基層消防行政執(zhí)法委托的探索及實踐

林楠

摘要：目前，行政執(zhí)法委托廣泛應用于我國各級行政機關，作為行政管理中非常重要的法律現(xiàn)象，在各領域的延伸推廣中具有相當重要的實踐意義，尤其是在消防體制改革的大環(huán)境下，行政執(zhí)法委托將極大地緩解當前監(jiān)督執(zhí)法力量不足以及基層法治理念貧瘠的問題。

關鍵詞：行政執(zhí)法委托;基層消防治理體系;鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道

行政執(zhí)法委托是指行政執(zhí)法機關依照法律法規(guī)的規(guī)定，將自己某些行政執(zhí)法事項委托給其他符合條件的行政機關或者組織行使，由委托機關承擔該行政執(zhí)法行為所產生法律后果的制度。隨著現(xiàn)行消防體制的改革以及部分監(jiān)督執(zhí)法職能的變動，監(jiān)督執(zhí)法干部面臨的執(zhí)法環(huán)境日益復雜，受限于人員編制以及社會面隱患壓力，執(zhí)法打擊力度受到極大制約。行政執(zhí)法委托作為一種行政提速手段，能有效解決上述問題，這在其他部門單位的實踐當中已經證實。目前，行政執(zhí)法委托在消防體系中的運用較少。以浙江省為例，除義烏等少數地區(qū)實際運用外，均處于理論階段，且義烏市受限于體量問題，其實踐經驗難以完全套用。在這一背景下，筆者所在的浙江省臺州市黃巖區(qū)大膽探索實踐，黨委政府主導推進，消防部門研究實施，取得了階段性成果。

一、消防行政執(zhí)法委托的現(xiàn)實需求

消防行政執(zhí)法委托是基層治理體系改革的重要組成部分，從中央到省、市各級，均有多項法律法規(guī)予以保障。2019年，國務院辦公廳印發(fā)《關于推進基層整合審批服務執(zhí)法力量的實施意見》，按照有關法律規(guī)定，相對集中行使行政處罰權，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道名義開展執(zhí)法工作[1]，明確街道作為執(zhí)法主體可以直接開展執(zhí)法工作;《中華人民共和國行政處罰法》[2]第十八條第一款，行政機關依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，可以在其法定權限內委托符合本法第十九條規(guī)定條件的組織實施行政處罰;《浙江省消防條例》[3]第五十四條第三款規(guī)定，公安機關消防機構可以委托鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、街道符合法定條件的組織，對有關違反消防安全管理的行為依法實施行政處罰。

以本文所論述的試點地區(qū)浙江省臺州市黃巖區(qū)為例，行政區(qū)域內塑料模具、羊毛衫、工藝品生產加工等民營經濟發(fā)達，外來務工人員較多，火災防控壓力較大。近年來，在消防部門、公安派出所和屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的通力合作下，防火工作取得了長足進步。但隨著消防體制改革的進行，公安派出所逐步脫離消防工作，消防行政處罰、拘留數較往年大幅度下降，消防部門在執(zhí)法打擊領域陷入“單打獨斗”的困境，而基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）在火災隱患整治當中又缺乏有效的行政手段，導致效率不高。如何有效破解以上難題，推進消防隱患整治工作，成為區(qū)委、區(qū)政府需要著力攻破的重要難題。

二、消防行政執(zhí)法委托的推進探索

行政執(zhí)法委托需要具備以下條件：一是委托的主體必須是具有行政執(zhí)法權的行政執(zhí)法機關;二是委托的對象必須是其他行政機關或者具有管理公共事務職能的組織，其中行政許可的執(zhí)法權只能委托給其他行政機關，不能委托給其他組織;三是委托必須有法律、法規(guī)或者規(guī)章的明確規(guī)定;四是行政機關必須在職權范圍內進行委托，超出權限范圍委托無效。

圍繞上述條件要求，在屬地黨委政府的主導下，黃巖區(qū)消防大隊作為本次行政執(zhí)法委托的委托方，開始實踐探索。通過對浙江省義烏市考察學習，以及總結縣市區(qū)已有經驗，本次試點選擇火災防控壓力較重的主城區(qū)東城街道，其轄區(qū)企業(yè)、場所較多，作為樣本可操作性強。同時經過前期調研，大隊認為本次行政執(zhí)法委托主要存在三方面障礙：一是委托對象必須是具備組織機構代碼證的獨立法人單位，且具備執(zhí)法資格，由于日常承擔基層消防網格檢查任務的街道辦事處或鎮(zhèn)人民政府無法作為委托對象，其下轄的消防工作站又無法取得獨立法人資格，因此全市沒有一個縣市區(qū)完成委托工作;二是場地受限，黃巖區(qū)主城區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道建筑老舊，場地緊缺，在執(zhí)法辦案環(huán)境的正規(guī)化建設上存在難度;三是業(yè)務短板，在當期基層消防工作治理體系中，消防部門、行業(yè)主管部門以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦事處構成了監(jiān)管的“三極力量”，其中行業(yè)主管部門不可能承擔行政執(zhí)法委托職責，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦事處在法律法規(guī)業(yè)務上先天不足。

基于以上問題，在編辦、司法、財政、公安等多個部門的協(xié)助下，大隊逐一克服難題：一是在沒有借鑒對象的條件下選定鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）經濟建設服務中心為委托對象，既具備組織機構代碼證申領條件，主要工作人員又持有執(zhí)法資格證件，作為委托對象有天然優(yōu)勢，是不二之選;二是突破場地限制，通過結合公安部門辦案場地設置以及參考義烏模式，秉持“規(guī)范、實用”的理念，設計、確定了辦案區(qū)域標準，將所需的場所面積、配置物品要求降至最低限度，方便各類鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道操作;三是補齊業(yè)務短板，采取現(xiàn)場監(jiān)督指導、辦案流程跟班教學等途徑，幫助試點街道執(zhí)法人員規(guī)范學習基礎的消防法律法規(guī)以及辦案流程，在最短時間內打造出一支初步具備簡單案件辦理能力的執(zhí)法隊伍。3月20日，區(qū)消防大隊與東城街道辦事處經濟建設服務中心簽訂全市第一份《行政執(zhí)法委托書》，委托范圍涵蓋除行政強制以外的所有消防行政處罰事項，并針對轄區(qū)內單位消控室無人值班問題進行行政處罰，行政執(zhí)法委托初見成效。5月30日，在全區(qū)召開的消防監(jiān)督執(zhí)法委托現(xiàn)場推進會上，東城街道工作人員作了試點經驗介紹，成果得到分管領導認可，會議中明確要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）全面鋪開消防監(jiān)督執(zhí)法委托工作。

經過近兩年的推行實踐，消防監(jiān)督執(zhí)法委托工作已從東城街道試點推行至全區(qū)的19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），共辦理消防行政處罰400余件，涵蓋居住出租房、高層建筑、人員密集場所、中小企業(yè)等多個領域。通過行政執(zhí)法委托，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道整治隱患的流程大大縮短，效率顯著提高，成為打擊消防安全不法行為的利器。辦案過程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦案人員表現(xiàn)出極大的學習熱情，法律法規(guī)水平有效提升，是基層法制建設的可用抓手。

三、存在問題及后續(xù)展望

通過本次試點實踐，證實行政執(zhí)法委托作為基層消防治理體系的補充方式，具有很強的推廣意義，在公安部門不再參與消防行政處罰工作的環(huán)境下，是消防部門在火災防控工作中所應積極推動的重點工作。但通過實踐，我們也發(fā)現(xiàn)該項工作的許多不成熟之處，成為其進一步發(fā)揮作用的障礙：