蔣圣力，王天翼

（華東政法大學(xué)，上海200042）

1 引言

為了更加高效地探索外層空間，如何在進(jìn)一步擴(kuò)大探索規(guī)模的同時(shí)節(jié)約相應(yīng)成本成為了世界各主要空間國(guó)家共同關(guān)注的問(wèn)題，而小衛(wèi)星星座建設(shè)則正是為了滿足上述需求應(yīng)運(yùn)而生的。當(dāng)前，基于建設(shè)成本低、利用效率高等優(yōu)勢(shì)，小衛(wèi)星星座發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁——僅美國(guó)太空探索技術(shù)公司 （SpaceX）的 “星鏈”（Starlink）計(jì)劃自2019年5月開(kāi)始實(shí)施以來(lái)，就已先后發(fā)射了15批、共計(jì)893顆 “星鏈”通信衛(wèi)星進(jìn)入地球軌道［1］，基本具備了小衛(wèi)星星座的正常運(yùn)行功能。除此之外，世界各主要空間國(guó)家政府和航天企業(yè)也都在積極制定和加緊實(shí)施各自的小衛(wèi)星星座發(fā)展計(jì)劃［2］。

然而，數(shù)量如此眾多的小衛(wèi)星在短時(shí)期內(nèi)蜂擁涌向原本就已相當(dāng)擁擠的近地軌道空間，勢(shì)必將會(huì)大大增加空間物體碰撞事故發(fā)生的可能性，為空間交通管理帶來(lái)一系列難題；同時(shí)，囿于小衛(wèi)星雖數(shù)量龐大但體積微小且在軌壽命短暫的特征，其又將對(duì)空間環(huán)境治理造成嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，使針對(duì)其的空間交通管理問(wèn)題變得更加復(fù)雜。是故，確有必要根據(jù)小衛(wèi)星星座建設(shè)的現(xiàn)狀及其特征，構(gòu)建起能夠?qū)ζ溥M(jìn)行充分有效的規(guī)范和調(diào)整的國(guó)際空間管理法律機(jī)制。

2 小衛(wèi)星星座空間交通管理的特殊性

2.1 小衛(wèi)星星座自身的特殊性

小衛(wèi)星雖數(shù)量龐大但體積微小且在軌壽命短暫的特征是導(dǎo)致小衛(wèi)星星座難于管理的一個(gè)重要原因。首先，數(shù)量龐大的小衛(wèi)星給空間物體登記造成了相當(dāng)?shù)睦щy，而缺乏有效的登記則又將對(duì)空間交通管理產(chǎn)生十分不利的影響［3］——從1975年 《關(guān)于登記射入外層空間物體的公約》（簡(jiǎn)稱《登記公約》）［4］生效后至今的空間物體登記的實(shí)踐情形看，由于世界各國(guó)在進(jìn)行空間物體登記時(shí)仍時(shí)常出現(xiàn)拖延登記、瑕疵登記等情況，因此，即便是對(duì)一項(xiàng)普通空間物體的發(fā)射活動(dòng)進(jìn)行及時(shí)且周全的登記都已經(jīng)實(shí)屬不易，更不消說(shuō)是對(duì)動(dòng)輒數(shù)十顆小衛(wèi)星同時(shí)發(fā)射入軌的小衛(wèi)星星座的登記了。

其次，體積微小 （甚至小于外層空間中部分體積較大的空間碎片）的小衛(wèi)星給針對(duì)其的跟蹤和監(jiān)測(cè)工作造成了一定的障礙，由此增加了其與其他空間物體發(fā)生碰撞的風(fēng)險(xiǎn)，并降低了碰撞事故發(fā)生后的快速處理反應(yīng)能力。同時(shí)，由于小衛(wèi)星的在軌壽命往往較為短暫 （通常在2～3年左右的時(shí)間），且其在軌壽命到期、喪失功能之后，世界各國(guó)基于經(jīng)濟(jì)和技術(shù)層面的考量，幾乎均不會(huì)對(duì)廢棄的小衛(wèi)星進(jìn)行回收，因此，大量喪失功能的小衛(wèi)星便被滯留在近地軌道中，并最終成為形態(tài)各異的空間碎片，從而不僅對(duì)近地軌道的空間環(huán)境造成了破壞，更對(duì)相應(yīng)的空間交通管理造成了十分不利的影響。

2.2 小衛(wèi)星星座所處軌道的特殊性

基于體積微小、設(shè)計(jì)在軌壽命短暫、結(jié)構(gòu)相對(duì)簡(jiǎn)單等特征，小衛(wèi)星并不具備在高軌道進(jìn)行運(yùn)行的能力，因而主要是以地球近地軌道作為其運(yùn)行空間。而與此同時(shí)，由于近地軌道距離地球表面較近，對(duì)空間物體發(fā)射和維持運(yùn)行的要求相對(duì)較低，因此，目前絕大多數(shù)在軌運(yùn)行的通信、監(jiān)測(cè)、對(duì)地觀測(cè)衛(wèi)星和空間站等空間物體也都普遍是在近地軌道內(nèi)運(yùn)行。

然而，隨著航天科技的進(jìn)步和人類對(duì)外層空間的探索和利用的不斷深入，近地軌道內(nèi)不僅存在著數(shù)以千百計(jì)的正常運(yùn)行的空間物體，還更有難以計(jì)數(shù)的大量的空間碎片滯留其中，使得整個(gè)軌道空間已然擁擠不堪且存在著嚴(yán)重的安全隱患［5］。在此情況下，以密集陣列運(yùn)行的小衛(wèi)星星座的大量涌入無(wú)疑會(huì)進(jìn)一步加劇近地軌道空間的負(fù)擔(dān)和加大相應(yīng)的空間交通管理的壓力，使近地軌道內(nèi)空間物體碰撞事故發(fā)生的可能性大大增加［6］。同時(shí)，近地軌道空間所面臨的上述困境甚至還可能進(jìn)而加劇全球地緣政治的緊張局勢(shì)［7］。

2.3 小衛(wèi)星星座發(fā)射主體的特殊性

小衛(wèi)星星座所具備的用途廣泛、建設(shè)成本低廉、技術(shù)門(mén)檻較低、發(fā)展前景廣闊等競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，使其成為了諸多外空活動(dòng)主體的重點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目，既包括世界各主要空間國(guó)家政府，也包括諸如SpaceX公司等資金技術(shù)雄厚的私人實(shí)體和其他私營(yíng)航天企業(yè)。

誠(chéng)然，多元化主體參與小衛(wèi)星星座建設(shè)對(duì)于國(guó)際航天市場(chǎng)、尤其是商業(yè)航天市場(chǎng)的發(fā)展而言確實(shí)能夠起到較為積極的促進(jìn)作用，但這同時(shí)也會(huì)給針對(duì)小衛(wèi)星星座的空間交通管理增加一定的困難：一方面，小衛(wèi)星的發(fā)射、運(yùn)行主體和登記主體之間關(guān)系復(fù)雜交錯(cuò)，難以確定實(shí)際的管理主體并對(duì)管理工作進(jìn)行有效的分工、協(xié)調(diào)；另一方面，由于尚未確立明確的技術(shù)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，因此，不同主體發(fā)射和運(yùn)行的小衛(wèi)星的技術(shù)水平和產(chǎn)品質(zhì)量難免存在著較大差異，而其中并不具備充分的資金和技術(shù)實(shí)力的私營(yíng)航天企業(yè)發(fā)射、運(yùn)行的小衛(wèi)星存在的高故障率等問(wèn)題顯然將增加相應(yīng)的空間交通管理的難度［8］。

3 現(xiàn)行國(guó)際空間交通管理制度的不足

作為在外層空間國(guó)際法律體系中具有 “憲章”地位的國(guó)際法律文件，1967年 《關(guān)于各國(guó)探索和利用包括月球和其它天體在內(nèi)外層空間活動(dòng)的原則條約》（以下簡(jiǎn)稱 《外空條約》）［9］為外空活動(dòng)的開(kāi)展確立了包括 “全人類利益”原則、“為和平目的”原則、“不得據(jù)為己有”原則、國(guó)際合作原則等在內(nèi)的多項(xiàng)基本原則，并明確了世界各國(guó)對(duì)本國(guó)外空活動(dòng)所負(fù)有的監(jiān)管義務(wù)、對(duì)本國(guó)空間物體造成的損害所負(fù)有的法律責(zé)任，以及對(duì)本國(guó)空間物體和宇航員享有的管轄權(quán)和控制權(quán)。不過(guò)，《外空條約》中的相關(guān)規(guī)定終究過(guò)于原則抽象，并無(wú)法為國(guó)際空間交通管理提供直接的法律依據(jù)，也無(wú)法適應(yīng)當(dāng)前小衛(wèi)星星座建設(shè)的特殊情形。從整體上看，現(xiàn)行國(guó)際空間交通管理制度存在的不足主要表現(xiàn)為缺乏專門(mén)性國(guó)際條約和相關(guān)國(guó)際文件提供明確的法律規(guī)范，缺乏有效的核查和協(xié)調(diào)措施，以及缺乏公正合理的法律爭(zhēng)端解決措施。

3.1 缺乏專門(mén)性國(guó)際條約和相關(guān)國(guó)際文件

作為外層空間國(guó)際法律體系的核心，聯(lián)合國(guó)框架下的五大外層空間國(guó)際條約均制定于上世紀(jì)六七十年代；而自1979年 《指導(dǎo)各國(guó)在月球和其他天體上活動(dòng)的協(xié)定》（簡(jiǎn)稱 《月球協(xié)定》）［10］通過(guò)之后，國(guó)際社會(huì)便再未能夠就規(guī)范和調(diào)整外空活動(dòng)達(dá)成任何一項(xiàng)新的國(guó)際條約。這就使得當(dāng)前并未有專門(mén)性國(guó)際條約能夠?yàn)閲?guó)際空間交通管理，尤其是小衛(wèi)星星座空間交通管理提供明確的法律規(guī)范。

而除了國(guó)際條約之外，諸多雖不具有強(qiáng)制性的法律拘束力的國(guó)際文件基于作為國(guó)際軟法的功能和作用，也確實(shí)為世界各國(guó)開(kāi)展外空活動(dòng)提供了重要的指引，例如，聯(lián)合國(guó)及其和平利用外層空間委員會(huì)框架下的 《外層空間活動(dòng)中的透明度和建立信任措施》文件、《外空活動(dòng)長(zhǎng)期可持續(xù)性準(zhǔn)則》文件，以及機(jī)構(gòu)間空間碎片協(xié)調(diào)委員會(huì)（Inter-Agency Space Debris Coordination Committee，IADC）框架下的 《空間碎片減緩指南》文件等，就如何減緩和清除空間碎片確立了較為明確的行為準(zhǔn)則，并具體涉及了國(guó)際空間交通管理的基本原則和方針［11］。不過(guò)，小衛(wèi)星星座建設(shè)作為一項(xiàng)極具特殊性的新興外空活動(dòng)實(shí)踐，僅僅依靠對(duì)空間碎片問(wèn)題和國(guó)際空間交通管理有所涉及的國(guó)際文件是難以就其空間交通管理問(wèn)題進(jìn)行充分有效的應(yīng)對(duì)的；而是至少應(yīng)當(dāng)制定一份專門(mén)為國(guó)際空間交通管理進(jìn)行指引的國(guó)際文件，并將小衛(wèi)星星座空間交通管理單獨(dú)作為其中一項(xiàng)具體情形進(jìn)行專門(mén)規(guī)定［12］。

3.2 缺乏有效的核查和協(xié)調(diào)措施

有效的核查和協(xié)調(diào)措施應(yīng)是一項(xiàng)周全完備且能夠在實(shí)踐中切實(shí)發(fā)揮功能和作用的國(guó)際空間交通管理機(jī)制不可或缺的重要組成部分［13］。這是因?yàn)椋涸谌狈ｉT(mén)性國(guó)際條約或相關(guān)國(guó)際文件做出統(tǒng)一的規(guī)范或指引的情況下，不僅世界各主要空間國(guó)家針對(duì)空間交通管理的國(guó)內(nèi)立法在立法旨意和具體規(guī)則設(shè)計(jì)上各不相同，各國(guó)實(shí)際發(fā)射的包括小衛(wèi)星星座在內(nèi)的空間物體的技術(shù)水平也因?yàn)槿狈y(tǒng)一的國(guó)際技術(shù)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)而參差不齊，從而使得國(guó)際社會(huì)在立法上和實(shí)踐中都無(wú)從對(duì)空間交通管理問(wèn)題做出充分有效的應(yīng)對(duì)。由此，倘若能夠確立一整套有效的核查和協(xié)調(diào)措施，一方面對(duì)世界各國(guó)相關(guān)國(guó)內(nèi)立法是否符合促進(jìn)空間交通有序開(kāi)展的價(jià)值取向，以及相關(guān)技術(shù)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)是否符合確保空間物體不致對(duì)空間交通造成不當(dāng)妨害的最低限度要求進(jìn)行核查，另一方面則為協(xié)調(diào)世界各國(guó)的國(guó)內(nèi)立法和技術(shù)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)提供可能的途徑，從而更有利于推動(dòng)一項(xiàng)國(guó)際空間交通管理機(jī)制的形成［14］。

然而，截至目前，針對(duì)國(guó)際空間交通管理的核查和協(xié)調(diào)措施并未能夠在國(guó)際社會(huì)中被確立下來(lái)，并且，由于諸如上述的措施的確立將直接牽涉到世界各主要空間國(guó)家之于外空活動(dòng)的切身利益，因此必然將會(huì)面臨源于國(guó)家間利益斗爭(zhēng)的諸多困難和波折。

3.3 缺乏公平合理的法律爭(zhēng)端解決措施

雖然1972年 《空間物體所造成損害之國(guó)際責(zé)任公約》（簡(jiǎn)稱 《責(zé)任公約》）［15］針對(duì)由空間物體造成損害后果所引發(fā)的法律責(zé)任的責(zé)任歸屬、歸責(zé)原則和擔(dān)責(zé)方式等做出了較為詳細(xì)的規(guī)定，但卻并未能夠明確倘若因法律責(zé)任問(wèn)題引發(fā)國(guó)際爭(zhēng)端后的具體解決措施，使得相關(guān)爭(zhēng)端的解決往往是依爭(zhēng)端當(dāng)事方自由行事，無(wú)需受到任何明確的規(guī)范或約束。實(shí)踐中，因空間物體碰撞或喪失功能等原因造成損害后果并進(jìn)而引發(fā)有關(guān)法律責(zé)任問(wèn)題的國(guó)際爭(zhēng)端的情形時(shí)有發(fā)生，不過(guò)，諸如此類往往發(fā)生在國(guó)家之間的國(guó)際爭(zhēng)端通常都是經(jīng)由政治外交手段予以解決，而鮮有采取法律的爭(zhēng)端解決措施。例如，于1978年1月24日因失控而墜毀的前蘇聯(lián) “宇宙954號(hào)” （COSMOS-954）核動(dòng)力衛(wèi)星雖然對(duì)加拿大造成了波及甚廣的核污染等極其嚴(yán)重的損害后果，但兩國(guó)最終仍是通過(guò)政治外交手段對(duì)相應(yīng)的法律責(zé)任爭(zhēng)端予以了解決［16］。

而今，隨著國(guó)際商業(yè)航天市場(chǎng)的蓬勃發(fā)展，在包括小衛(wèi)星星座建設(shè)等諸多外空活動(dòng)的開(kāi)展過(guò)程中，除了國(guó)家政府之外，更有越來(lái)越多的私營(yíng)航天企業(yè)等私人實(shí)體直接參與其中。這就使得倘若國(guó)家與私人實(shí)體之間因空間物體造成損害后果而產(chǎn)生了有關(guān)法律責(zé)任問(wèn)題的爭(zhēng)端，那么采取政治外交的爭(zhēng)端解決措施必然將使私營(yíng)實(shí)體處于十分不利的地位，明顯不利于對(duì)私人實(shí)體合法權(quán)益的保障；并且，倘若私人實(shí)體之間因空間物體造成損害后果而產(chǎn)生了有關(guān)法律責(zé)任問(wèn)題的爭(zhēng)端，那么政治外交的爭(zhēng)端解決措施更是無(wú)從適用。由此，確實(shí)應(yīng)當(dāng)確立一項(xiàng)公平合理的法律爭(zhēng)端解決措施，以適應(yīng)外空活動(dòng)多元化主體的發(fā)展需要。

4 國(guó)際社會(huì)對(duì)小衛(wèi)星星座空間交通管理問(wèn)題的應(yīng)對(duì)

鑒于小衛(wèi)星星座建設(shè)良好的上升勢(shì)頭和廣闊的發(fā)展前景，國(guó)際社會(huì)確有必要致力于為其構(gòu)建起完備的空間交通管理法律機(jī)制，以保障其能夠平穩(wěn)有序地進(jìn)行并產(chǎn)生應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)效益，不致因制度的缺失受到限制和妨礙。目前，個(gè)別發(fā)達(dá)空間國(guó)家例如美國(guó)已開(kāi)始著手準(zhǔn)備為小衛(wèi)星星座的空間交通管理制定國(guó)內(nèi)立法，而聯(lián)合國(guó)等政府間與非政府間國(guó)際組織也正在加緊構(gòu)建相關(guān)制度框架。上述實(shí)踐應(yīng)當(dāng)可以為小衛(wèi)星星座空間交通管理國(guó)際法律機(jī)制的構(gòu)建提供有益借鑒。

4.1 美國(guó)國(guó)內(nèi)法律實(shí)踐的應(yīng)對(duì)

美國(guó)作為當(dāng)前全球開(kāi)展小衛(wèi)星星座建設(shè)最為活躍的空間國(guó)家，其有關(guān)小衛(wèi)星星座空間交通管理的國(guó)內(nèi)法律政策制定同樣處于世界領(lǐng)先地位［17］。

2018年6月11日，美國(guó)眾議院科學(xué)委員會(huì)主席馬爾·史密斯在世界安全基金會(huì) （Secure World Foundation，SWF）主持的一場(chǎng)小組討論會(huì)上表示，基于白宮已經(jīng)對(duì)本國(guó)有關(guān)空間交通管理問(wèn)題的航天政策進(jìn)行了最新修改，眾議院正在考慮就該議題進(jìn)行立法，以解決在軌空間物體監(jiān)視和向有碰撞風(fēng)險(xiǎn)的人造衛(wèi)星運(yùn)營(yíng)商進(jìn)行預(yù)警等空間交通管理問(wèn)題［18］。

同時(shí)，美國(guó)前副總統(tǒng)邁克·彭斯在2018年4月16日于科羅拉多州舉行的第34屆太空研討會(huì)（Space Symposium）上宣布了美國(guó)空間交通管理政策草案。該政策草案要求美國(guó)商務(wù)部根據(jù)國(guó)防部編制的 “空間物體目錄” （Catalogue of Space Objects），向公共部門(mén)和私人實(shí)體提供基本的太空態(tài)勢(shì)感知技術(shù)服務(wù)和信息，以保障相關(guān)外空活動(dòng)的順利開(kāi)展和空間物體的安全［19］。該政策草案還鼓勵(lì)私營(yíng)航天企業(yè)與政府合作，就空間交通管理開(kāi)發(fā)數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)、制定技術(shù)指南和安全標(biāo)準(zhǔn)，以促進(jìn)減緩空間碎片的產(chǎn)生、降低空間物體發(fā)生碰撞的可能性［20］。并且，上述數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)、技術(shù)指南和安全標(biāo)準(zhǔn)在應(yīng)用于國(guó)內(nèi)的同時(shí)，還將向國(guó)際社會(huì)進(jìn)行推廣。美國(guó)商務(wù)部長(zhǎng)隨后在4月17日同一系列會(huì)議上發(fā)表演講時(shí)也表示，美國(guó)商務(wù)部將隨時(shí)準(zhǔn)備與其他政府部門(mén)和私人實(shí)體合作，共同制定空間交通管理戰(zhàn)略，并為國(guó)際社會(huì)制定標(biāo)準(zhǔn)。由此可見(jiàn)，美國(guó)不僅注重本國(guó)相關(guān)國(guó)內(nèi)立法的制定，同時(shí)也相當(dāng)有意在小衛(wèi)星星座空間交通管理國(guó)際規(guī)則的制定中提升影響力和話語(yǔ)權(quán)［21］。

此外，值得關(guān)注的是，SpaceX公司在此前試驗(yàn)小衛(wèi)星星座發(fā)射的過(guò)程中，已經(jīng)多次與歐洲航天局進(jìn)行數(shù)據(jù)交換合作［22］，以評(píng)估存在發(fā)生碰撞事故的風(fēng)險(xiǎn)，并嘗試在小衛(wèi)星星座運(yùn)行過(guò)程中形成合作監(jiān)管、處置爭(zhēng)端的機(jī)制［23］。

4.2 國(guó)際組織規(guī)則制度的應(yīng)對(duì)

目前，國(guó)際組織有關(guān)國(guó)際空間交通管理的政策制度構(gòu)建主要是以空間碎片治理、即空間碎片減緩和清除為基礎(chǔ)進(jìn)行展開(kāi)的。例如，前文所述的聯(lián)合國(guó)及其和平利用外層空間委員會(huì)框架下的《外層空間活動(dòng)中的透明度和建立信任措施》文件和 《外空活動(dòng)長(zhǎng)期可持續(xù)性準(zhǔn)則》文件等即是以聯(lián)合國(guó)大會(huì)決議的形式，旨在提升外空活動(dòng)透明度，加強(qiáng)國(guó)家間的數(shù)據(jù)交換和風(fēng)險(xiǎn)信息交流，從而降低空間物體碰撞等空間交通事故發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。該類政策制度已基本取得了中、美、俄等世界主要空間國(guó)家的支持，有望成為構(gòu)建小衛(wèi)星星座空間交通管理法律機(jī)制所依托的框架［24］。

此外，IADC圍繞小衛(wèi)星星座空間交通管理問(wèn)題開(kāi)展的各項(xiàng)工作同樣值得關(guān)注［25］。IADC曾于2015年和2017年先后發(fā)布了有關(guān)小衛(wèi)星星座空間交通管理的專門(mén)性文件，旨在就如何降低空間物體和空間環(huán)境所面臨的風(fēng)險(xiǎn)為小衛(wèi)星星座運(yùn)營(yíng)商提供參考。IADC文件涵蓋了小衛(wèi)星星座的設(shè)計(jì)制造、環(huán)境建模和在軌運(yùn)行等多個(gè)方面，并提出采取雙軌辦法以解決相關(guān)的空間交通管理問(wèn)題［26］。根據(jù)IADC文件的要求，針對(duì)小衛(wèi)星星座的空間交通管理應(yīng)確保遵循 《空間碎片減緩指南》，并在IADC的指導(dǎo)下就小衛(wèi)星星座的設(shè)計(jì)、制造、運(yùn)行等各個(gè)環(huán)節(jié)制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以初步實(shí)現(xiàn)制度化的空間交通管理。

除了政府間國(guó)際組織之外，部分非政府間國(guó)際組織也在積極通過(guò)組織制定法律適用手冊(cè)等形式參與小衛(wèi)星星座空間交通管理；并且，由于國(guó)際空間交通管理問(wèn)題較之外層空間軍事化問(wèn)題，并不涉及世界各國(guó)的國(guó)家安全等根本利益，也不致引發(fā)國(guó)家間的尖銳矛盾，因此，相關(guān)法律適用手冊(cè)的談判和制定過(guò)程往往更加順利，并確實(shí)取得了一定的成果。例如，SWF發(fā)起制定了 《空間新行為體手冊(cè)》（Handbook for New Actors in Space）［27］，旨在向世界各國(guó)政府、人造衛(wèi)星運(yùn)營(yíng)商、初創(chuàng)航天企業(yè)、大學(xué)／科研機(jī)構(gòu)等各類外空活動(dòng)主體提供為開(kāi)展和平、安全和負(fù)責(zé)任的外空活動(dòng)而應(yīng)予遵循的基本原則和行為準(zhǔn)則［28］。該手冊(cè)是SWF與國(guó)家政府、實(shí)務(wù)界和學(xué)術(shù)界共同合作取得的成果，其第一版已于2017年2月正式出版，并計(jì)劃在之后數(shù)年間進(jìn)行實(shí)時(shí)更新。

諸如SWF手冊(cè)這樣的非政府間國(guó)際組織文件雖然僅是民間性的，但對(duì)于促成標(biāo)準(zhǔn)化的行業(yè)規(guī)范和開(kāi)展信息、數(shù)據(jù)共享國(guó)際合作仍然具有十分重要的意義；至少在小衛(wèi)星星座空間交通管理等新興領(lǐng)域，能夠?yàn)楦黝悈⑴c主體提供一份可供參考執(zhí)行的依據(jù)，而不致陷入完全 “無(wú)法可依”的困境。

5 構(gòu)建小衛(wèi)星星座空間交通管理國(guó)際法律機(jī)制的具體建議

針對(duì)小衛(wèi)星星座建設(shè)這一具有光明發(fā)展前景的新興航天業(yè)態(tài)，中國(guó)同樣應(yīng)當(dāng)積極參與其新一輪空間交通管理國(guó)際法律機(jī)制的構(gòu)建并在其中發(fā)揮空間大國(guó)應(yīng)有的作用，從而在保障本國(guó)空間利益的同時(shí)，也為國(guó)際外空活動(dòng)的順利開(kāi)展提供有力支持。為此，根據(jù)前文提出的現(xiàn)行國(guó)際空間交通管理制度存在的三個(gè)方面的主要不足，并結(jié)合前述國(guó)際社會(huì)已有的應(yīng)對(duì)實(shí)踐，筆者建議應(yīng)當(dāng)從國(guó)際法律規(guī)則的制定和實(shí)施 （執(zhí)行）兩個(gè)層面，共同就小衛(wèi)星星座空間交通管理國(guó)際法律機(jī)制進(jìn)行構(gòu)建。

5.1 國(guó)際法律規(guī)則制定層面

就小衛(wèi)星星座空間交通管理國(guó)際法律機(jī)制的構(gòu)建而言，應(yīng)當(dāng)將制定有關(guān)小衛(wèi)星星座空間交通管理的專門(mén)性國(guó)際條約放在首位。雖然制定新的外層空間國(guó)際條約確實(shí)困難重重，但國(guó)際條約基于其強(qiáng)制性的法律拘束力，無(wú)疑是據(jù)以進(jìn)行小衛(wèi)星星座空間交通管理的最為理想的法律手段。目前，鑒于小衛(wèi)星星座建設(shè)一方面具有較為突出的發(fā)展優(yōu)勢(shì)，而另一方面相應(yīng)的國(guó)際空間交通管理問(wèn)題又較為嚴(yán)峻，世界各主要空間國(guó)家對(duì)于為小衛(wèi)星星座空間交通管理制定一項(xiàng)統(tǒng)一的國(guó)際規(guī)則大都是抱以較為開(kāi)放的態(tài)度［29］。由此，倘若能夠準(zhǔn)確地就小衛(wèi)星星座空間交通管理問(wèn)題在世界各國(guó)之間確定適當(dāng)?shù)睦嫫胶恻c(diǎn)，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行相關(guān)國(guó)際規(guī)則的談判和制定，那么必然將能夠?yàn)橄鄳?yīng)的國(guó)際法律機(jī)制的構(gòu)建提供最根本且最有力的保障。

同時(shí)，對(duì)于政府間與非政府間國(guó)際組織為制定有關(guān)小衛(wèi)星星座空間交通管理的政策制度所做的各項(xiàng)工作也應(yīng)當(dāng)予以充分重視并提供支持。由于國(guó)際條約的制定終究不可能是一蹴而就的，在短時(shí)期內(nèi)仍將面臨著較大的困難和阻力，從而并無(wú)法及時(shí)地就目前已經(jīng)開(kāi)展得如火如荼的小衛(wèi)星星座建設(shè)所引發(fā)的空間交通管理問(wèn)題做出應(yīng)對(duì)，因此，國(guó)際組織制定的政策制度和具體文件雖不具備法律拘束力，但作為匯聚了國(guó)家政府和實(shí)務(wù)界、學(xué)術(shù)界權(quán)威專家的共同智慧的指導(dǎo)性意見(jiàn)，對(duì)于如何應(yīng)對(duì)小衛(wèi)星星座空間交通管理問(wèn)題仍然具有十分重要的參考和借鑒作用；并且，相關(guān)政策和具體文件經(jīng)過(guò)一定時(shí)期的實(shí)踐檢驗(yàn)還極有可能成為據(jù)以制定具有法律拘束力的國(guó)際規(guī)則的基礎(chǔ)。

5.2 國(guó)際法律規(guī)則實(shí)施 （執(zhí)行）層面

其一，應(yīng)當(dāng)采取漸進(jìn)方式逐步建立起針對(duì)小衛(wèi)星星座空間交通管理的核查和協(xié)調(diào)措施［30］。由于目前國(guó)際社會(huì)尚未確立有關(guān)小衛(wèi)星星座空間交通管理的專門(mén)性國(guó)際條約，使得徑行建立國(guó)家政府間的相關(guān)核查和協(xié)調(diào)機(jī)制必然將面臨極大的困難和阻力，因此，可以考慮首先在非政府間的層面建立相應(yīng)機(jī)制，而后再向政府間的層面逐步發(fā)展。實(shí)踐中，為了順利度過(guò)行業(yè)發(fā)展初期的瓶頸階段，眾多小衛(wèi)星星座運(yùn)營(yíng)商早已開(kāi)始進(jìn)行信息和數(shù)據(jù)共享，并通過(guò)建立行業(yè)組織從而對(duì)部分行業(yè)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一［31］；同時(shí)，諸如前述世界安全基金會(huì)發(fā)起制定的法律適用手冊(cè)等由非政府間國(guó)際組織制定的政策制度和具體文件，也就空間交通管理問(wèn)題為小衛(wèi)星星座建設(shè)的多元化主體提供了十分有益的指引［32］。由此可見(jiàn)，非政府主體在有關(guān)小衛(wèi)星星座空間交通管理的工作中已經(jīng)取得了一定成效，而這也使首先在非政府層面建立起針對(duì)小衛(wèi)星星座空間交通管理的核查和協(xié)調(diào)措施成為可能。并且，經(jīng)過(guò)一定時(shí)期的實(shí)踐檢驗(yàn)之后，倘若相關(guān)機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)確有成效并能夠得到包括國(guó)家政府在內(nèi)的小衛(wèi)星星座建設(shè)的多元化主體的普遍認(rèn)可和接受，那么便可以在此基礎(chǔ)上尋求進(jìn)一步在政府間層面建立相應(yīng)機(jī)制，從而或與彼時(shí)新制定的相關(guān)國(guó)際條約相配套，或作為據(jù)以制定相關(guān)國(guó)際條約的實(shí)踐依據(jù)。

其二，應(yīng)當(dāng)同樣采取漸進(jìn)方式，首先從非政府層面確立法律爭(zhēng)端解決措施［33］。由于在開(kāi)展小衛(wèi)星星座建設(shè)過(guò)程中因空間物體碰撞等原因造成損害后果的情形時(shí)有發(fā)生，因此，倘若對(duì)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任爭(zhēng)端一概采取政治外交手段予以解決，那么無(wú)疑將對(duì)國(guó)家 （政治）資源造成極大的浪費(fèi)；并且，如前所述，在越來(lái)越多的私營(yíng)航天企業(yè)等私人實(shí)體直接參與小衛(wèi)星星座建設(shè)的現(xiàn)實(shí)情況下，政治外交手段并不利于或從根本上無(wú)法適用于解決私人實(shí)體作為爭(zhēng)端當(dāng)事方的法律責(zé)任爭(zhēng)端。是故，由非政府間國(guó)際組織確立非政府層面的法律爭(zhēng)端解決措施是確有必要且現(xiàn)實(shí)可行的。具體而言，可以由非政府間國(guó)際組織召集實(shí)務(wù)界和學(xué)術(shù)界的權(quán)威專家成立事故調(diào)查和爭(zhēng)端解決專家組，就如何解決爭(zhēng)端出具意見(jiàn)報(bào)告，或者通過(guò)采取成立仲裁庭的方式，以仲裁裁決作為爭(zhēng)端解決的結(jié)果。此外，當(dāng)前越來(lái)越多的國(guó)際律師事務(wù)所和法律服務(wù)機(jī)構(gòu)開(kāi)始著力培養(yǎng)精通外層空間國(guó)際法律體系的專業(yè)法律人才，這也將為包括小衛(wèi)星星座建設(shè)在內(nèi)的各類外空活動(dòng)爭(zhēng)端的法律解決提供重要力量［34］。

6 結(jié)語(yǔ)

小衛(wèi)星星座建設(shè)基于其所具有的顯著的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，必將在未來(lái)的國(guó)際航天市場(chǎng)中形成更加豐富的實(shí)踐，并將由此對(duì)相應(yīng)的國(guó)際空間交通管理造成更加嚴(yán)峻的沖擊和挑戰(zhàn)。當(dāng)前，針對(duì)小衛(wèi)星星座空間交通管理問(wèn)題，國(guó)際社會(huì)尚未能夠確立專門(mén)性國(guó)際條約或建立起政府間層面的國(guó)際法律機(jī)制對(duì)其進(jìn)行充分有效的應(yīng)對(duì)。不過(guò)，部分發(fā)達(dá)空間國(guó)家制定的國(guó)內(nèi)立法以及國(guó)際組織制定的政策制度和具體文件則為相關(guān)國(guó)際法律機(jī)制的構(gòu)建提供了有益的參考和借鑒，并奠定了一定的實(shí)踐基礎(chǔ)。小衛(wèi)星星座空間交通管理國(guó)際法律機(jī)制的構(gòu)建將是一個(gè)漫長(zhǎng)而復(fù)雜的過(guò)程，需要國(guó)際社會(huì)凝聚共識(shí)、形成合力、共同實(shí)現(xiàn)；而在這之中，基于作為 “負(fù)責(zé)任大國(guó)”的國(guó)際義務(wù)，以及由航天大國(guó)向航天強(qiáng)國(guó)轉(zhuǎn)型升級(jí)的國(guó)家利益的需要，中國(guó)理應(yīng)為促成構(gòu)建相關(guān)國(guó)際法律機(jī)制采取更加積極的行動(dòng)。

應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，較之世界其他發(fā)達(dá)空間國(guó)家，中國(guó)在包括小衛(wèi)星星座空間交通管理國(guó)際法律機(jī)制構(gòu)建在內(nèi)的新興外空活動(dòng)的國(guó)際法律規(guī)則的制定中是處于相對(duì) “沉默”的狀態(tài)。如前所述，美國(guó)一方面在發(fā)展本國(guó)多元化主體的小衛(wèi)星星座建設(shè)，另一方面也在積極通過(guò)制定和推廣本國(guó)相關(guān)國(guó)內(nèi)立法等方式，以提升在小衛(wèi)星星座空間交通管理國(guó)際法律機(jī)制構(gòu)建中的影響力和話語(yǔ)權(quán)［35］。對(duì)此，在認(rèn)識(shí)到小衛(wèi)星星座建設(shè)對(duì)于本國(guó) （商業(yè)）航天產(chǎn)業(yè)的深入發(fā)展所具有的重要意義的基礎(chǔ)上，中國(guó)應(yīng)當(dāng)一方面加快本國(guó)相關(guān)國(guó)內(nèi)立法的制定，另一方面更加積極主動(dòng)地參與相關(guān)國(guó)際法律機(jī)制的構(gòu)建；同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)充分利用本國(guó)實(shí)務(wù)界和學(xué)術(shù)界的民間力量，在前述諸多非政府層面政策制度的建立中發(fā)揮更加重要的作用，從而從全局上變被動(dòng)為主動(dòng)，通過(guò)在整個(gè)國(guó)際法律機(jī)制構(gòu)建中的積極作為維護(hù)本國(guó)在小衛(wèi)星星座建設(shè)領(lǐng)域的國(guó)家利益。