城市安全文化建設(shè)思考

呂 慧高級(jí)工程師

(應(yīng)急管理部宣教中心 安全文化研究所，北京 100013)

0 引言

城市安全文化是安全文化的重要組成部分,是城市安全發(fā)展的軟實(shí)力，發(fā)揮著導(dǎo)向、凝聚、規(guī)范、保護(hù)、激勵(lì)、宣教等社會(huì)功能。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)以及國(guó)家對(duì)城市安全工作的重視，尤其是近年全國(guó)安全發(fā)展示范城市創(chuàng)建活動(dòng)的開(kāi)展，城市安全文化日益受到社會(huì)各界的關(guān)注。相關(guān)學(xué)者從理論層面對(duì)城市安全文化的重要性、內(nèi)涵、功能、建設(shè)原則、思路和途徑等方面做了諸多研究和探索，但是從城市安全文化實(shí)踐層面開(kāi)展的研究較少且零散，對(duì)城市安全文化建設(shè)的內(nèi)容、方法和問(wèn)題等方面還缺少系統(tǒng)、深入的研究。城市安全文化的發(fā)展與我國(guó)安全發(fā)展示范城市的提出密切相關(guān)。2019年國(guó)務(wù)院安委會(huì)發(fā)布《國(guó)家安全發(fā)展示范城市評(píng)價(jià)細(xì)則(2019版)》中城市安全文化占據(jù)一席之地，2021年提出“扎實(shí)推進(jìn)城市安全文化建設(shè)”的部署要求，10年來(lái)城市安全文化的輪廓也逐漸清晰。近年來(lái)，筆者參與國(guó)家安全發(fā)展示范城市中城市安全文化的相關(guān)內(nèi)容的研究，并對(duì)多座城市的安全文化建設(shè)成果開(kāi)展調(diào)研，掌握較為全面的資料，本文以國(guó)家安全發(fā)展示范城市為切入點(diǎn)，對(duì)近年來(lái)城市安全文化的提出、發(fā)展、實(shí)踐、存在的問(wèn)題及建設(shè)等方面做相關(guān)論述，期望能夠呈現(xiàn)出我國(guó)城市安全文化發(fā)展的部分現(xiàn)狀，為推進(jìn)我國(guó)城市安全文化的高質(zhì)量發(fā)展提供對(duì)策建議。

1 城市安全文化概述

1.1 城市安全文化相關(guān)研究

城市安全文化的研究不能脫離安全城市這個(gè)主題。國(guó)外關(guān)于安全城市的研究整體而言都是從城市防災(zāi)與防衛(wèi)2個(gè)視角入手，例如日本對(duì)安全城市的研究重點(diǎn)是防災(zāi)減災(zāi)；歐美國(guó)家把改善城市治安、減少犯罪等作為安全城市重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)容；聯(lián)合國(guó)多次以城市安全“國(guó)際減災(zāi)日”為主題。隨著21世紀(jì)初非傳統(tǒng)安全事件的接連發(fā)生，城市安全的內(nèi)涵上升到更高的人類整體性安全層面。

我國(guó)安全城市的內(nèi)涵在研究和實(shí)踐領(lǐng)域都有發(fā)展，安全文化作為安全城市的重要內(nèi)容得到很多研究者的認(rèn)可。范維澄指出安全文化是構(gòu)建安全城市三足鼎立的支撐之一。羅云等認(rèn)為安全文化建設(shè)戰(zhàn)略是構(gòu)建城市安全小康社會(huì)的戰(zhàn)略對(duì)策之一。郭再富提出城市安全文化是城市安全的基本要素之一，是維系和促進(jìn)城市安全的軟環(huán)境。黃弘等從安全韌性城市角度出發(fā)指出基于安全文化培育的城市人員韌性提升技術(shù)是未來(lái)安全韌性城市要解決的重點(diǎn)技術(shù)問(wèn)題之一，要持續(xù)性推進(jìn)安全文化與素質(zhì)建設(shè)。姚天雨等認(rèn)為城市安全文化建設(shè)是由個(gè)體到城市逐層拓展的動(dòng)態(tài)過(guò)程。高恩新指出城市安全文化的建設(shè)能力決定于城市管理體系、城市安全意識(shí)和理念、城市應(yīng)急能力等所具有的“有限性”。韓傳峰等從更新城市安全管理理念、提高居民安全素質(zhì)、建立健全安全文化建設(shè)管理機(jī)制、完善城市安全文化評(píng)價(jià)體系等4方面提出建設(shè)城市安全文化的途徑。王妍等指出城市安全文化建設(shè)應(yīng)從提高安全意識(shí)、完善城市安全規(guī)章制度、營(yíng)造安全文化氛圍、開(kāi)展安全防災(zāi)減災(zāi)建設(shè)等方面推進(jìn)。

1.2 相關(guān)政策文件

近年來(lái)國(guó)家高度重視城市安全文化建設(shè)。2011年原國(guó)家安全監(jiān)管總局印發(fā)《安全文化建設(shè)“十二五”規(guī)劃》(安監(jiān)總政法〔2011〕172號(hào))，首次在全國(guó)安全文化建設(shè)的規(guī)劃中提出“安全發(fā)展示范城市”，并將其與安全文化示范企業(yè)、安全社區(qū)并列，作為安全文化建設(shè)示范工程的一部分。2013年國(guó)務(wù)院安委辦發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展安全發(fā)展示范城市創(chuàng)建工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(安委辦〔2013〕4號(hào))，2014年國(guó)務(wù)院安委辦發(fā)布國(guó)家安全發(fā)展示范城市考核指標(biāo)體系，提出“安全文化發(fā)展繁榮指數(shù)”。2017年，原國(guó)家安全監(jiān)管總局印發(fā)《安全生產(chǎn)宣傳教育試點(diǎn)城市工作方案(試行)的通知》(安監(jiān)總廳宣教函發(fā)〔2017〕107號(hào))，將成都市、深圳市、溫州市等10個(gè)城市確定為全國(guó)安全文化建設(shè)試點(diǎn)城市，創(chuàng)建時(shí)間為2017-2019年。安全文化建設(shè)內(nèi)容主要包括建設(shè)安全宣教設(shè)施、豐富安全文化活動(dòng)、打造安全宣教陣地、形成安全文化模式、推動(dòng)示范引領(lǐng)等。2018年1月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)城市安全發(fā)展的意見(jiàn)》，對(duì)城市安全文化的建設(shè)內(nèi)容從提升市民安全素質(zhì)和技能、推進(jìn)安全生產(chǎn)宣教“七進(jìn)”、普及安全知識(shí)、開(kāi)展安全文創(chuàng)活動(dòng)、建設(shè)安全文化教育體驗(yàn)基地、營(yíng)造關(guān)愛(ài)生命關(guān)注安全的濃厚社會(huì)氛圍等幾方面提出具體要求。2019年11月國(guó)務(wù)院安委辦印發(fā)了《國(guó)家安全發(fā)展示范城市評(píng)價(jià)細(xì)則(2019版)》和《國(guó)家安全發(fā)展示范城市評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)(2019版)》，城市安全文化為國(guó)家安全發(fā)展示范城市指標(biāo)體系中的16個(gè)二級(jí)指標(biāo)之一。

2 我國(guó)城市安全文化建設(shè)歷程及經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

2.1 建設(shè)歷程

根據(jù)2014-2020年國(guó)務(wù)院安委會(huì)對(duì)安全發(fā)展示范城市中安全文化指標(biāo)設(shè)置和考評(píng)要求的變化，可認(rèn)為城市安全文化的發(fā)展經(jīng)歷3個(gè)階段——城市安全文化要素探索階段、城市安全文化指標(biāo)完善階段、城市安全文化體系建設(shè)階段。經(jīng)過(guò)3個(gè)階段的發(fā)展，城市安全文化的范疇和內(nèi)容進(jìn)一步擴(kuò)大，權(quán)重和要求也進(jìn)一步提高，安全文化在城市安全發(fā)展中所發(fā)揮的作用得到進(jìn)一步重視。

(1)城市安全文化要素探索階段。2014年國(guó)務(wù)院安委辦發(fā)布國(guó)家安全發(fā)展示范城市考核指標(biāo)體系，其中“安全文化發(fā)展繁榮指數(shù)”屬于9個(gè)一級(jí)指標(biāo)之一，權(quán)重為10%，旨在考評(píng)民眾的安全知識(shí)知曉度，以及全社會(huì)“關(guān)愛(ài)生命、關(guān)注安全”的輿論氛圍形成情況，二級(jí)指標(biāo)包括6項(xiàng)，考評(píng)對(duì)象包括市級(jí)教育部門(mén)、學(xué)校、車站、廣場(chǎng)、市級(jí)安全監(jiān)管部門(mén)、市級(jí)宣傳部門(mén)、市民等7個(gè)對(duì)象。具體指標(biāo)包括學(xué)校安全教育、應(yīng)急避險(xiǎn)演練、公共場(chǎng)所安全宣傳、安全公益宣傳、市民安全知識(shí)知曉率、安全生產(chǎn)舉報(bào)投訴平臺(tái)等。

(2)城市安全文化指標(biāo)完善階段。2019年11月國(guó)務(wù)院安委辦印發(fā)《國(guó)家安全發(fā)展示范城市評(píng)價(jià)細(xì)則(2019版)》和《國(guó)家安全發(fā)展示范城市評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)(2019版)》。城市安全文化為二級(jí)指標(biāo)(一級(jí)指標(biāo)為城市安全保障能力)，占9分，包括4個(gè)三級(jí)指標(biāo)，考核對(duì)象包括公共場(chǎng)所、社區(qū)、企業(yè)、機(jī)關(guān)、學(xué)校、市民等，比2014年的考核對(duì)象更多元，具體內(nèi)容包括城市安全文化創(chuàng)建活動(dòng)、城市安全文化教育體驗(yàn)基地或場(chǎng)館、城市安全知識(shí)宣傳教育和市民安全意識(shí)和滿意度等。

2020年9月，筆者參加國(guó)務(wù)院安委辦組織對(duì)南京創(chuàng)建安全發(fā)展示范城市開(kāi)展模擬考評(píng)。在實(shí)際考評(píng)中，城市安全文化的考核內(nèi)容還納入城市社區(qū)安全網(wǎng)格化、城市安全領(lǐng)域失信懲戒等內(nèi)容。

(3)城市安全文化體系建設(shè)階段。2020年，國(guó)務(wù)院安委辦、應(yīng)急管理部召開(kāi)3次國(guó)家安全發(fā)展示范城市創(chuàng)建工作視頻推進(jìn)會(huì)議，其中，第三次視頻推進(jìn)會(huì)的主題是“安全文化”。這3次視頻會(huì)不僅明確安全發(fā)展示范城市創(chuàng)建中“科技、管理、文化”3個(gè)重點(diǎn)工作維度，也進(jìn)一步肯定城市安全文化“軟實(shí)力”的引領(lǐng)作用，指出城市安全文化的創(chuàng)建目標(biāo)是把安全轉(zhuǎn)化為全社會(huì)的情感認(rèn)同和行為習(xí)慣，做到安全理念牢固、安全氛圍濃厚、安全行為自覺(jué)。從政府和市民2個(gè)層面系統(tǒng)闡述安全文化體系建設(shè)的豐富內(nèi)涵。在政府層面，要從安全理念、安全制度、安全環(huán)境和安全行為4個(gè)層次打造好城市安全文化體系；在市民層面，城市安全文化體系包括安全意識(shí)、安全知識(shí)、安全習(xí)慣3個(gè)層次內(nèi)容。

2.2 經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

我國(guó)城市安全文化建設(shè)成果。以創(chuàng)建國(guó)家安全發(fā)展示范城市為抓手，部分城市通過(guò)完善安全文化工作機(jī)制、豐富安全文化載體、創(chuàng)新宣傳教育手段、提升安全文化氛圍，在城市安全文化建設(shè)方面做積極的探索和實(shí)踐。南京市以“安全發(fā)展同心同行，美麗南京共建共享”主題，開(kāi)展“百團(tuán)進(jìn)百萬(wàn)企業(yè)”學(xué)習(xí)宣講活動(dòng)宣貫安全發(fā)展理念，打造《安全365》《安全南京》等全媒體宣傳矩陣，全方位、立體化加強(qiáng)教育引導(dǎo)；深圳市實(shí)施全民公益安全教育計(jì)劃，開(kāi)展來(lái)深務(wù)工人員“安全第一課”培訓(xùn)，大力推進(jìn)安全宣傳進(jìn)工廠、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)學(xué)校，切實(shí)提高市民的防災(zāi)避險(xiǎn)意識(shí)和能力；沈陽(yáng)市建立以“安全是福，共創(chuàng)共享”為核心理念的“1+4+N”(1個(gè)安全文化理念體系、4項(xiàng)安全文化建設(shè)工程、N級(jí)安全文化宣傳陣地)的城市安全文化框架體系，從社會(huì)安全、企業(yè)安全、個(gè)人安全3個(gè)維度，聚焦宣傳隊(duì)伍、宣傳陣地、宣傳載體和宣傳方式，形成安全文化引領(lǐng)城市安全發(fā)展的“沈陽(yáng)模式”；煙臺(tái)市構(gòu)建文化傳播與科普宣教“雙核互動(dòng)”，企業(yè)安全教育、社會(huì)安全宣傳、家庭安全知識(shí)普及“三維一體”的安全文化培育體系；常德市打造“一廊一街一墻，專欄專版專題，百車千屏萬(wàn)戶”等宣傳模式，創(chuàng)作常德絲弦《安全生產(chǎn)》、澧州大鼓《生命衛(wèi)士》、歌曲《平安同行》等曲目，讓安全文化深入千家萬(wàn)戶，增強(qiáng)安全發(fā)展認(rèn)識(shí)自覺(jué)。

3 我國(guó)城市安全文化建設(shè)存在的主要問(wèn)題分析

雖然城市安全文化建設(shè)得到高度重視，但當(dāng)前還存在以下問(wèn)題：

(1)城市安全文化體系建設(shè)零散化、碎片化。城市安全文化建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，理念文化、制度文化、環(huán)境文化和行為文化4個(gè)要素缺一不可。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)當(dāng)前城市安全文化建設(shè)普遍存在安全文化要素不完整、發(fā)展不平衡，缺少安全文化建設(shè)的系統(tǒng)謀劃和系統(tǒng)推進(jìn)等問(wèn)題。

(2)城市安全理念不清晰，安全文化特色不強(qiáng)。城市安全文化建設(shè)中，安全理念是先導(dǎo)，安全制度是保障，安全環(huán)境是基礎(chǔ)，安全行為是結(jié)果。城市安全理念既要體現(xiàn)人民至上、生命至上的安全發(fā)展觀，也要體現(xiàn)城市文化背景和自身特點(diǎn)，得到市民廣泛認(rèn)同。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)當(dāng)前城市的安全理念普遍存在過(guò)于寬泛、缺少特色、認(rèn)同感不夠、將安全宣教活動(dòng)等同于安全文化等現(xiàn)象。

(3)對(duì)安全文化內(nèi)涵理解不全面，宣傳載體單一。城市安全文化體系建設(shè)是一個(gè)思想教育與社會(huì)孕育相互促進(jìn)的過(guò)程，是一個(gè)內(nèi)化與外化相輔相成的過(guò)程。安全文化建設(shè)需要長(zhǎng)期培育，效果并不能立竿見(jiàn)影。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)部分城市安全文化建設(shè)存在宣傳廣度不夠、深度不足，宣傳載體單一、力量整合不夠等現(xiàn)象，部分城市熱衷編口號(hào)、貼標(biāo)語(yǔ)、造輿論、搞聲勢(shì)，缺少城市安全文化建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和提升城市安全文化水平的實(shí)質(zhì)性措施，城市安全文化厚度不足等問(wèn)題。

(4)安全文化氛圍不濃，缺乏自下而上的推動(dòng)力。截止至2020年底，全國(guó)共有252個(gè)城市組織開(kāi)展全國(guó)安全示范城市創(chuàng)建活動(dòng)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前城市安全文化建設(shè)多為“自上而下”的政府行為，普遍存在城市安全文化氛圍不濃，還沒(méi)有完全發(fā)揮社會(huì)組織、社區(qū)和市民在安全文化建設(shè)中的作用，部分市民安全意識(shí)仍然較弱，還未形成“我要安全、我會(huì)安全”的社會(huì)風(fēng)尚。市民的安全獲得感、滿意度、安全知識(shí)知曉率和安全意識(shí)也有待提高。

4 推進(jìn)我國(guó)城市安全文化建設(shè)的對(duì)策建議

城市安全文化建設(shè)的最終目的是通過(guò)城市安全文化體系建設(shè)形成相互支撐、相互推動(dòng)、共同提升的強(qiáng)大合力，提升全社會(huì)的安全意識(shí)和應(yīng)急能力，形成全民安全行為自覺(jué)，保障城市安全發(fā)展，落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記所說(shuō)的“安全是發(fā)展的保障，發(fā)展是安全的目的?！被诔鞘邪踩幕ㄔO(shè)中存在的若干問(wèn)題，提出推進(jìn)城市安全文化建設(shè)的如下建議：

(1)增強(qiáng)城市安全文化培育工作的系統(tǒng)性。習(xí)近平總書(shū)記提出要“培育安全文化”。城市安全文化作為安全文化的重要構(gòu)成，具有范疇廣闊、對(duì)象眾多、內(nèi)容繁雜的特點(diǎn)，也具有自身的結(jié)構(gòu)和層次。安全發(fā)展示范城市的重點(diǎn)內(nèi)容之一是“打造一個(gè)安全文化體系”，從政府層面和市民層面，城市安全文化體系的構(gòu)成包括不同的主體、內(nèi)容和指標(biāo)，需要有針對(duì)性地采用不同的方式方法，整合相應(yīng)的社會(huì)力量和資源，系統(tǒng)謀劃、統(tǒng)籌推進(jìn)城市安全文化培育的各方面工作。

(2)充分發(fā)揮安全理念文化的引領(lǐng)作用。思想是行動(dòng)的先導(dǎo)，思想上的自覺(jué)才能引領(lǐng)行動(dòng)上自覺(jué)。習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)要牢固樹(shù)立安全發(fā)展理念。安全發(fā)展首先是一種理念，是安全發(fā)展示范城市創(chuàng)建工作的精神動(dòng)力和思想保證，是厚植城市安全文化的“根”與“魂”。城市應(yīng)以牢固樹(shù)立安全發(fā)展理念為核心，結(jié)合城市自身的產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)、地域特點(diǎn)、人文特點(diǎn)，將城市的特色文化與安全文化進(jìn)行融合，形成各具特色的城市安全文化理念。

(3)完善創(chuàng)新安全文化宣傳教育的載體和渠道。輿論宣傳和安全文化活動(dòng)是安全文化建設(shè)的主渠道、主陣地，也是增強(qiáng)市民安全意識(shí)最直接、最有效的平臺(tái)和載體。健全完善與媒體的溝通機(jī)制，充分發(fā)揮其對(duì)城市安全宣傳工作的主導(dǎo)作用，在全社會(huì)加大對(duì)城市安全工作的宣傳力度，創(chuàng)新方式方法拓展宣傳渠道。以安全宣傳“五進(jìn)”活動(dòng)為載體，結(jié)合“安全生產(chǎn)月”、全國(guó)防災(zāi)減災(zāi)日、消防宣傳月、全國(guó)綜合減災(zāi)示范社區(qū)、安全文化示范企業(yè)創(chuàng)建等積極開(kāi)展特色安全文化活動(dòng)，加強(qiáng)安全教育體驗(yàn)場(chǎng)館等宣教載體建設(shè)，推動(dòng)防災(zāi)減災(zāi)、安全知識(shí)宣傳教育走近公眾，在潛移默化中提升市民的安全素養(yǎng)。

(4)以共建共治共享構(gòu)建城市安全文化建設(shè)共同體。建立完善城市安全投訴舉報(bào)制度、黑名單和公眾參與制度，設(shè)置公眾安全行為的獎(jiǎng)勵(lì)和激勵(lì)措施，通過(guò)引導(dǎo)、鼓勵(lì)、懲戒、教育等手段的長(zhǎng)效執(zhí)行，推動(dòng)形成社會(huì)共治的安全體系，不斷規(guī)范全社會(huì)的安全行為。調(diào)動(dòng)社區(qū)、企事業(yè)單位、社會(huì)組織、學(xué)校、家庭、志愿者、市民參與安全文化建設(shè)的積極性，發(fā)揮“自下而上”的集體智慧，不斷創(chuàng)新、優(yōu)化安全文化的培育方法，與政府“自上而下”的文化建設(shè)一起形成城市安全文化生態(tài)。

5 結(jié)論

在國(guó)家安全發(fā)展示范城市創(chuàng)建活動(dòng)的引領(lǐng)下，我國(guó)城市安全文化建設(shè)分別經(jīng)歷了城市安全文化要素探索、城市安全文化指標(biāo)完善和城市安全文化體系建設(shè)3個(gè)階段的發(fā)展，當(dāng)前城市安全文化建設(shè)仍普遍存在著體系不完整、理念不清晰、宣傳載體單一和力量整合不夠等問(wèn)題，打造安全文化體系成為當(dāng)前城市安全文化建設(shè)的主要方向和重要內(nèi)容，對(duì)于提升城市安全文化建設(shè)水平和推進(jìn)我國(guó)城市安全治理體系與治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。