蔡高強，王瑞

(湘潭大學法學院，湘潭 411105)

1 引言

隨著航天技術的廣泛應用和航天器的迭代更新，人類探索和利用外層空間活動日益頻繁，空間物體因老化、碰撞、解體、脫軌等因素成為非功能性的空間碎片，經(jīng)過外空活動60多年的發(fā)展，空間碎片數(shù)量呈指數(shù)式增長，成為危及外空安全和破壞外空環(huán)境的重大因素。國際社會長期關注空間碎片問題，擔心越來越多的空間碎片給外空活動帶來極大的不便和危險[1]。目前，面對空間碎片的威脅，聯(lián)合國和國際組織在21世紀初就專門針對抑制空間碎片增長的減緩措施制定了國際行為準則，即《IADC空間碎片減緩措施指南》和《聯(lián)合國外空委空間碎片減緩措施準則》，構成了空間碎片減緩的基礎性文件，內容主要從技術層面對航天器發(fā)射、運行和處置等階段抑制空間碎片產生的預防機制。此外，歐洲航天局、國際電信聯(lián)盟等國際機構也相繼出臺了《歐洲空間碎片減緩行為準則》和《國際電信聯(lián)盟建議書》等國際政策。隨后國際標準化組織(ISO)根據(jù)機構間空間碎片協(xié)調委員會(IADC)、聯(lián)合國等其他機構的減緩準則將其轉變?yōu)楦泳哂锌刹僮餍缘某绦蛞?，為航天國家提供了一套更加具體化和統(tǒng)一化的執(zhí)行標準。然而，上述這些國際機制均屬于國家自愿遵守的“軟法”，目前對于國家遵守該行為標準缺乏監(jiān)督機制使各個國家對自身空間活動的碎片減緩措施的執(zhí)行程度尚不明確，導致作為空間碎片治理主要方式之一的減緩措施已難以應對當前空間環(huán)境的困境。

有研究表明，在過去15年中，發(fā)射到低地球軌道(LEO)的物體中，只有不到10%的物體成功進行機動從其軌道區(qū)域中移除，大多數(shù)LEO任務需要依靠數(shù)十年的自然衰變才能離開其占據(jù)的軌道位置[2]。相對于減緩措施，空間碎片主動清除(ADR)可以利用外在力量主動將現(xiàn)存的大量空間碎片從其占有的頻軌中清除，這將極大地減少外空環(huán)境中的空間碎片總量。在技術研發(fā)方面，盡管航天大國對ADR技術的研發(fā)已通過實驗驗證階段，多種清除技術已具備投入使用的條件，但國際社會目前還沒有出臺針對空間碎片主動清除行為的法律機制，缺乏清除活動所需的碎片監(jiān)測信息分享機制、損害賠償與磋商機制等一系列配套的政策支持。在法律規(guī)范方面，國際社會近些年在增加討論的空間碎片治理議題中趨向法律化、制度化的治理機制，對此，在新時代背景下有必要開啟新一輪空間活動的多邊談判與對話。

當前，空間碎片治理是全球治理體系的重要一環(huán)，新時代推進全球治理體系變革已是大勢所趨，這意味著空間碎片治理不僅需要國際社會開展國際合作，更需要大國發(fā)揮倡導、引領作用，而中國在全球治理體系中的重要性開始日益凸顯。中國作為航天大國，探月工程的順利完成更加讓其向航天強國邁進一步，在發(fā)展自身的同時也向國際社會輸出治理理念，2012年習近平總書記提出要倡導“人類命運共同體”理念，2018年將其納入《憲法》序言中，隨后，聯(lián)合國決議也正式將這一理念納入其中。“人類命運共同體”強調在追求本國利益時要兼顧他國合理關切，在相互依存的前提下實現(xiàn)全球可持續(xù)發(fā)展。其與國際合作不謀而合，空間碎片治理的全球化正是“人類命運共同體”在外空領域的具體體現(xiàn)。面對空間碎片減緩措施執(zhí)行的不到位和主動清除法律機制的缺乏，中國有能力也有責任持續(xù)為國際社會提供符合共同體理念的公共產品，在聯(lián)合國框架下倡導國際社會的治理機制，同時通過自身實踐拓展國家間的治理模式。此外，為順應外空商業(yè)化發(fā)展趨勢，中國也要放開空間碎片治理的商業(yè)化市場，積極促進商業(yè)主體的治理行動。

2 以聯(lián)合國為平臺：構建中國倡導的國際治理機制

聯(lián)合國以其資源整合的優(yōu)勢和權威的地位在空間碎片治理等此類全球議題中發(fā)揮著獨特的作用，現(xiàn)存有效的外層空間五大條約和一系列聯(lián)合國大會決議等基礎法律文書都是借助聯(lián)合國的平臺形成，在國際社會形成共識的基礎上，由一國或某一聯(lián)合國機構發(fā)起討論后最終形成文書。中國一直以來都作為參與者投身國際事務，在中國提出“人類命運共同體”理念這一公共產品并得到聯(lián)合國認可后，我們應當一以貫之的在這一理念的指導下為當前國際社會關注的空間碎片問題提供衍生產品，從參與者轉變?yōu)槌珜д撸瑪y手聯(lián)合國并充分利用其平臺，在自身參與的情況下為空間碎片減緩措施有效執(zhí)行和主動清除行為規(guī)范提出中國方案。

2.1 倡導構建空間碎片減緩措施執(zhí)行的國際監(jiān)管框架

現(xiàn)行的空間碎片減緩措施《IADC指南》和《聯(lián)合國外空委空間碎片減緩準則》構成了空間碎片治理領域具有指導性意義的國際機制，為各國發(fā)射空間物體前對預防空間碎片產生提供了原則性的要求。國際標準化組織(ISO)發(fā)布的一套關于空間碎片減緩的綜合國際標準，即《ISO標準24113“空間系統(tǒng)——空間碎片減緩要求”》[3]已于2019年7月更新第三版，新版對航天器或軌道級超過其成功處置概率的特定閾值的要求變得更加嚴格，這意味著未來ISO空間碎片標準會實施更加嚴格的要求以滿足空間環(huán)境可持續(xù)性的需求。此外，近些年聯(lián)合國外空委在空間碎片問題上呈現(xiàn)出新動態(tài)，比如聯(lián)合國法律小組委員會在其討論的議題中增設了“空間碎片法律方面”的專題[4]，同時，聯(lián)合國科技小組委員會在2010年創(chuàng)立的外層空間活動長期可持續(xù)性工作組，經(jīng)過多方努力，最終于2019年正式通過《外層空間活動長期可持續(xù)性準則》[5]。這些措施可以作為現(xiàn)行空間碎片國際文書的有益補充，也為開啟新一輪外空談判締結新的國際法律文書提供了契機。

盡管國際層面在空間碎片減緩措施方面已經(jīng)形成相對較為完善的技術要求和操作標準，但這些自愿遵守的行為準則若得不到國際主體有效的執(zhí)行，則對于預防空間碎片產生的作用甚微。因此對于空間碎片減緩，關鍵因素在于國家、國際組織以及商業(yè)實體如何以公平合理的方式來切實有效地執(zhí)行上述指南和準則。歐洲空間運營中心(ESOC)的空間碎片辦公室對各國實施上述指南程度進行了監(jiān)測和研究，該報告指出LEO中的有效載荷在遵守空間碎片減緩指南的程度不到10%[6]。而中國在積極參與聯(lián)合國等多邊機制下減緩標準的同時，也在不斷加強自身能力和機制建設，頒布了一系列國內空間碎片減緩標準，并與有關國家就空間碎片問題開展經(jīng)常性的溝通交流。對此，在現(xiàn)有空間碎片減緩機制的基礎上，中國作為聯(lián)合國的重要成員之一，有必要倡導建立一個針對執(zhí)行空間碎片減緩措施的國際監(jiān)管框架，以此來保障空間主體在進行發(fā)射任務時已切實遵守空間碎片的減緩要求。

首先，聯(lián)合國框架下的外空事務廳統(tǒng)籌外空活動，中國可提議在外空事務廳框架下設立獨立的監(jiān)管小組作為監(jiān)管機構的主體。該小組成員應當包括航天國家、國際組織代表、空間運營商、學術機構以及專業(yè)和科學協(xié)會等不同主體，以便應對在監(jiān)管過程中涉及的法律、政治、技術、學術論證等各方面問題，其結構設置按照三方制約的框架，一個締約方大會提供廣泛的政策和戰(zhàn)略方向，一個常設理事會負責管理組織運作和監(jiān)管主要業(yè)務，一個秘書處負責日常運作。特別要注意理事會的組成方式應確保利益相關者和地域代表性的公平。其次，該監(jiān)管實體之間也應當擬議一項監(jiān)管制度協(xié)議作為其運行的法律依據(jù)，協(xié)議內容應當明確規(guī)定監(jiān)管機構履行義務的權利、監(jiān)管方式和要求以及相應的處罰措施等。例如，在該協(xié)議的監(jiān)管方式中，為了使監(jiān)管機構從發(fā)射國登記的信息中審查評估其碎片減緩的要求，中國根據(jù)《登記公約》對發(fā)射國進行登記事項的規(guī)定將其轉化為國內規(guī)則，并結合空間碎片減緩的國際標準將登記信息細化并通知聯(lián)合國秘書長，使其在后續(xù)跟蹤檢測中能更好的識別定位和評估審查。此外，該協(xié)議的內容應當以現(xiàn)行的國際條約、空間碎片減緩的國際機制以及相關國際標準為基本參照，同時，為了保證執(zhí)行監(jiān)管活動的順利開展，減少相關政治阻力，該協(xié)議同樣需要航天國家的簽署，航天國家簽署監(jiān)管協(xié)議則意味著授權該監(jiān)管機構對其發(fā)射的空間物體進行實時監(jiān)測，以便其發(fā)生碰撞或者解體后可以與發(fā)射國聯(lián)動反應及時處理殘骸。最后，明確被監(jiān)管對象的責任機制。任何一個國家都有權自主安排其發(fā)射任務，但由于各個國家的經(jīng)濟發(fā)展水平和空間技術的限制，對空間碎片減緩機制和ISO要求的技術標準難以達到同步，在這種情況下則需要平衡國家主權和維護太空環(huán)境安全之間的沖突。針對技術標準不達標的航天國家，監(jiān)管機構在審查出具報告后，要求該航天國家向監(jiān)管機構繳納“空間碎片處理”稅費，所獲資金可用于通過國家手段清除空間碎片或支付國際組織和商業(yè)主體提供的此類服務的費用。

2.2 倡導國際對話，建立空間碎片主動清除的程序規(guī)則

空間碎片減緩措施作為碎片治理的傳統(tǒng)方式，其規(guī)則要求和操作程序已基本形成體系化，而空間碎片主動清除(ADR)是近年來發(fā)展的新興技術，相對于空間碎片的減緩規(guī)則與操作標準，空間碎片主動清除是技術先行于規(guī)則。目前，國際社會以及各航天大國對于空間碎片主動清除的技術研發(fā)與試驗驗證取得了一定的進展，如美國國防部高級研究計劃局(DARPA)早在2009年就試圖尋找一種實現(xiàn)低成本創(chuàng)新軌道碎片清除系統(tǒng)概念的可行技術途徑[7]，瑞士、歐盟、日本等國也相繼發(fā)布空間碎片主動清除計劃并開展技術方案驗證工作。由于國際社會缺乏對主動清除行為的規(guī)則，航天國家對該技術的研發(fā)驗證處于無序狀態(tài)，技術合作的形式也多存在于雙邊協(xié)定，這一現(xiàn)狀導致空間碎片主動清除活動難以大規(guī)模推進。而當前的中國正處在新興領域國際規(guī)則制定的引領地位，無論是空間碎片治理的規(guī)則制定，還是空間碎片跟蹤監(jiān)測的實體建設，中國都顯示出以身作則、積極參與的示范效應。針對當前空間碎片主動清除技術發(fā)展的現(xiàn)實需求，中國應當肩負起責任，在現(xiàn)有聯(lián)合國框架下倡導開展國際多邊對話，探討建立空間碎片主動清除的程序規(guī)則。

首先，中國利用在聯(lián)合國常任理事國的地位，倡導聯(lián)合國成員國家對空間碎片的監(jiān)測成立一個數(shù)據(jù)分享中心，由聯(lián)合國外層空間事務廳負責匯集并公布該數(shù)據(jù)，對該區(qū)域空間碎片進行識別和對其進行清除活動的風險預估，識別的結果可分為能判別其國籍的空間碎片和不能判別其國籍的空間碎片。就目前來看，不能識別其國籍的空間碎片屬于大部分，也更加受到國際社會的關注，這一屬性便直接決定了空間碎片主動清除的公益性和全球性。而對于能識別的空間碎片，根據(jù)《外空條約》第8條規(guī)定，登記國對于經(jīng)過登記的空間物體擁有管轄權和控制權，那么由該國空間物體生成的空間碎片在可識別的情況下依然屬于該國所有，這就要求國家對其承擔清除、持續(xù)監(jiān)督和損害賠償責任的國際條約義務。若該國囿于技術的限制也可主動宣告放棄或轉讓管轄權或者有償委托國際商業(yè)主體對其進行清除作業(yè)。其次，對不可識別的空間碎片各主體均有權進行清除活動，不同的主體采用不同的申請方式，國際組織和航天國家采用申請制，由外空事務廳進行審查，商業(yè)實體應在獲得國內資格許可證的基礎上采用招投標方式申請，通過申請后向外層空間事務廳進行備案登記，具體事項可包括該主體采用的具體清除方法、實施方案、具體清除區(qū)域、補救措施等明確條目。此外，這些基礎材料可作為后期獎懲的直接依據(jù)，其在一定程度上減輕損害賠償糾紛認定難的問題。最后，在行為主體進行清除工作的過程中，外層空間事務廳應當負責對其清除活動進行持續(xù)的監(jiān)督，實現(xiàn)清除活動與監(jiān)管全過程的公開透明化，從而為避免清除主體利用清除活動進行軍事化打擊，損害其他國家的太空利益，防止行為主體利用空間碎片對空間資產造成二次傷害。

3 以國際合作為原則：拓展中國踐行的國家治理模式

中國自開始外空活動以來，一直強調外空國際合作的重要性，并采取開放的態(tài)度，積極開展全方位、多層次、多形式的外空國際合作活動[8]。中國政府迄今發(fā)布的4份航天白皮書都以專章的形式闡述中國開展外空合作的原則和已經(jīng)開展的具體合作項目[9]。根據(jù)《2016年中國的航天》白皮書，自2011年以來，中國與29個國家、空間機構和國際組織簽署了43項空間合作協(xié)定或諒解備忘錄[10]。這些合作項目涉及的領域非常廣泛，其中就包括空間碎片的合作項目。而空間碎片治理因涉及高新技術、外空安全、國家信息安全等一系列因素而使國際合作舉步維艱。對此，中國作為新興的航天大國，應當積極尋求國際合作的路徑及方式，拓展全新的空間碎片治理的國家模式。

在空間碎片對外合作方面，中國和航天強國俄羅斯航天機構在2018年11月7日簽署空間碎片監(jiān)測和數(shù)據(jù)應用合作協(xié)定[11]，雙方在航天各個領域合作深入交換意見，更新了《2018-2022年中俄航天合作大綱》，為雙方啟動空間碎片領域合作奠定了基礎。此外，聯(lián)合國外空事務廳與日本政府于2020年2月聯(lián)合發(fā)表聲明[12]，雙方將共同努力增進和鞏固全球對空間碎片的了解，并加強合作，支持實施現(xiàn)有的減緩準則減少空間碎片。

在自身實體建設方面，我國國家航天局啟動空間碎片研究與應用工作以來，已成功建立了空間碎片治理的基礎條件，如獲得了一批自主數(shù)據(jù)，完成了空間碎片地基監(jiān)測、空間碎片碰撞預警系統(tǒng)和空間碎片預警動態(tài)數(shù)據(jù)庫等體系建設。中國國家航天局于2015年6月成立空間碎片監(jiān)測與應用中心，使我國在空間碎片監(jiān)測、預警、應對突發(fā)事件以及國際合作等方面有了實體依托單位[13]。美國作為航天強國擁有空間態(tài)勢感知基礎數(shù)據(jù)和空間交通管理基礎服務，供用戶免費使用，其在2018年6月簽署的“3號航天政策令”重點提出要引領并提高空間態(tài)勢感知數(shù)據(jù)互操作性并推動數(shù)據(jù)共享[14]，空間態(tài)勢感知系統(tǒng)的建設對正在正常服役的衛(wèi)星和空間碎片的位置及其周遭環(huán)境的準確認知起著非常關鍵的作用。但是，基于一國太空目標監(jiān)視網(wǎng)絡探測器數(shù)量、地理分布以及監(jiān)視系統(tǒng)覆蓋范圍等的限制，對于跟蹤檢測當前密布的空間碎片仍稍顯不足。因此，中國應當積極呼吁各航天國家開展廣泛的國際合作，共同搭建一個空間碎片監(jiān)測數(shù)據(jù)采集平臺，為空間碎片的清理工作提供基礎的數(shù)據(jù)支持。

目前，中國已經(jīng)開發(fā)了空間碎片監(jiān)測數(shù)據(jù)庫和地面資源共享平臺，同時，中國應以開放包容的態(tài)度，克服政治因素，積極同西方強國開展南北合作，倡導有能力、有意愿的國家共同簽署空間碎片數(shù)據(jù)共享協(xié)議，進一步加強空間態(tài)勢感知系統(tǒng)建設，提升信息獲取能力以及進行技術需求預測的能力。其次，為了提升空間態(tài)勢感知保障能力，促使參與國對該平臺進行投資，以維持對感知網(wǎng)絡中的探測器和信息進行集成、升級和運行維護。在各國進行追蹤、分析數(shù)據(jù)后，由各國專業(yè)人士代表共同擬制一份最具危險性的清除候選清單[15]，為各國或者商業(yè)清理公司提供一個行動導向。此外，該平臺基于強大的系統(tǒng)和數(shù)據(jù)可以向國際社會公開招募頂尖的專門清理空間碎片的初創(chuàng)企業(yè)，對投資份額占比大的參與國提供優(yōu)先清除該國衛(wèi)星周圍具有潛在危險的空間碎片。最后，為了減少阻力加快共享平臺的建立，中國可以利用自身參與的國際組織形成區(qū)域性的共識并建立初始樣態(tài)，例如，中國可以利用在亞太地區(qū)主導建立的亞太空間合作組織(APSCO)開展空間碎片監(jiān)測、跟蹤數(shù)據(jù)共享活動。

4 以利益為導向：開展中國促進的商業(yè)治理行動

國家是開展外層空間活動的當然主體，隨著太空競爭的加劇，在政策的扶持和資本的加持下，世界航天的發(fā)展進入商業(yè)航天的轉型時期，商業(yè)航天在衛(wèi)星發(fā)射和技術研發(fā)等領域發(fā)揮著巨大的潛力。未來幾年，預計僅商業(yè)部門就將發(fā)射數(shù)千顆有效載荷，將再增加4000顆已在軌運行的衛(wèi)星[16]。在世界航天全面商業(yè)化的浪潮中，中國商業(yè)航天也迎來新的發(fā)展機遇。我國商業(yè)航天的主力依然是由國家財政支持的“國家隊”，民營航天企業(yè)作為新生力量與“國家隊”共同形成中國商業(yè)航天體系，這種商業(yè)主體結構可以更巧妙地平衡資本方需求和國家航天發(fā)展的行業(yè)規(guī)律，也能在面對當前空間碎片治理問題上積極應對開展相應治理行動。同時，衛(wèi)星互聯(lián)網(wǎng)納入新基建范疇，將帶動我國航天產業(yè)迎來爆發(fā)“窗口期”，加快我國天地一體化信息網(wǎng)絡體系建設，也為我國空間碎片監(jiān)測中心以及空間態(tài)勢感知信息分享提供了支撐。

面對國際商業(yè)航天急速發(fā)展的現(xiàn)狀，世界經(jīng)濟論壇全球未來空間理事會提出空間可持續(xù)性評級(SSR)的倡議，旨在減少空間碎片并確保安全和可持續(xù)的控制全球衛(wèi)星發(fā)射的快速增加[17]，該倡議將根據(jù)空間任務的碎片減緩方法以及一系列其他參數(shù)對空間任務進行評分，比如包括數(shù)據(jù)共享、避免碰撞所采取的額外措施、完成任務后衛(wèi)星脫離軌道的計劃，甚至從地球上探測和識別它們的能力等因素。最終在近20名利益相關者的嚴格篩選中，瑞士洛桑聯(lián)邦理工學院的EPFL航天中心(eSpace)被選中作為領導和運營SSR的主體，其將會對達到以上評級因素的任務運營商頒發(fā)可持續(xù)性認證。

“SSR旨在影響所有航天參與者的行為，尤其是商業(yè)實體，并幫助將我們迫切需要的可持續(xù)實踐付諸實踐?！睔W洲航天局空間安全計劃負責人Holger Krag強調SSR適用于所有航天參與者，但重點是管控商業(yè)主體為了利益而加速發(fā)射速度，并在商業(yè)行業(yè)中創(chuàng)造一場可持續(xù)性的良性競爭以激勵商業(yè)實體開展優(yōu)質服務。SSR實質上是一種在商業(yè)領域對空間碎片減緩的國際認證，在此之前的國家內部許可制度是對運營商的最低要求。在SSR運行框架下，商業(yè)實體在自愿參與SSR評級系統(tǒng)下，該組織將為其提供一個代表任務可持續(xù)性的等級分數(shù)，通過建立任務評級的數(shù)學模型與上述數(shù)據(jù)因素結合進行評估，最終將參與者的等級分數(shù)以及評級過程公開以提高透明度，并對這些參與者使用的空間碎片減緩方法加以說明用于參考。對于等級分數(shù)高的參與者，該組織可聯(lián)合聯(lián)合國對該商業(yè)實體進行資金支持、技術指導、降低其融資條件等，通過滿足商業(yè)實體的利益需求來激勵其他主體改善優(yōu)化其發(fā)射活動。

近年來，我國商業(yè)航天企業(yè)數(shù)量呈現(xiàn)逐年穩(wěn)步增長的趨勢，這一變化使得大量社會資本涌入商業(yè)航天領域，為我國商業(yè)航天在技術水平、商業(yè)模式創(chuàng)新等方面與國際商業(yè)航天水平接軌提供資金支持。在國家層面，為貫徹落實國家創(chuàng)新驅動和軍民協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，引導商業(yè)航天規(guī)范有序發(fā)展，國家國防科技工業(yè)局和中央軍委裝備發(fā)展部于2019年聯(lián)合發(fā)布《關于促進商業(yè)運載貨架規(guī)范有序發(fā)展的通知》，該通知對商業(yè)火箭企業(yè)申請發(fā)射許可作出明確的規(guī)定，進一步提高對商業(yè)實體發(fā)射任務的許可要求和申請門檻，從而使國內的企業(yè)更加滿足SSR的評級標準，積極響應國際應對空間碎片減緩的呼聲。在SSR的運行邏輯下，中國以商業(yè)航天全面發(fā)展為契機，以法律、行政法規(guī)等方式為中國商業(yè)主體在空間碎片治理行動中提供法律環(huán)境，利用國家財政和放寬社會融資條件等促進商業(yè)實體自身的技術創(chuàng)新，嚴格按照國際標準執(zhí)行空間碎片減緩措施，并鼓勵航天企業(yè)積極參與SSR的競爭。中國通過改善國內政策環(huán)境來提高本國商業(yè)主體進行空間活動的技術要求，與此同時，其給全球商業(yè)航天領域帶來了同行壓力，從而促使其他航天國家加強對其商業(yè)主體的技術把控，激勵企業(yè)積極參與SSR系統(tǒng)，共同推進空間碎片商業(yè)治理的良性競爭。