人工智能在政府治理中的應(yīng)用困境與政策建議

武香慧

人工智能技術(shù)的普及，特別是其在政府治理中的應(yīng)用，有效推動了國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進程。其實質(zhì)是通過互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和算法等科學(xué)技術(shù)高效且富有成效地解決政府治理中的復(fù)雜問題，是不斷推進人工智能技術(shù)發(fā)展和提高政府治理效能的雙贏策略。人工智能技術(shù)在政府治理中的應(yīng)用既符合生產(chǎn)力發(fā)展的要求，也滿足了政府治理與生產(chǎn)關(guān)系變革的需要，更服務(wù)于廣大人民群眾的根本利益，有利于形成符合國家利益和社會公平正義的局面。

一、優(yōu)勢

（一）提高政府行政效率，優(yōu)化治理效能

人工智能具有突破時空局限整合系統(tǒng)的技術(shù)特征，智能技術(shù)的進步有效推進了數(shù)字化政府的建設(shè)。在技術(shù)應(yīng)用中，人工智能可以快速瀏覽數(shù)千份文件并對其中有效的信息進行提取，快速識別行政流程中的冗余環(huán)節(jié)，以遠超人力的形式完成公文流轉(zhuǎn)程序，從而提高整個政府內(nèi)部的行政流程效率。人工智能超強的運行能力可以把不同群體、組織聚合為一個高度整合的系統(tǒng)，實現(xiàn)全時間、遠距離合作，協(xié)同解決問題，進而革新基層管理體制機制，優(yōu)化縣鄉(xiāng)公共服務(wù)和行政審批職責(zé)，形成了“一站式”綜合便民服務(wù)平臺。解決了以往各辦事機構(gòu)間因權(quán)責(zé)不明、信息共享不暢所導(dǎo)致的審批手續(xù)繁瑣、辦事時間長、辦事效率低下等問題。

（二）增強決策科學(xué)性，提升人民群眾滿意度

信息是政務(wù)決策的基本元素，獲取真實、全面的數(shù)據(jù)是進行決策的前提。人工智能可以憑借在數(shù)據(jù)收集和處理方面所具有的顯著優(yōu)勢，減少信息的不對稱性，提高政府治理的信息完整性、準(zhǔn)確性與及時性，增強政策制定科學(xué)性、政策執(zhí)行有效性、政策評估準(zhǔn)確性，推動整體協(xié)同性。通過機器學(xué)習(xí)和精準(zhǔn)算法，人工智能排除了大部分人為因素的影響，實現(xiàn)了對數(shù)據(jù)更為科學(xué)的分析與整合，進而提出具有前瞻性的決策方案。同時，人工智能也可以在政府大數(shù)據(jù)和高階運算的基礎(chǔ)上，對社會熱點問題以及社會公共事件的潛在風(fēng)險作出預(yù)警和快速反應(yīng)，實現(xiàn)政府決策科學(xué)化、社會治理精細化和公共服務(wù)高效化，從而提升人民群眾的滿意度。

（三）暢通溝通渠道，提高人民政治參與的積極性

人工智能突破了Web1.0時代單向互動模式，暢通了人民與政府的溝通渠道，增強了雙方的互動，提升了人民政治參與的水平與熱情。政府治理可依托人工智能技術(shù)建立的智能政務(wù)助手，對人民群眾在任何時間提出的問題，都能做出及時的回應(yīng)，并能同時實現(xiàn)群體覆蓋的效應(yīng)。在數(shù)據(jù)化時代的今天，政府在滿足居民個性化要求的方面同樣有“智”可為。依托海量數(shù)據(jù)打底，針對有互動信息的居民建立完備的數(shù)據(jù)檔案，搭建個性化服務(wù)體系，調(diào)配公共資源滿足居民需求，可調(diào)動人民參與政府治理的積極性。此外，在智能政務(wù)下，政府可以通過各類小程序收集群眾對于某一公共事件的看法，運用算法對這些數(shù)據(jù)進行分析，聚合成影響公共政策的具體意見，極大地提高了公民政治參與的積極性。

二、風(fēng)險

（一）管理風(fēng)險

1.傳統(tǒng)的科層制行政體制與政府內(nèi)部橫向部門之間競爭所造成的“信息孤島”，難以適應(yīng)智能化治理對大數(shù)據(jù)的集合與共享的要求。人工智能技術(shù)的基本要件之一就是數(shù)據(jù)，但在科層體系內(nèi)存在下級為迎合上級而刻意忽略部分?jǐn)?shù)據(jù)的問題；橫向部門在職權(quán)范圍內(nèi)自制章程，并以實現(xiàn)本部門目標(biāo)為宗旨，不會輕易共享數(shù)據(jù)，這在根本上與人工智能技術(shù)基于對海量數(shù)據(jù)分析作出科學(xué)的政府決策相矛盾。人工智能在傳統(tǒng)體制內(nèi)的強行應(yīng)用很可能對政府的系統(tǒng)管理造成沖擊，進而形成管理風(fēng)險。

2.人工智能技術(shù)有效簡化了政府治理問題的復(fù)雜性，但也有可能造成工作人員因為過于依賴該技術(shù)，喪失主觀能動性，以及在完全采取人工智能所作出決策的過程中，發(fā)生主體的責(zé)任界定不清、內(nèi)部相互推諉的問題。人工智能畢竟只是一種政務(wù)服務(wù)中的“術(shù)”，無論管理政務(wù)的公職人員還是需要公共服務(wù)的人民群眾，都應(yīng)因技術(shù)而增進理解和互信。

（二）社會風(fēng)險

1.個人數(shù)據(jù)被濫用，公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域邊界變得模糊不清而難以界定。如有關(guān)部門在公共領(lǐng)域安裝監(jiān)控設(shè)備，對于保護國家、社會、人民的安全具有重要意義。然而，由于缺乏關(guān)于人工智能技術(shù)安全的道德認(rèn)知和法律規(guī)范，導(dǎo)致各種智能平臺都可以收集個人信息，使得我們處于享受信息公開衍生的利益與期望保護自己隱私的矛盾中。

2.數(shù)字鴻溝的形成造成了政府治理過程中的社會不公平，居民對智能技術(shù)的卷入程度受到性別、年齡、學(xué)歷、職業(yè)和收入等因素影響，形成了政治參與的線上與線下之間的分化。今年2月發(fā)布的第47次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告》顯示，截至2020年12月，我國非網(wǎng)民規(guī)模為4.16億人，因為不懂電腦/網(wǎng)絡(luò)而不上網(wǎng)的非網(wǎng)民占比51.5%。從地區(qū)來看，農(nóng)村地區(qū)非網(wǎng)民占比62.7%，在相對貧窮地區(qū)，大量人口聚集在網(wǎng)絡(luò)邊緣地帶，由于互聯(lián)網(wǎng)無法覆蓋或數(shù)據(jù)無法采集，使得數(shù)據(jù)樣本并不完整，人工智能以此為依據(jù)所作出的政務(wù)決策，將會自動忽視部分群體的利益。

（三）技術(shù)風(fēng)險

1.資本參與帶來的風(fēng)險。智能技術(shù)高研發(fā)成本的屬性，決定其發(fā)展必然受到資本力量的推動，資本家在資助研發(fā)了一些高端智能技術(shù)后，對其數(shù)據(jù)享有所有權(quán)，導(dǎo)致政府在數(shù)據(jù)尋租過程中存在一定信息泄露風(fēng)險。

2.算法程序帶來的風(fēng)險。從本質(zhì)上講，人工智能是一系列規(guī)則約定和議程設(shè)置，最終由算法設(shè)定程序。在看似沒有惡意的程序設(shè)計或數(shù)據(jù)采用中，卻往往帶有設(shè)計者、開發(fā)人員或者采用者的偏見，會釀成各種社會問題。而且，人工智能技術(shù)在應(yīng)用中，算法所體現(xiàn)的主觀價值性，與技術(shù)所要求的價值中立性存在偏差，極易造成政府在作出決策時具有一定的傾向性。

三、政策建議

（一）做好頂層設(shè)計

1.搭建框架體系，從制度層面為人工智能發(fā)展規(guī)劃方向、營造有利的政策環(huán)境。這個框架體系主要包含支持人工智能技術(shù)發(fā)展、激勵人工智能市場化應(yīng)用、鼓勵人工智能技術(shù)與政府治理融合發(fā)展等制度。制定過程中要根據(jù)當(dāng)前我國經(jīng)濟社會發(fā)展態(tài)勢，確定人工智能的優(yōu)先發(fā)展重點，引導(dǎo)政府資金的投資方向，避免各地區(qū)、各部門由于重復(fù)建設(shè)造成的資源浪費。

2.在人工智能行業(yè)形成激勵行業(yè)發(fā)展和監(jiān)管相結(jié)合的機制。加強對人工智能行業(yè)監(jiān)管，掃除“監(jiān)管真空”，規(guī)避人工智能行業(yè)在研發(fā)和應(yīng)用過程中存在的違法事實，積極做好人工智能風(fēng)險應(yīng)對預(yù)案工作，形成既鼓勵人工智能發(fā)展與應(yīng)用，同時又對人工智能應(yīng)用進行有效引導(dǎo)和審慎規(guī)約的制度框架，確保人工智能行業(yè)的穩(wěn)健發(fā)展。

（二）完善風(fēng)險防御機制

1.在完善人工智能技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建政府治理智能化的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范。制定基于這一技術(shù)的行政審批標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范，保證政府各科層內(nèi)部使用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，提高政府管理內(nèi)部行政審批服務(wù)的兼容性。

2.明確政府治理智能化過程中的紅線和底線，提前預(yù)想可能出現(xiàn)的違法違規(guī)現(xiàn)象。加強監(jiān)管力度、封堵隱患，進一步明確政府部門及其工作人員在人工智能技術(shù)使用過程中的具體責(zé)任，防止過度依賴技術(shù)，甚至相互推諉扯皮現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（三）推動政府治理模式和運行流程的變革

1.進一步突破傳統(tǒng)政府組織結(jié)構(gòu)的科層制，實現(xiàn)政府組織結(jié)構(gòu)的扁平化。基于人工智能技術(shù)，進一步實現(xiàn)政府各機構(gòu)設(shè)置、職能劃分、權(quán)限界定等方面的科學(xué)化，推動城市核心區(qū)的區(qū)政府之間的區(qū)域重構(gòu)和適度重組，嘗試撤銷街道辦事處等市轄區(qū)政府的派出機構(gòu)，實現(xiàn)由市、區(qū)兩級政府直接管轄社區(qū)的模式。

2.構(gòu)建和完善多層次多主體的治理結(jié)構(gòu)，政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，也要鼓勵和支持企業(yè)、社會組織等其他力量參與社會事務(wù)管理。具體來說，就是盡快建立政府與企業(yè)之間有效的合作機制，加強人工智能技術(shù)的開發(fā)與應(yīng)用，實現(xiàn)技術(shù)水平和治理水平的雙提升，實現(xiàn)政府治理模式的改革。

3.推動政府治理行政運行流程模式的智能化，依托人工智能在政府治理中的應(yīng)用，及時發(fā)現(xiàn)政府行政運行流程中存在的問題，及時刪除不必要的運行環(huán)節(jié)，發(fā)展和創(chuàng)新以人工智能為基礎(chǔ)的政府治理智能化流程。

（四）貫徹“以人為本”的發(fā)展理念

1.把增進人民福祉作為政府治理智能化的出發(fā)點和落腳點，讓廣大人民群眾在政府治理智能化進程中享有更多獲得感、幸福感、安全感。

2.加快信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和信息化服務(wù)普及的進程，降低使用成本，讓人民群眾用得上、用得起、用得好，將建設(shè)重點放在貧困地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，通過打通信息化普及的“最后一公里”，實現(xiàn)智能政府建設(shè)，切實保障弱勢群體的利益以及社會的整體公平。

3.加強對公民個人信息的保護，完善個人隱私和數(shù)據(jù)安全保護制度，強化政府監(jiān)管，防止可能產(chǎn)生的危害個人隱私安全和公共安全的隱患。

4.積極探索人工智能在公共服務(wù)與公共決策應(yīng)用中的適應(yīng)性，以更好地滿足人民群眾不斷提升的對公共服務(wù)品質(zhì)的要求。

注釋：

①科層制又稱理性官僚制或官僚制，指對一種權(quán)力依據(jù)職能和職位進行分工和分層，以規(guī)則為管理主體的組織體系和管理方式。它既是一種組織結(jié)構(gòu)，又是一種管理方式。