摘要：在高質(zhì)量發(fā)展階段，城鎮(zhèn)住房有效供給的指導方針被關(guān)注，要把握其中的要領(lǐng)，租售并舉是重要組成部分，尤其是其中的租，值得進一步分析和認識。

關(guān)鍵詞：租售并舉;雙軌統(tǒng)籌;供給體系

中圖分類號：F293 文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2021）10-0037-42 收稿日期：2021-08-28

首先談一下我理解的“租”和雙軌統(tǒng)籌的關(guān)系。在我國住房總體制度安排框架上，是一種保障軌和市場軌雙軌運行的框架，如果說住房要立足解決“住有所居”的問題，一段時間以來有關(guān)管理部門在政策導向上反復強調(diào)的租售并舉，顯然是聚焦在要解決好住有所居問題這樣一個密切連接的重要概念，它在我們國家雙軌統(tǒng)籌的房地產(chǎn)領(lǐng)域，具有非常鮮明的現(xiàn)實意義。

現(xiàn)在面對高質(zhì)量發(fā)展階段，城鎮(zhèn)住房有效供給指導方針這方面，大家都在密切關(guān)注，要把握其中的要領(lǐng)，這個租售并舉是重要組成部分，而且這里面的租，值得進一步分析和認識。

租售并舉的“售”比較好理解，就是產(chǎn)權(quán)房的出售，也稱租購并舉，也就是購買產(chǎn)權(quán)房。

但實際上，現(xiàn)實生活中間稍微復雜一點、因為它既包括完全產(chǎn)權(quán)房，也包括共有產(chǎn)權(quán)房，都是以交易、購買的方式，都可以拿到產(chǎn)權(quán)證，但完全產(chǎn)權(quán)房屬于市場軌上的供給，而共有產(chǎn)權(quán)房屬于保障軌上的供給。從這個視角上觀察，就已經(jīng)感受到保障軌和市場軌的雙軌統(tǒng)籌，在產(chǎn)權(quán)證上已經(jīng)內(nèi)涵著這樣一種并存，它是屬于我們國家住房制度改革中打造長效機制的雙軌統(tǒng)籌框架之下供給體系存在的現(xiàn)象。

社會政策要托底已由最高決策層面反復強調(diào)，而住房保障軌上托底的供給形式，是有別于共有產(chǎn)權(quán)房的公租房，這個“租”字就浮現(xiàn)出來了。公租房在它的特定性質(zhì)上，是明顯有別于市場軌道的，而市場軌道上也有“租”字。比如說幾年來反復探討的長租房，很多是以市場軌道定位的。還有就是傳統(tǒng)的經(jīng)營性的租房市場上的租房交易行為。

在對這樣一些概念做了一個勾畫之后，第二個層次，我要談一下公租房概念的演變。

以“租”的形式供房，我國往前追溯有并行的兩個概念，一個是廉租房，一個是公租房。當時曾強調(diào)這是不同層次的兩種租房，都是保障軌上的供給形式。

更早的是經(jīng)濟適用房概念。1998年國家啟動積極財政政策，通過籌集的資金去向有6大方面的重點——這是帶有結(jié)構(gòu)特征的，即在總量擴張的同時優(yōu)化結(jié)構(gòu)。

其中的重點之一，就包括經(jīng)濟適用房建設(shè)。因為那時候已經(jīng)下決心要推進中國住房制度改革，而同時意識到這種市場化的住房資源配置，會有一個托底的問題，低收入人群這一端，要以經(jīng)濟適用房托起來，這個思路顯然是正確的，但是實際生活中間，后來這個經(jīng)濟適用房的概念，至少演變出十幾種五花八門的形式。

在北京就出現(xiàn)了以經(jīng)濟適用房為名號運用公共資源建設(shè)出來的小區(qū)，購買時有它的一些特定的制約條件，而這些制約條件很容易被擊穿，比如說只要有教師證，不論你的收入高低，都可以買經(jīng)濟適用房;經(jīng)濟適用房的建設(shè)又做得看起來高大上，有很高的建設(shè)標準，有露天花園，很多中產(chǎn)階層以上甚至是富豪階層的人，也出手買到了這種經(jīng)濟適用房。

在后來的小區(qū)里面，發(fā)現(xiàn)有大量高端的消費現(xiàn)象，開著比較高端的酒吧，有富裕階層開著寶馬、奔馳，這些事情以后引起了方方面面的詬病。做了政策調(diào)整以后，才有后來收斂到經(jīng)濟適用房托底的這個層面上，就是形成兩個概念，一個是廉租房一個是公租房。

這樣一個演變當然也有進步的意義，兩種概念趨于清晰、有了這種進步之后，又發(fā)現(xiàn)實踐中間還有新的糾結(jié)，就是廉租房應該講，是最低層次托底的有效供給，哪怕是什么收入都沒有的，吃低保的，他也要住有所居，這就是提供廉租房的供給。

稍微好一些的，應該提高一個層次，叫做公租房。公租房的租金也低廉，條件應該比廉租房要好一些。但是現(xiàn)實生活中間，地方政府實際操作的時候，覺得很難劃清這兩個概念之間的具體界限。

經(jīng)濟學界的一們前輩，當年專門提出一個建議，他說廉租房這個最低的托底的供給，標準的設(shè)計圖紙應該是沒有一家一戶自己可以單獨使用的衛(wèi)生間，就是要設(shè)計為大家使用公共廁所。這樣一個建議有什么內(nèi)在的含義？就是從經(jīng)濟學角度考慮，這樣可以降低政府的管理成本：最低收入階層哪怕實際上沒有收入，完全吃低保，他也要住有所居，但是住進去的人，未必以后就永遠是這樣一個低收入階層狀態(tài)，他的收入提高了以后怎么辦？政府這個資源配置本來是托底的，他如果收入提高了，甚至可能進入中產(chǎn)階層了，政府應該動員他從這個住所搬出去，不再占用以公共資源托底的廉租房，這樣騰出來的資源，給那時候更需要的、在實際支付能力方面仍然是最低端的社會成員，使這些人得到住有所居的條件匹配。

現(xiàn)在面臨的轉(zhuǎn)型、對接高質(zhì)量發(fā)展方面，公租房的供給要具備什么要領(lǐng)？

保障型這樣一個基本定位之上，我們討論公租房的供給制度和它的機制的建設(shè)，至少有下面這樣一些要領(lǐng)非常值得討論和做好優(yōu)化的把握。

第一是這樣的供給，必須是政府規(guī)劃和牽頭組織來實際形成其有效供給。政府必須在自己的轄區(qū)之內(nèi)，有一個規(guī)劃先行、多規(guī)合一的頂層規(guī)劃，作為“政府更好發(fā)揮作用”的具體體現(xiàn)。一個地方政府轄區(qū)，政府推進的國土開發(fā)里面各種各樣的不動產(chǎn)，怎么形成合理的匹配，過去的弊病是什么？有很多規(guī)劃是各個部門做的，如在各個部門的規(guī)劃之間有機協(xié)同、有機聯(lián)系掌握不好，就變成“九龍治水，非旱即澇”。

有經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，公共交通體系規(guī)劃，環(huán)保綠化建設(shè)規(guī)劃，各種基礎(chǔ)設(shè)施、管線布局規(guī)劃，醫(yī)院、學校、商業(yè)網(wǎng)點發(fā)展規(guī)劃等，各種各樣部門的具體規(guī)劃，但是怎么樣形成一種有機的協(xié)調(diào)配套的體系？這方面過去我們發(fā)現(xiàn)有很多的相互矛盾之處。矛盾帶來的，就是公共資源配套的低效，甚至是失誤和浪費?，F(xiàn)在這些年我們越來越明確，這樣的一種資源配置機制里邊，面對市場經(jīng)濟完善和發(fā)展與政府更好發(fā)揮作用這兩方面的結(jié)合，首先要體現(xiàn)在政府以不可替代的牽頭作用，依托盡可能高水平的專家團隊和在充分聽取民眾意愿、吸收民間智慧以后，形成一個通盤的國土開發(fā)規(guī)劃。像是一盤棋，這盤棋上的各個棋子怎么擺，要在各種規(guī)劃合一有機聯(lián)系在一起以后形成最終方案。這種規(guī)劃是戰(zhàn)略性的，要覆蓋地方政府轄區(qū)相當長期的國土開發(fā)和建設(shè)過程。在全國也是這樣，各個區(qū)域規(guī)劃要合成一個960萬平方公里上的一個有機協(xié)調(diào)呼應的盡可能高水平的一盤棋式發(fā)展規(guī)劃。

地方政府層面必須處理的更多的細致內(nèi)容，都要放到這里面，公租房就要納入這樣一盤棋。

所以公租房在這樣一盤棋式建設(shè)的過程中間，作為低收入人群租住的房子，要盡量和其他的一般商品住宅“花插著建”。這句話是我一些年前參加李克強總理座談會的時候他講的，“花插著建”是公租房和一般商品住宅混在一起建，不能連片的商品住宅完全隔開加上連片的公租房，最好是帶有“你中有我、我中有你”，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的特點，它的好處就是吸收其它國家出現(xiàn)社會問題的教訓——如果各自連片建而隔開了，容易出現(xiàn)社會不和諧問題，若干年以后，很容易使低端的一片淪落為變相的貧民窟。中國要吸取經(jīng)驗，花插著建能夠更好地防止出現(xiàn)這種問題，防止出現(xiàn)連片的貧民聚集區(qū)，防止社會問題發(fā)生的可能性。這是緊跟著要說的要點。當然你也不能硬把由廉租房、公租房合成最低端的保障房——我們現(xiàn)在所稱的公租房，和那種高端的獨立別墅花插著建在一起，但是它可以和一般的商品住宅花插著建設(shè)。

公租房總體上說起來，是政府要在這方面負責，但是也要積極合理對接市場機制。比如說國土開發(fā)一盤棋里面，有些片區(qū)是打包建設(shè)、乃至是連片綜合開發(fā)，這種方式這些年在中國有積極的推進，是政府和社會資本合作的PPP模式之一。某些地方政府首選國企，覺得它比較安全、簡單，受到傳統(tǒng)思維的影響，把民營企業(yè)打入另冊。但是我們發(fā)現(xiàn)，某些地方的市與縣，比較低端的層級上，大量的建設(shè)項目國企根本吃不過來。有很多的機會按PPP來做，自然就留給了民營企業(yè)。而且國有企業(yè)拿到這些大項目，他往往也要分包，后面跟進的，很可能就是給了民營企業(yè)的機會。一些連片開發(fā)的區(qū)域，像汕頭特區(qū)，它的海灣那一片的濠江區(qū)168平方公里，要連片開發(fā)，中信進去有了第一推動力后，代表性的初始項目是海底隧道，產(chǎn)生的整個發(fā)展的預期，帶來了以后滾動開發(fā)過程中間不動產(chǎn)的溢價，帶給企業(yè)穩(wěn)定取得投資回報的前景，于是大量的分包項目實際上就給出了比較可觀的空間，民營企業(yè)可以跟進。

這樣跟進的開發(fā)建設(shè)過程中間，自然就能解決這個區(qū)域里邊住房供給的問題，也必然要解決住房供給里邊托底的公租房建設(shè)的問題，所以它是可以對接市場機制的，可以調(diào)動企業(yè)的積極性，把這個事情納入政府和社會資本合作的創(chuàng)新機制。

再有一點，公租房的分配管理需要追求精準、細致。

這就要運用現(xiàn)代的信息技術(shù)來支持。我們現(xiàn)在的大數(shù)據(jù)，對于個人信息做出分析而形成的一些判斷，越來越低成本，越來越便捷，顯然有利于我們以后在管理中降低行政成本，提高綜合績效。入住公租房的這些社會成員，以后收入提高了以后，到一定的標準了，較容易判斷他已經(jīng)不是低收入階層內(nèi)部的成員，就得有充分的依據(jù)去跟他聯(lián)系，動員他讓出這塊資源，按照他已經(jīng)提升的收入去對接一般商品住宅等。這樣的管理，以后我們還需要積累經(jīng)驗。

再有就是公租房受惠對象的退出機制，還結(jié)合著一些實際的“問題導向”下必須加強的管理。比如過去五花八門的經(jīng)濟適用房里面，有很多應該是低端享受、但實際上中高端的人拿到了以后，就出現(xiàn)了轉(zhuǎn)租、經(jīng)營性運作等行為。或者也有低端的社會成員，由于管理上的漏洞，可能有了額外的房源，通過某個渠道拿到了一套自己的公租房，通過另外一個渠道又拿到了一套公租房，他可以把其中一套出租，這種情況確實可以在具體案例里觀察到，因此就要細化，防止這樣扭曲的現(xiàn)象，而且要建立責罰的制度。

再有，在具備房源條件的城鎮(zhèn)——很多中小城鎮(zhèn)有閑置的空房，一般在它的經(jīng)營性、商業(yè)性租房市場上，這些房子有些是租不出去的，但同時，又有當?shù)毓夥抗┙o的需要，這個公租房的供給，就可以由當?shù)卣畞碜龀鲆粋€財政方面的優(yōu)化決策來引導形成：原來一般是要求政府牽頭組織力量建設(shè)公租房，現(xiàn)在不用建了，不用把這塊資金補貼補到磚頭上了，你可以補到人頭上，就是認定轄區(qū)內(nèi)哪些人是需要得到公租房這種政策傾斜的“住有所居”供給的，然后可以提供信息由他在租房市場上挑選他滿意的（比如和工作地點最接近，交通最便利等條件）房源。

還有另外一個層面的問題：市場軌道上租房的合理化。

對于市場軌道上長租的概念，已經(jīng)有了一些探索，在實際運行的過程中也出現(xiàn)過“爆雷”、資金鏈斷裂等問題，還有長租房租賃市場怎么完善等命題？長租房的起始，有問題導向，是為解決租房市場平均租期過短、租戶不安穩(wěn)的問題，尤其是年輕人租房的房源供給問題。

按國際經(jīng)驗，中產(chǎn)階層以上的很多人在40歲以前應是傾向于租房子，這是“住房消費的梯級推進”。我國在這些年長租房的探索中間，還沒有形成比較成熟的經(jīng)驗和穩(wěn)定的供給形式。所以我們需繼續(xù)探索“在商言商”的基礎(chǔ)上，開發(fā)商怎么建設(shè)長租房。

另外還要以開闊的思路考慮整個商業(yè)化租房市場的發(fā)展、建設(shè)問題。在這里要借鑒一些國際的經(jīng)驗，特別是德國的經(jīng)驗，它的經(jīng)驗包括政府規(guī)定有了一個租房協(xié)議后，法定3年之內(nèi)房東是不能漲房租的，至少把這個底線給卡住了。

3年之后，具體的漲幅不能超過的比例也由政府限制。德國是相對成熟的市場經(jīng)濟，它的房源在這方面有供給的支撐力，有政府實行過細管理的基礎(chǔ)，所以是3年之內(nèi)不能漲租，3年之后漲租，也要實行非常嚴格的限制。在這個“住有所居”概念實現(xiàn)的過程中，可以觀察到，歐洲主要發(fā)達經(jīng)濟體人們的理念不一樣，我們的理念也要轉(zhuǎn)變，就是要樹立人在一生中住房方面的“梯級消費”的觀念。

另外對空置房的存量潛力也要發(fā)掘和引導。我國目前的住房空置率其實是相當高的，減少這種空置率很高的情況，還是要有經(jīng)濟利益的引導，如果有持有環(huán)節(jié)房產(chǎn)的稅收，就會形成倒逼。很多人的房子空在那里，沒有持有成本，一旦有了稅收帶來的持有成本，他就會合理分配一下：哪些房子現(xiàn)在肯定自己不用，就把它租出去，以對沖稅負。租出去的好處是整個社會沒有新的投入，卻多了一塊有效供給，低成本地去解決這個租房使用對象住有所居的問題，這就很有意義了。

在現(xiàn)在堅持“房住不炒”的同時，對住房有節(jié)制的投資屬性也不能否定，住房有一定的投資屬性，是合乎邏輯地對應未來租房市場的建設(shè)。

如果全都是剛需，自己買房子住，沒有改善性需求的有效供給和進而有節(jié)制的住房投資行為，哪來租房的房源呢？哪來一個商業(yè)性、經(jīng)營性的租房市場發(fā)展的可能呢？中國特色社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的長遠前景，是在形成“房住不炒”的基本局面以后，還要適當引導形成一個健康的租房市場，哪怕是商業(yè)性和經(jīng)營性定位的租房市場，也有它的拾遺補缺的作用。在某些階段上面，它的作用可能還比較弱一些，在以后可能它會隨著中國老百姓也接受的住房梯級消費觀念的提升，有越來越明顯的適應性。

作者簡介：賈康，中國財政科學研究院研究員。