù)字治理合力。數(shù)字治理規(guī)則的制定不應(yīng)淪為個(gè)別國(guó)家爭(zhēng)奪數(shù)字主導(dǎo)權(quán)的工具，而應(yīng)該是國(guó)家實(shí)現(xiàn)互利共贏、打造良好數(shù)字發(fā)展空間的助推器。
隨著數(shù)字科技大發(fā)展，一系列治理難題凸顯，進(jìn)而提出了以下諸問(wèn)題：如何用好技術(shù)、如何使之更好地服務(wù)于全世界經(jīng)濟(jì)政治社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展和全人類(lèi)的文明進(jìn)步。技術(shù)可以用于促進(jìn)利益，也可以用于損害利益。只有越來(lái)越多的國(guó)家加入到全球數(shù)字治理規(guī)則的協(xié)商制定中，才能有效應(yīng)對(duì)全球數(shù)字發(fā)展過(guò)程中的挑戰(zhàn)。當(dāng)下正值全球治理體系轉(zhuǎn)型的重要時(shí)期，世界各治理主體協(xié)調(diào)立場(chǎng)、化解分歧和推進(jìn)數(shù)字合作既是以吸納一切積極因素之治理體系轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)需要，更是全球數(shù)字治理的必由之路和重要方向?！?/p>
