新時(shí)代中國(guó)共產(chǎn)黨巡視巡察制度研究

吳榮順 楊曼 陸浩

加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督是馬克思主義政黨的一貫要求，是保持黨的先進(jìn)性和純潔性的必然要求，也是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和政治優(yōu)勢(shì)。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央不斷加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行制約和黨內(nèi)監(jiān)督體系建設(shè)，提高黨的自我凈化能力。在此過(guò)程中，巡視巡察在全面從嚴(yán)治黨中的戰(zhàn)略地位和利劍作用充分彰顯。為了進(jìn)一步發(fā)揮巡視巡察監(jiān)督功能，完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系，黨中央提出要構(gòu)建“系統(tǒng)集成、協(xié)同高效”的巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)格局。經(jīng)過(guò)實(shí)踐探索，巡視巡察監(jiān)督網(wǎng)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋，當(dāng)前最突出的問(wèn)題是如何在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)，這對(duì)完善巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制提出了更高要求。

一、巡視巡察制度發(fā)展歷史沿革

黨的十八大以前巡視制度的探索發(fā)展。1922年黨的二大通過(guò)的黨章規(guī)定：“中央執(zhí)行委員會(huì)得隨時(shí)派員到各處召集各種形式的臨時(shí)會(huì)議，此項(xiàng)會(huì)議應(yīng)以中央特派員為主席?！边@種派往各地指導(dǎo)工作的特派員，就是黨內(nèi)巡視制度的起源。1928年10月，中共中央印發(fā)《巡視條例》，標(biāo)志著黨內(nèi)巡視制度的建立。1931年5月，修訂印發(fā)后的《中央巡視條例》象征著黨內(nèi)巡視制度的正式形成。這一時(shí)期黨內(nèi)巡視制度的核心任務(wù)是在惡劣建黨環(huán)境下，傳達(dá)落實(shí)中央政策，強(qiáng)化自上而下的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，重點(diǎn)是指導(dǎo)革命工作，建設(shè)基層黨組織。

新中國(guó)成立以后，尤其是改革開(kāi)放以來(lái)，腐敗和作風(fēng)問(wèn)題突出，嚴(yán)重危害黨的執(zhí)政地位，黨中央在不斷完善黨內(nèi)監(jiān)督制度的同時(shí)，日益重視黨內(nèi)巡視制度。黨的十六大明確強(qiáng)調(diào)對(duì)重要領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督，這使巡視監(jiān)督的對(duì)象更加明確。2003年，中央頒布了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，將巡視作為黨內(nèi)監(jiān)督的一項(xiàng)重要制度寫入條例。黨的十七大將“黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會(huì)實(shí)行巡視制度”寫進(jìn)黨章，使得巡視范圍進(jìn)一步明確，黨內(nèi)巡視制度進(jìn)入制度化、規(guī)范化、常態(tài)化的新時(shí)期。

黨的十八大以來(lái)黨內(nèi)巡視制度的創(chuàng)新發(fā)展。由于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)嚴(yán)峻，黨的十八大對(duì)反腐敗斗爭(zhēng)非常重視，巡視反腐利器作用開(kāi)始彰顯。伴隨著管黨治黨實(shí)踐的發(fā)展，巡視的內(nèi)涵不斷發(fā)展，內(nèi)容進(jìn)一步拓展和深化，政治巡視的定位也越來(lái)越清晰、指向越來(lái)越精準(zhǔn)。在內(nèi)涵方面，創(chuàng)新提出政治巡視概念，即上級(jí)黨組織對(duì)下級(jí)黨組織履行黨的領(lǐng)導(dǎo)職能責(zé)任的政治監(jiān)督。在巡視定位上，提出巡視是政治巡視而不是業(yè)務(wù)巡視。巡視監(jiān)督對(duì)象是各級(jí)黨組織和黨的主要領(lǐng)導(dǎo)干部，監(jiān)督重點(diǎn)是聚焦黨委（黨組）職能責(zé)任，目的是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，根本任務(wù)是實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)維護(hù)”。明確提出“發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、形成震懾，推動(dòng)改革、促進(jìn)發(fā)展”的巡視工作方針，巡視方式也不斷創(chuàng)新，在常規(guī)巡視的基礎(chǔ)上，探索“專項(xiàng)巡視”“機(jī)動(dòng)巡視”、巡視“回頭看”等巡視方法。

圍繞全面從嚴(yán)治黨的重大戰(zhàn)略任務(wù)部署，在巡視制度不斷發(fā)展的同時(shí)，全國(guó)各地的市縣黨組織參照巡視制度，積極探索基層巡察制度，取得了有益成果。按照中央出臺(tái)的相關(guān)意見(jiàn)，各地結(jié)合市縣實(shí)際情況制定地方巡察工作意見(jiàn)。巡察作為巡視向基層的進(jìn)一步延伸，其本質(zhì)也是政治監(jiān)督。巡察與巡視的主要區(qū)別，一是監(jiān)督的范圍和對(duì)象層級(jí)不同，巡視分為中央巡視和省級(jí)巡視，中央巡視主要監(jiān)督中央單位和省級(jí)單位的黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部;省級(jí)巡視主要監(jiān)督市級(jí)單位的黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部;而巡察是市縣級(jí)單位對(duì)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部開(kāi)展的監(jiān)督。每一級(jí)巡視巡察監(jiān)督對(duì)象不同，監(jiān)督的重點(diǎn)內(nèi)容也有所不同，市縣巡察在政治方向和原則上與巡視保持一致，但要立足基層特點(diǎn)和實(shí)際，更加聚焦和具體。

經(jīng)過(guò)黨的十八大以來(lái)的不斷探索，巡視工作從橫向上，實(shí)現(xiàn)了中央和省區(qū)市黨委一屆任期內(nèi)巡視全覆蓋;從縱向上，形成了從黨中央巡視、省級(jí)巡視再到市縣巡察的嚴(yán)密監(jiān)督網(wǎng)，全國(guó)巡視“一盤棋”的戰(zhàn)略態(tài)勢(shì)已經(jīng)形成。進(jìn)入新時(shí)代，為了進(jìn)一步發(fā)揮巡視巡察機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)作用和組織優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)形成系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的黨和國(guó)家監(jiān)督體系，黨的十九大報(bào)告明確提出“建立巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的監(jiān)督網(wǎng)”，中央紀(jì)委歷次全會(huì)都強(qiáng)調(diào)要完善巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制，構(gòu)建巡視巡察戰(zhàn)略格局。2021年1月，中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的意見(jiàn)》，在組織任務(wù)、領(lǐng)導(dǎo)體制、工作機(jī)制等方面做了詳細(xì)規(guī)定，這是黨中央對(duì)十九大以來(lái)各地探索巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的高度總結(jié)，具有理論創(chuàng)新和實(shí)踐指導(dǎo)意義。

二、構(gòu)建巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)監(jiān)督網(wǎng)的意義

落實(shí)全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略部署的必然要求?！叭鎻膰?yán)治黨，核心是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，基礎(chǔ)在全面，關(guān)鍵在嚴(yán)，要害在治”?！叭妗币髾M向到邊、縱向到底，黨組織建到哪里，監(jiān)督就要跟到哪里。巡視監(jiān)督從權(quán)力運(yùn)行方向上說(shuō)是典型的自上而下的監(jiān)督，而巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)有利于中央統(tǒng)一部署、掌握全局。巡視巡察一屆任期內(nèi)全覆蓋、重點(diǎn)監(jiān)督主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督優(yōu)勢(shì)，能夠有效實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督全覆蓋，監(jiān)督無(wú)“死角”、反腐無(wú)“禁區(qū)”，既“打虎”又“拍蠅”，有利于層層傳導(dǎo)壓力、層層落實(shí)責(zé)任，破解“上面九級(jí)風(fēng)浪，下面紋絲不動(dòng)”的監(jiān)督難題，推動(dòng)解決全面從嚴(yán)治黨“最后一公里”。

完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要平臺(tái)。巡視巡察監(jiān)督具有綜合監(jiān)督作用和聯(lián)系群眾紐帶功能，巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)，不僅指巡視巡察系統(tǒng)自身的縱向聯(lián)動(dòng)，還包括橫向與其他監(jiān)督的貫通融合。在巡視巡察中，只能發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，不執(zhí)紀(jì)審查，發(fā)現(xiàn)和處理問(wèn)題需要紀(jì)檢監(jiān)察、組織、政法、審計(jì)、信訪等部門的協(xié)作，因而能夠?qū)⒓o(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、信訪監(jiān)督、組織監(jiān)督等多種監(jiān)督方式貫通融合，發(fā)揮監(jiān)督合力作用。同時(shí)，“巡視制度始終貫穿著黨密切聯(lián)系群眾的基本路線，這是自上而下監(jiān)督和自下而上監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合”。因而，巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)是構(gòu)建系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的黨和國(guó)家監(jiān)督體系，推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)。

發(fā)揮巡視巡察制度系統(tǒng)優(yōu)勢(shì)和組織優(yōu)勢(shì)的必然選擇。經(jīng)過(guò)多年探索，中央、省、市、縣四級(jí)巡視巡察工作體系已基本成型。巡視巡察作為一個(gè)系統(tǒng)，從系統(tǒng)論的視角來(lái)看，系統(tǒng)內(nèi)各要素之間的協(xié)同聯(lián)動(dòng)是發(fā)揮系統(tǒng)功能最大優(yōu)勢(shì)的必然要求。通過(guò)運(yùn)用系統(tǒng)思維，發(fā)揮系統(tǒng)作用和組織優(yōu)勢(shì)，圍繞工作大局和重點(diǎn)任務(wù)，全面調(diào)動(dòng)系統(tǒng)資源，充分發(fā)揮每級(jí)優(yōu)勢(shì)，科學(xué)優(yōu)化人員、力量、資源配置，避免重復(fù)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)有序運(yùn)轉(zhuǎn)、一體推進(jìn)，做到系統(tǒng)集成、協(xié)同高效，達(dá)到“1+1>2”的效果。

三、當(dāng)前巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)

體制機(jī)制實(shí)際運(yùn)行狀況分析

織密巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)的實(shí)踐探索。自黨的十九大報(bào)告明確提出構(gòu)建巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)監(jiān)督網(wǎng)以來(lái)，中央和各省積極部署，市縣主動(dòng)響應(yīng)，探索總結(jié)了許多有益經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮了巡視巡察聯(lián)動(dòng)優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建起省、市、縣“同向發(fā)力、同頻共振”的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

一是在領(lǐng)導(dǎo)體制上聯(lián)動(dòng)。統(tǒng)籌謀劃，做好頂層設(shè)計(jì)。系統(tǒng)謀劃設(shè)計(jì)，各黨委（黨組）制定巡視工作五年規(guī)劃，巡視辦制定年度工作計(jì)劃，明確上下聯(lián)動(dòng)的工作目標(biāo)、機(jī)制和舉措，各直屬單位、部門黨委制定本部門的巡察全覆蓋規(guī)劃。完善制度建設(shè)，建立黨委（黨組）書(shū)記聽(tīng)取巡視巡察匯報(bào)情況報(bào)備制度、巡視巡察工作約談制度等，發(fā)揮中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)的體制優(yōu)勢(shì)。加強(qiáng)信息監(jiān)督，“2020年，中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組已基本建成巡視巡察工作數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，覆蓋到省級(jí)巡視機(jī)構(gòu)和大部分市縣巡察機(jī)構(gòu)，為巡視巡察工作的科學(xué)化發(fā)展提供了強(qiáng)有力的技術(shù)支持”。督促指導(dǎo)，傳導(dǎo)壓力和傳授經(jīng)驗(yàn)。指導(dǎo)督導(dǎo)，“上級(jí)巡視機(jī)構(gòu)對(duì)下級(jí)巡視巡察機(jī)構(gòu)展開(kāi)巡視巡察工作情況的監(jiān)督和指導(dǎo)，以專題培訓(xùn)輔導(dǎo)、調(diào)研督導(dǎo)、制度規(guī)范傳導(dǎo)等方式，通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)跟進(jìn)、共同會(huì)商研究解決問(wèn)題”。專項(xiàng)檢查，即省委巡視期間，巡視組成立專項(xiàng)檢查組，對(duì)被巡視黨組織開(kāi)展巡察工作情況開(kāi)展專項(xiàng)檢查，及時(shí)反饋檢查情況、督促整改落實(shí)。報(bào)告報(bào)備，即下級(jí)巡視巡察機(jī)構(gòu)向上級(jí)巡視巡察機(jī)構(gòu)報(bào)告、報(bào)備機(jī)制，下級(jí)巡視巡察機(jī)構(gòu)定期向上級(jí)巡視巡察機(jī)構(gòu)報(bào)告年度工作情況，及時(shí)報(bào)告重要問(wèn)題、重要事項(xiàng)以及上級(jí)部署的專項(xiàng)任務(wù)的完成情況。

二是在工作機(jī)制上聯(lián)動(dòng)。一體研究部署，實(shí)現(xiàn)任務(wù)聯(lián)動(dòng)。省委巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組根據(jù)黨中央、中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組和省委巡視巡察工作部署要求，研究提出一定時(shí)期內(nèi)全省巡視巡察重點(diǎn)任務(wù)，分級(jí)聯(lián)動(dòng)組織實(shí)施，推動(dòng)解決全局性、普遍性問(wèn)題。各市黨委按照上級(jí)部署要求，結(jié)合實(shí)際統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)任務(wù)，通過(guò)開(kāi)展提級(jí)巡察、交叉巡察等，推動(dòng)解決本地主要矛盾和突出問(wèn)題。各縣黨委把延伸巡察鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）基層單位、村（社區(qū)）等黨組織納入巡察整體規(guī)劃，推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向基層一線、向群眾身邊延伸。一體組織實(shí)施，著力方式聯(lián)動(dòng)。上級(jí)巡視巡察機(jī)構(gòu)對(duì)下級(jí)巡察工作情況進(jìn)行了解跟蹤、督促指導(dǎo)，推進(jìn)全覆蓋任務(wù)落實(shí)。對(duì)確定的聯(lián)動(dòng)任務(wù)，及時(shí)制定工作方案，明確目標(biāo)任務(wù)、監(jiān)督重點(diǎn)、組織形式、具體要求，確保工作有序開(kāi)展。各地已探索出多種有效聯(lián)動(dòng)的方式方法，破解各種監(jiān)督難題。例如“聯(lián)動(dòng)交叉巡”，為巡視工作延伸監(jiān)督、以下看上提供素材和參考;“對(duì)口專項(xiàng)巡”，針對(duì)系統(tǒng)性、領(lǐng)域性問(wèn)題共同開(kāi)展監(jiān)督;“巡察協(xié)作巡”，即省委部署巡視組自主探索與部分被巡視單位內(nèi)部巡察組開(kāi)展協(xié)作式聯(lián)動(dòng)。一體協(xié)調(diào)推進(jìn)，實(shí)施保障聯(lián)動(dòng)。建立領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制，市縣黨委負(fù)責(zé)巡視巡察聯(lián)動(dòng)工作的聯(lián)絡(luò)服務(wù)、支持保障等，巡察辦負(fù)責(zé)巡察組組建及巡察工作的協(xié)調(diào)配合。建立工作督導(dǎo)機(jī)制、信息溝通機(jī)制，巡察組組長(zhǎng)可直接向巡視組組長(zhǎng)、副組長(zhǎng)匯報(bào)重要問(wèn)題和重大事項(xiàng)，巡察組需向上級(jí)部門報(bào)告情況，由巡視組會(huì)商省委巡視辦處理。建立材料審閱機(jī)制，聯(lián)動(dòng)巡察組形成的巡察報(bào)告、問(wèn)題線索報(bào)告、專題報(bào)告等，經(jīng)巡視組組長(zhǎng)、副組長(zhǎng)審閱后，按程序報(bào)巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組。

三是在成果運(yùn)用上聯(lián)動(dòng)。信息上下互通，精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。巡視組吸收巡察成果，將巡察發(fā)現(xiàn)的重大突出問(wèn)題寫入巡視報(bào)告。被巡視地區(qū)黨委按照有關(guān)規(guī)定組織反饋，督促認(rèn)真整改，用好聯(lián)動(dòng)成果，并將省委巡視反饋的普遍性、傾向性問(wèn)題納入巡察監(jiān)督重點(diǎn)，持續(xù)精準(zhǔn)發(fā)力，接力推動(dòng)巡視整改落到實(shí)處。巡視辦將巡視發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題以及需要督促整改的任務(wù)，傳達(dá)給巡察辦，巡察辦將其作為巡察的重點(diǎn)任務(wù)，同時(shí)推動(dòng)巡視的整改落實(shí)。巡視辦將巡察發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題作為進(jìn)一步印證，對(duì)巡視整改落實(shí)情況把握更加準(zhǔn)確。統(tǒng)籌多種監(jiān)督，橫向協(xié)作配合。在巡前，各相關(guān)部門及時(shí)將與被巡視巡察對(duì)象相關(guān)的問(wèn)題線索匯集到巡視巡察領(lǐng)導(dǎo)小組。巡中，組織部及時(shí)配合巡視巡察辦提供人力支持，做好人員的協(xié)調(diào)工作，紀(jì)檢監(jiān)察部門提供執(zhí)紀(jì)審查支持、審計(jì)部門提供專業(yè)力量支持等。巡后，對(duì)巡視巡察發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題線索，按照分類處理的原則，及時(shí)移交相關(guān)部門處理，紀(jì)檢監(jiān)察部門建立巡視巡察問(wèn)題線索辦理“綠色通道”機(jī)制，將巡視巡察移交的問(wèn)題線索，優(yōu)先辦理，督促落實(shí)整改，融入紀(jì)檢監(jiān)察日常監(jiān)督管理中;對(duì)存在問(wèn)題的干部，組織部門及時(shí)處置辦理。

四是在隊(duì)伍建設(shè)上聯(lián)動(dòng)。巡視組以上率下、示范帶動(dòng)，發(fā)揮傳幫帶作用，向巡察組傳授好經(jīng)驗(yàn)和好做法，幫助提高業(yè)務(wù)能力。中央和省級(jí)單位建立巡視人才庫(kù)，市縣單位建立巡察隊(duì)伍人才庫(kù)，將巡視巡察作為發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)、鍛煉干部的重要平臺(tái)。現(xiàn)場(chǎng)巡視進(jìn)駐前后，巡視組采取多種形式對(duì)組內(nèi)人員及聯(lián)動(dòng)巡察組成員開(kāi)展業(yè)務(wù)培訓(xùn)。巡視期間，不定期組織巡視巡察干部進(jìn)行集中學(xué)習(xí)、交流研討，開(kāi)展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷提升巡視巡察干部能力水平。選派優(yōu)秀巡察干部到巡視辦掛職參加巡視工作等。

制約巡視巡察聯(lián)動(dòng)效能發(fā)揮的主要因素。當(dāng)前，全國(guó)各地在巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)方面進(jìn)行了有益探索，積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，但也存在一些突出問(wèn)題，制約巡視巡察聯(lián)動(dòng)效能的發(fā)揮。一是橫向部門聯(lián)動(dòng)協(xié)作體制機(jī)制不完善。在巡視巡察過(guò)程中，相對(duì)于省、市、縣上下級(jí)溝通機(jī)制來(lái)看，巡視巡察機(jī)構(gòu)與其他部門的橫向協(xié)作不夠。只有建立組織、審計(jì)、信訪等部門通力協(xié)作機(jī)制，才能更高質(zhì)量地獲取線索，精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，從而提高巡視巡察工作的針對(duì)性和高效性。二是巡視巡察隊(duì)伍建設(shè)交流機(jī)制不健全。在巡視巡察聯(lián)動(dòng)機(jī)制構(gòu)建過(guò)程中，更多發(fā)揮的是上級(jí)巡視機(jī)構(gòu)對(duì)下級(jí)巡察的幫帶作用，而下級(jí)巡察機(jī)構(gòu)工作人員作為基層和一線工作人員，了解實(shí)際情況多，實(shí)踐能力強(qiáng)，卻很少有機(jī)會(huì)到上級(jí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)分享，上下交流仍然較少。三是巡視巡察成果運(yùn)用聯(lián)動(dòng)不足。上級(jí)可以將下級(jí)巡察情況作為巡視工作的重要參考，巡察將上次巡視發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題作為工作重點(diǎn)，有利于充分運(yùn)用成果。但在實(shí)踐中存在上下級(jí)溝通反饋不及時(shí)，如何有效銜接成果運(yùn)用等方面存在不足。四是巡視巡察聯(lián)動(dòng)工作模式不成熟。如異地監(jiān)督是為防止“熟人社會(huì)”帶來(lái)的“人情困擾”和監(jiān)督難等問(wèn)題而抽調(diào)異地干部開(kāi)展監(jiān)督的方法，但是由于時(shí)間緊、任務(wù)重，部分被抽調(diào)的干部難以短時(shí)間內(nèi)熟悉工作和適應(yīng)生活，巡察效能難以有效發(fā)揮。五是巡視巡察問(wèn)題整改聯(lián)動(dòng)不夠。在落實(shí)問(wèn)題整改方面，巡察基層黨組織特別是延伸巡察村（社區(qū)），發(fā)現(xiàn)的很多問(wèn)題是本級(jí)難以解決的，必須由上級(jí)黨組織和相關(guān)職能部門研究解決?，F(xiàn)實(shí)中，上級(jí)黨組織在落實(shí)整改主體責(zé)任、指導(dǎo)督導(dǎo)下級(jí)黨組織、協(xié)調(diào)相關(guān)部門提供支持、整合監(jiān)督力量等方面存在不足。

四、構(gòu)建新時(shí)代巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)

體制機(jī)制的主要路徑

完善保障機(jī)制。一是健全領(lǐng)導(dǎo)體制。在領(lǐng)導(dǎo)體制上，按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)負(fù)責(zé)”的要求，既發(fā)揮上級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)、傳導(dǎo)、指導(dǎo)、督導(dǎo)作用，又發(fā)揮下級(jí)的工作主動(dòng)性、積極性、創(chuàng)造性，做到統(tǒng)分結(jié)合、一體推進(jìn)。省區(qū)市巡視機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)市縣巡察工作的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)督導(dǎo)，按照分級(jí)負(fù)責(zé)的原則，省區(qū)市巡視機(jī)構(gòu)承擔(dān)著對(duì)市縣巡察工作的指導(dǎo)督導(dǎo)職責(zé)。要結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，通過(guò)完善報(bào)備機(jī)制、開(kāi)展專項(xiàng)檢查、蹲點(diǎn)調(diào)研、約談提醒等措施，有針對(duì)性地加強(qiáng)指導(dǎo)督導(dǎo)，督促市縣黨委把巡察工作責(zé)任落到實(shí)處。二是夯實(shí)組織保障。巡視巡察辦作為黨委工作機(jī)關(guān)，要發(fā)揮職能作用，配齊配強(qiáng)專兼職人員，進(jìn)一步增加人員編制數(shù)量，充分發(fā)揮“熔爐”作用。要在更大范圍內(nèi)整合運(yùn)用監(jiān)督力量，一方面按照紀(jì)檢監(jiān)察、組織、審計(jì)、財(cái)政、司法、信訪等模塊，抽調(diào)相關(guān)方面的業(yè)務(wù)骨干參加巡視巡察，優(yōu)化隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，提升專業(yè)能力;另一方面通過(guò)“以干帶訓(xùn)”“上掛下派”“跟班學(xué)習(xí)”等形式，把上級(jí)巡視巡察的好經(jīng)驗(yàn)好做法傳遞下去，提升整個(gè)巡視巡察系統(tǒng)的干部隊(duì)伍能力。進(jìn)一步健全考評(píng)機(jī)制，將巡視巡察工作情況作為領(lǐng)導(dǎo)班子年度考核的重要內(nèi)容，將巡視巡察人員的工作情況作為個(gè)人考核晉升的重要參考，在制定激勵(lì)機(jī)制的同時(shí)，配套制定相應(yīng)的問(wèn)責(zé)機(jī)制。嚴(yán)格監(jiān)督管理，要進(jìn)一步完善集體談話制度，走訪被巡視巡察單位的主要領(lǐng)導(dǎo)同志，加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)巡視巡察監(jiān)督管理，強(qiáng)化對(duì)巡視巡察組的監(jiān)督，鍛造一支政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、作風(fēng)過(guò)硬的巡視巡察隊(duì)伍。三是增強(qiáng)技術(shù)保障。巡視巡察系統(tǒng)信息化建設(shè)是實(shí)現(xiàn)巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的硬件保障。巡視巡察信息聯(lián)動(dòng)能夠極大提高工作質(zhì)效，對(duì)組織領(lǐng)導(dǎo)、信息共享、人員調(diào)動(dòng)、信息預(yù)警、整改落實(shí)等方面情況可以系統(tǒng)動(dòng)態(tài)地把握。健全巡視巡察信息化建設(shè)，要建立巡視巡察系統(tǒng)信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、現(xiàn)場(chǎng)巡視巡察管理平臺(tái)，強(qiáng)化對(duì)信息數(shù)據(jù)綜合運(yùn)用和安全管理。整合監(jiān)督信息網(wǎng)，避免重復(fù)建設(shè)，以信息化促進(jìn)規(guī)范化，為巡視巡察工作高質(zhì)量發(fā)展提供技術(shù)支撐。

推動(dòng)方法合成。一是“常規(guī)巡”+“專項(xiàng)巡”。常規(guī)巡視巡察，能夠在整體上把握被巡視巡察黨組織的政治生態(tài)，巡視巡察內(nèi)容較為全面，能夠?qū)Ρ谎矄挝贿M(jìn)行綜合研判。專項(xiàng)巡視巡察具有“快、專、準(zhǔn)”的特點(diǎn)，對(duì)某一領(lǐng)域、某一類問(wèn)題能在短時(shí)間內(nèi)發(fā)現(xiàn)重點(diǎn)問(wèn)題，有效破解重點(diǎn)問(wèn)題以及難點(diǎn)問(wèn)題巡不深、察不透、發(fā)現(xiàn)不精準(zhǔn)等情況。將“常規(guī)巡”與“專項(xiàng)巡”兩種方式相結(jié)合，能夠發(fā)揮“全面巡”與“重點(diǎn)巡”的雙重優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，切實(shí)推動(dòng)問(wèn)題解決。二是“常規(guī)巡”+“機(jī)動(dòng)巡”。與常規(guī)巡視巡察相比，機(jī)動(dòng)式巡視巡察具有隊(duì)伍小、短平快、機(jī)動(dòng)靈活的優(yōu)勢(shì)，能夠?qū)崿F(xiàn)反應(yīng)迅速、出其不意的效果。在開(kāi)展常規(guī)巡視巡察時(shí)，可在特定領(lǐng)域的具體問(wèn)題上適時(shí)開(kāi)展機(jī)動(dòng)巡視巡察，能夠更好地發(fā)揮巡視巡察“移動(dòng)探頭”的作用。機(jī)動(dòng)巡視巡察中如果能配備精通審計(jì)、財(cái)務(wù)、組織、紀(jì)檢監(jiān)察等某一領(lǐng)域，且素質(zhì)過(guò)硬、廉潔奉公、吃苦耐勞的組員，將進(jìn)一步彰顯其威力。三是靈活運(yùn)用“回頭看”。要經(jīng)常“回頭看”，把重大突出的問(wèn)題找出來(lái)，不斷強(qiáng)化震懾遏制作用。對(duì)權(quán)力較大、風(fēng)險(xiǎn)較多的地方和領(lǐng)域，有重大問(wèn)題反映的，靈活安排巡視巡察，打破輪次限制，使被巡視巡察黨組織摸不到規(guī)律，巡視巡察過(guò)后還可以殺“回馬槍”，增強(qiáng)巡視巡察震懾力和實(shí)效性。在具體實(shí)踐中，要根據(jù)實(shí)際情況，靈活運(yùn)用已探索的方式方法，如“提級(jí)巡察”“交叉巡察”等，及時(shí)總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)，不斷創(chuàng)新更加精準(zhǔn)高效的方式，促進(jìn)巡視巡察工作向高質(zhì)量發(fā)展。

促進(jìn)成果運(yùn)用聯(lián)動(dòng)。一是統(tǒng)一成果運(yùn)用。制定整改落實(shí)和成果運(yùn)用制度，建立整改責(zé)任機(jī)制、督促機(jī)制、評(píng)估報(bào)告機(jī)制。各級(jí)巡視巡察機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、跟蹤督促，全面了解整改情況，及時(shí)向黨委報(bào)告。上級(jí)巡視巡察機(jī)構(gòu)要充分運(yùn)用下級(jí)巡察成果，對(duì)發(fā)現(xiàn)的行業(yè)、系統(tǒng)、領(lǐng)域存在的普遍性、傾向性問(wèn)題，通報(bào)下級(jí)巡察機(jī)構(gòu)作為工作參考。下級(jí)巡察機(jī)構(gòu)將上級(jí)巡視巡察反饋的問(wèn)題和整改落實(shí)情況納入監(jiān)督重點(diǎn)，對(duì)工作中發(fā)現(xiàn)的需要上級(jí)研究解決的深層次問(wèn)題，及時(shí)向上級(jí)巡視巡察機(jī)構(gòu)報(bào)告。二是加強(qiáng)與其他監(jiān)督貫通融合。巡視巡察具有綜合監(jiān)督平臺(tái)作用和聯(lián)系群眾紐帶功能，建立健全巡視巡察與其他監(jiān)督的統(tǒng)籌銜接制度和協(xié)調(diào)協(xié)作機(jī)制，有利于推動(dòng)各類監(jiān)督信息、資源、力量和成果的共享共用，把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為監(jiān)督效能，形成監(jiān)督合力。要健全與紀(jì)檢機(jī)關(guān)、派駐機(jī)構(gòu)、組織部、宣傳部等的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，巡視巡察辦會(huì)同紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)、組織部開(kāi)展巡視巡察整改“回頭看”、專項(xiàng)監(jiān)督檢查等方式，對(duì)整改不力、不到位的要求“再整改”，督促巡視巡察問(wèn)題整改落實(shí)，實(shí)現(xiàn)標(biāo)本兼治。

推動(dòng)問(wèn)題整改聯(lián)動(dòng)。習(xí)近平總書(shū)記提出“巡視發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的目的是解決問(wèn)題，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題不解決，比不巡視的效果還壞”。巡視巡察整改落實(shí)是推動(dòng)問(wèn)題解決的“最后一公里”，在推動(dòng)問(wèn)題整改中具體要做到三個(gè)方面。一是強(qiáng)化整改主體責(zé)任。落實(shí)巡視巡察整改主體責(zé)任，推動(dòng)市縣黨委、部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)負(fù)責(zé)，必須做到既分級(jí)負(fù)責(zé)，又聯(lián)動(dòng)落實(shí)。市縣黨委對(duì)巡察基層發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，要全面研究、分類處置，堅(jiān)持“下去一把抓、回來(lái)再分家”，對(duì)村（社區(qū)）自身難以整改的問(wèn)題，督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級(jí)職能部門牽頭整改，做到“鄉(xiāng)村吹哨、部門報(bào)到”，切實(shí)凝聚整改合力。二是借鑒巡視整改經(jīng)驗(yàn)。市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織要積極借鑒巡視問(wèn)題整改經(jīng)驗(yàn)，市縣紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和組織部門要把督促巡視巡察整改落實(shí)作為日常監(jiān)督的重要內(nèi)容。三是加強(qiáng)整改督查和整改成效評(píng)估，建立督查督辦制度推動(dòng)落實(shí)，完善整改評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)并與問(wèn)責(zé)機(jī)制有效銜接，建立領(lǐng)導(dǎo)干部落實(shí)整改情況檔案，切實(shí)把巡視巡察問(wèn)題整改表現(xiàn)作為干部考核評(píng)價(jià)、選拔任用的重要依據(jù)。

（作者單位：東南大學(xué)馬克思主義學(xué)院）

責(zé)任編輯：劉景昌