■郭江文

《財政部關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》（財預(yù)〔2011〕416號）將預(yù)算績效定義為“預(yù)算資金所達(dá)到的產(chǎn)出和結(jié)果，是以支出結(jié)果和效果為導(dǎo)向預(yù)算管理模式”，著重闡明了“支出結(jié)果和效果”在預(yù)算績效管理中的重要地位。產(chǎn)出、效益指標(biāo)是支出結(jié)果和效果的量化表現(xiàn)，是公正、客觀的績效評價結(jié)果的基礎(chǔ)，直接關(guān)系到考核問責(zé)、激勵機(jī)制的引導(dǎo)，是預(yù)算安排、政策調(diào)整、改進(jìn)管理實質(zhì)性掛鉤的重要依據(jù)。

一、產(chǎn)出、效益之間的邏輯關(guān)系

《項目支出績效評價管理辦法》（財預(yù)〔2020〕10號）根據(jù)績效評價分值（總分為100分）將評價結(jié)果等級一般劃分為四檔：90（含）-100分為優(yōu)、80（含）-90分為良、60（含）-80分為中（合格）、60分以下為差（不合格）。這種分值和等級量化、定性對應(yīng)關(guān)系的劃分，客觀的體現(xiàn)了績效評價分值、等級對應(yīng)的績效評價結(jié)果的優(yōu)劣。但是，對各指標(biāo)間存在的邏輯關(guān)系沒有做進(jìn)一步的闡述。實際工作中，產(chǎn)出、效益之間的關(guān)系千姿百態(tài)，管理行為和結(jié)果上，投入、過程、產(chǎn)出、效益乃至滿意度之間不對等、不合邏輯的現(xiàn)象經(jīng)常存在，也就是“有投入、不一定有過程，有過程、不一定有產(chǎn)出，有產(chǎn)出、不一定有效益”，用公式表示，即“投入≠過程≠產(chǎn)出≠效益≠滿意程度”。他們改變了邏輯，偏離既定方向和目標(biāo)的一系列結(jié)果，無法真實反映績效的真實狀況。因此，深入挖掘和分析因素內(nèi)涵，厘清指標(biāo)間分值和等級的因緣更能體現(xiàn)績效評價結(jié)果的精確性，也更符合“有投入、必有產(chǎn)出，有產(chǎn)出、必有效益”的邏輯關(guān)系。

二、產(chǎn)出、效益分值和等級的關(guān)系

《項目支出績效評價管理辦法》（財預(yù)〔2020〕10號）強(qiáng)調(diào)一級指標(biāo)“產(chǎn)出＋效益”的分值關(guān)系應(yīng)在60分以上，山西省財政廳《關(guān)于印發(fā)2020年度財政重點績效評價實施方案》的通知》（晉財績〔2020〕7號）中“項目支出績效評價指標(biāo)體系（參考格式）”進(jìn)一步明確了一級指標(biāo)“決策20分、過程20分、產(chǎn)出30分、效果30分”（以下簡稱“2233”）的參考賦分權(quán)重，體現(xiàn)了“一切過程都是為產(chǎn)出和效益服務(wù)”的重要內(nèi)涵。按照“2233”制一級指標(biāo)賦分法，“決策、過程、產(chǎn)出、效益”四項指標(biāo)各等級對應(yīng)關(guān)系如表一：

表一

為了分析方便，根據(jù)財政部評價結(jié)果等級劃分的要求，以“2233”為基礎(chǔ)，本文將產(chǎn)出、效益類一級指標(biāo)≥90%的分值即27分以上定義為優(yōu)秀，80-90%的分值即24-27分定義為良好，60-80%即18-24分定義為合格，60%以下即18分以下定義為不合格（決策、過程參照上述標(biāo)準(zhǔn)劃定）。如上所述，產(chǎn)出、效益之間分值等級對等或相近，我們可以認(rèn)為是基本符合邏輯的，不做深入分析。但是，評價實踐中經(jīng)常出現(xiàn)產(chǎn)出、效益之間的分值、等級差距較大，比如產(chǎn)出分值在60%以下，效益分值卻在80%甚至90%以上，即較低的產(chǎn)出有了良好乃至優(yōu)秀的效益。又或受決策、過程、產(chǎn)出指標(biāo)分值較高的影響，評價項目的整體分值等級較高，但效益分值、等級又較低，顯然與應(yīng)注重效益的績效內(nèi)涵明顯相悖，也不利于進(jìn)一步提升績效管理精細(xì)化、科學(xué)化水平，更和績效評價的初衷相悖。因此，簡單的根據(jù)評價項目的分值等級判定項目屬于“優(yōu)、良、中、差”，而不具體剖析各指標(biāo)分值之間的邏輯關(guān)系，既不科學(xué)客觀、也不實事求是。

三、產(chǎn)出、效益之間的對應(yīng)關(guān)系

（一）產(chǎn)出、效益之間九類不同的組合構(gòu)成（如表二）：

表二

根據(jù)（財預(yù)〔2020〕10號）文等級的劃分和實際工作需要，本文中的“高”“中“”低”分別代表產(chǎn)出、效益的“≥80%”（良好及以上等級），“≥60%＜80%”（合格等級）、“＜60%+”（差等級）。

1.對應(yīng)的產(chǎn)出、效益關(guān)系。包括高產(chǎn)高效、中產(chǎn)中效、低產(chǎn)低效。即產(chǎn)出和效益在一個分值等級范圍，相應(yīng)的產(chǎn)出有相應(yīng)的效益。

2.基本對應(yīng)的產(chǎn)出、效益關(guān)系。包括兩類關(guān)系，一是產(chǎn)出分值＞效益分值，產(chǎn)出和效益雖不在一個等級但基本相近的中產(chǎn)低效、高產(chǎn)中效；二是產(chǎn)出分值＜效益分值，這種情況主要是指產(chǎn)出的分值、等級小于效益的分值、等級，即一定的產(chǎn)出對應(yīng)較為理想的效益，比如低產(chǎn)中效、中產(chǎn)高效。

3.不對應(yīng)的產(chǎn)出、效益關(guān)系。一是產(chǎn)出分值遠(yuǎn)大于效益分值，即高產(chǎn)低效，產(chǎn)出大于效益的部分通常是無效的、浪費的；二是產(chǎn)出分值遠(yuǎn)小于效益分值，即低產(chǎn)高效，也就是說，較差的產(chǎn)出產(chǎn)生了良好的效益。從產(chǎn)出效率上講，這是產(chǎn)出與效益之間最佳的組合模式。但細(xì)化到二級指標(biāo)上分析，沒有一定的產(chǎn)出數(shù)量、產(chǎn)出質(zhì)量、產(chǎn)出時效以及產(chǎn)出成本做支撐，就不會有相應(yīng)的社會效益、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益乃至可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系。如果有，一定是多余的投入對應(yīng)了不足的產(chǎn)出，產(chǎn)生了大于產(chǎn)出的效益，結(jié)果就是資金投入的浪費。

產(chǎn)出、效益本身就是兩個不同的概念，有投入不一定有產(chǎn)出，有產(chǎn)出也不一定有效益，但沒產(chǎn)出就一定沒效益。產(chǎn)出、效益之間只要存在基本的邏輯對應(yīng)關(guān)系，我們就可以認(rèn)為是沒有脫離“以支出結(jié)果和效益為導(dǎo)向”的管理要求。不對應(yīng)的產(chǎn)出、效益之間的關(guān)系，在實踐中出現(xiàn)的原因，除了指標(biāo)設(shè)計的質(zhì)量因素外，還存在著經(jīng)濟(jì)活動中產(chǎn)出、效益之間的背離關(guān)系。探究高產(chǎn)低效或者低產(chǎn)高效的邏輯關(guān)系，深入研究分析其中存在的悖論，才能真正理解績效管理本身的意義。

（二）高產(chǎn)與低效間的對應(yīng)關(guān)系

我們以2019年***項目在山西部分區(qū)域績效評價的實際情況為例，從項目整體評價結(jié)果的角度對比整體和高產(chǎn)低效之間的關(guān)系：

首先，高產(chǎn)低效雖是一種正常的評價邏輯關(guān)系，但結(jié)合項目整體情況進(jìn)行具體分析，結(jié)論就會不一樣。表3中，A、B縣績效評價得分分別為81.21分、83.09分，等級為良好。從指標(biāo)得分情況看，兩個縣有一個共同的特點，就是決策指標(biāo)、過程指標(biāo)、產(chǎn)出指標(biāo)分值很高，而效益指標(biāo)分值很低，效益指標(biāo)實際分值僅為11.14分、11.6分。得分率僅為44.65%、46.4%，不到效益指標(biāo)滿分值的50%（表三）。A縣效益指標(biāo)得分率和決策指標(biāo)、過程指標(biāo)、產(chǎn)出指標(biāo)得分率相比，分別差45.35個百分點、54.15個百分點、47.65個百分點。和三個指標(biāo)占總分值的平均得分率93.7%比較，相差49.05個百分點。同樣，B縣效益指標(biāo)得分率和三個指標(biāo)對比，也分別差了43.6個百分點、52.9個百分點、49.75個百分點。和決策、過程、產(chǎn)出平均得分率95.15%相比，相差48.75個百分點（表四）。

表三

表四

以上可見，A、B兩縣項目實施效益并不好，為“差”等級。和總分值的“良好”等級相比，相差甚遠(yuǎn)，表達(dá)的意思大相徑庭。由此筆者認(rèn)為，產(chǎn)出好，總分值較高，并不代表項目實施效益就好、就能夠推論出這是一個“良好”等級的評價結(jié)果。實際情況是，高分值的產(chǎn)出、過程乃至決策類指標(biāo)，拉升了整體項目的總體績效分值，掩蓋了項目實施效益較差的真實情況。如果僅以總分值高低作為判斷評價項目“優(yōu)、良、中、差”的標(biāo)準(zhǔn)，而沒有分類觀察和分析其中指標(biāo)間的邏輯關(guān)系，就會誤導(dǎo)有關(guān)決策，從而帶來財政資金投入無效、低效的風(fēng)險。

對比C、D兩縣（表三），雖然效益類指標(biāo)得分和A、B兩縣是一個檔次，但是產(chǎn)出類指標(biāo)得分也較差，屬于低產(chǎn)低效的一種對應(yīng)情況。結(jié)合整體64.21分、67.87分的評價分值看，其實也是整體的“合格”等級掩蓋了產(chǎn)出、效益低下的一種表現(xiàn)，容易帶來決策上的誤判。

因此，對癥下藥、客觀分析和運用績效評價結(jié)果才是科學(xué)研判的正確手段。否則，僵化看待、機(jī)械應(yīng)用、不加分析的把績效評價分值等級作為預(yù)算調(diào)整、改進(jìn)管理的參考依據(jù)，就會與實際情況背道而馳，績效評價也僅成為形式上的工作，背離了績效評價工作的初心，甚至陷入“用正確的方法證明錯誤的事情是正確的”邏輯怪圈。

（三）低產(chǎn)與高效之間的對應(yīng)關(guān)系

顯然，指標(biāo)邏輯上，沒有產(chǎn)出就沒有效益，沒有一定的產(chǎn)出，就不可能有良好的效益。如果較差的產(chǎn)出就可以滿足和支撐良好的效益，除非產(chǎn)出對應(yīng)的投入是不必要或無效、低效的。

表五為某地***保護(hù)利用項目評價指標(biāo)體系，采用的是標(biāo)準(zhǔn)的“2233”賦分法，綜合績效評價分值74.86分，“合格”等級。各指標(biāo)分值情況如下：

1.決策類：分值20分，得分18.71分，得分率93.55%。說明立項依據(jù)的充分性、立項程序的規(guī)范性，績效目標(biāo)的合理性、績效指標(biāo)的明確性以及預(yù)算編制的科學(xué)性、資金分配的合理性等細(xì)化指標(biāo)沒有太大的問題，屬優(yōu)秀等級。

2.過程類：分值20分，得分17.17分，得分率85.85%。該指標(biāo)中，除了預(yù)算執(zhí)行率為35.31%的較低水平外，資金到位率、資金使用合規(guī)性、管理制度健全性、制度執(zhí)行有效性的得分率都在90%以上，說明項目實施過程控制的基本良好。

3.產(chǎn)出類：分值30分，得分13.5分，得分率僅為45%。除了成本指標(biāo)還屬合格，關(guān)鍵的數(shù)量、質(zhì)量指標(biāo)得分都非常低，屬典型的低產(chǎn)出。

4.效益類：分值30分，得分25.48分，得分率84.93%，達(dá)到了良好的效益。其中，社會效益得分率86.8%，可持續(xù)影響指標(biāo)得分率70%，滿意度得分率98.7%。

詳見表五（其中決策、過程類細(xì)化到三級指標(biāo)，產(chǎn)出、效益類細(xì)化到二級指標(biāo)）：

表五

通俗的講，數(shù)量指標(biāo)代表著干了多少事，干了什么事，質(zhì)量指標(biāo)代表著干的怎么樣，時效指標(biāo)代表多長時間或什么時間內(nèi)完成，成本指標(biāo)代表花了多少錢。表五產(chǎn)出類的四個指標(biāo)中，最重要的數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)得分率僅47.7%、34.3%，時效指標(biāo)更低到29.2%。即使靠得分率最高的76.8%的成本指標(biāo)的拉升，產(chǎn)出指標(biāo)的整體得分率也才45%。效益類指標(biāo)除了可持續(xù)影響指標(biāo)分值較低以外，滿意度以98.7%的得分率提升了效益類指標(biāo)的分值。顯然，工作量完成不到計劃的一半，質(zhì)量僅有三分之一強(qiáng)，時效指標(biāo)甚至不到三分之一，這種組合的產(chǎn)出指標(biāo)根本無力支撐80.17%的良好的社會效益和98.7%滿意度。產(chǎn)出、效益分值等級的不匹配、不對應(yīng)，暴露了項目評價指標(biāo)體系、尤其是產(chǎn)出、效益類指標(biāo)評價結(jié)果不合邏輯的缺陷。

四、注重產(chǎn)出、效益之間評價指標(biāo)體系的科學(xué)設(shè)計

（一）注重產(chǎn)出和效益指標(biāo)的權(quán)重賦分的差異性

《項目支出績效評價管理辦法》（財預(yù)〔2020〕10號）第十四條對評價指標(biāo)權(quán)重做了具體規(guī)定，“財政和部門評價指標(biāo)的權(quán)重根據(jù)各項指標(biāo)在評價體系中的重要程度確定，應(yīng)當(dāng)突出結(jié)果導(dǎo)向，原則上產(chǎn)出、效益指標(biāo)權(quán)重不低于60%。同一評價對象處于不同實施階段時，指標(biāo)權(quán)重應(yīng)體現(xiàn)差異性，其中，實施期間的評價更加注重決策、過程和產(chǎn)出，實施期結(jié)束后的評價更加注重產(chǎn)出和效益”。以上規(guī)定主要從兩方面理解：一是產(chǎn)出、效益指標(biāo)權(quán)重合計不低于60%，突出以產(chǎn)出、效益為導(dǎo)向的績效評價指標(biāo)的特性；二是要重視項目階段的差異性，而不是產(chǎn)出30%、效益指標(biāo)30%一以貫之。例如，扶貧類的養(yǎng)殖、種植項目，有的當(dāng)年投入就可以有產(chǎn)出，均衡的產(chǎn)出、效益指標(biāo)分值不會有問題。但有的當(dāng)年投入無法見效的項目，則應(yīng)根據(jù)項目不同的特點來觀察與之關(guān)聯(lián)的社會效益、經(jīng)濟(jì)效益。櫻桃樹要6年左右、蘋果要3年左右才能掛果，肉牛養(yǎng)殖要2年左右才能出欄。這類項目的效益只能是預(yù)期，用預(yù)判的效果代替今后才能產(chǎn)生的實實在在的效果，顯然是望梅止渴。對這類項目的評價，指標(biāo)分值權(quán)重的分配應(yīng)向產(chǎn)出、過程傾斜，不應(yīng)機(jī)械的將產(chǎn)出、效益指標(biāo)一概設(shè)為30%，這樣既不科學(xué)、也不客觀。

（二）注重影響績效目標(biāo)設(shè)定和評價指標(biāo)設(shè)計質(zhì)量的外在因素

評價指標(biāo)的設(shè)計離不開績效目標(biāo)和績效指標(biāo)的設(shè)定，科學(xué)的績效指標(biāo)是績效目標(biāo)的具體量化和定性的反映，也是績效評價工作的基礎(chǔ)。自2018年中共中央國務(wù)院《全面實施預(yù)算績效管理的實施意見》頒布以來，各級黨委、政府以及財政部門提高了思想認(rèn)識、加強(qiáng)了工作力度，將預(yù)算績效管理工作作為改進(jìn)預(yù)算、加強(qiáng)管理的重要手段。但實際工作當(dāng)中，還存在一些不容忽視的問題需要引起注意。一方面，由于預(yù)算部門績效管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和認(rèn)識水平的差異，設(shè)定的績效目標(biāo)無論形式上、內(nèi)容上往往距離績效目標(biāo)管理的標(biāo)準(zhǔn)化要求差距較大，質(zhì)量上參差不齊，績效評價的基礎(chǔ)不牢靠；另一方面，財政部門內(nèi)部因業(yè)務(wù)能力、重視程度和相互配合等原因，績效目標(biāo)審核或流于形式、或敷衍了事，績效目標(biāo)的規(guī)范完整性、指標(biāo)科學(xué)性等質(zhì)量要素的要求下降。凡此種種，評價機(jī)構(gòu)面對評價項目，首先頭疼的就是績效目標(biāo)的不明確、績效指標(biāo)的不細(xì)化，進(jìn)而為了完成評價任務(wù)，臨時代設(shè)績效指標(biāo)，甚至出現(xiàn)“先開槍再畫靶子”的現(xiàn)象，以年底完成的工作任務(wù)代替年初設(shè)定的績效目標(biāo)和指標(biāo)，從而容易造成評價工作過程、結(jié)果的失真。一些評價機(jī)構(gòu)由于責(zé)任心不強(qiáng)、業(yè)務(wù)水平不高以及對項目特點理解方面的限制，梳理的績效指標(biāo)往往隨意性較大，不能抓住評價項目的核心和關(guān)鍵。評價指標(biāo)質(zhì)量的嚴(yán)謹(jǐn)性、評價指標(biāo)的邏輯性、評價結(jié)果的客觀公正性也謬之千里。

政府的職能涵蓋了我們政治、經(jīng)濟(jì)、文化等社會生活的方方面面，只要有民生的地方，就有財政資金的投入，體現(xiàn)了“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”這一重要論述。雖然財政資金投入的項目包羅萬象，但產(chǎn)出、效益的邏輯關(guān)系仍有規(guī)律可循。無論產(chǎn)出、效益之間的關(guān)系多復(fù)雜，都離不開高、中、低對應(yīng)的產(chǎn)出、效益不同組合的九種形態(tài)。實事求是的注重產(chǎn)出結(jié)果和效益導(dǎo)向的作用，是績效評價工作的最終落腳點。不同的產(chǎn)出效益不同，甚至相同的產(chǎn)出效益也會受不同條件的影響而有所不同。具體問題要具體分析，而不是一刀切的只關(guān)注績效評價的分值等級，忽視產(chǎn)出、效益指標(biāo)間的不同表現(xiàn)，就形而上學(xué)的提出改進(jìn)預(yù)算管理建議，拿出所謂解決問題的方法，這既不科學(xué)，也是片面的。最根本的還是讓社會效益、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益等緊貼項目產(chǎn)出，圍繞干了什么、干了多少、干的怎么樣衍生出“值不值”這個財政資金投入最本質(zhì)的命題。