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      揚(yáng)州市生態(tài)公益林補(bǔ)償現(xiàn)狀及其機(jī)制研究

      2021-11-21 12:29:04
      市場周刊 2021年5期
      關(guān)鍵詞:揚(yáng)州市公益林補(bǔ)償

      高 梅

      (揚(yáng)州工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院,江蘇 揚(yáng)州225127)

      習(xí)近平同志在黨的十九大報告中指出,要加快生態(tài)文明體制改革,建設(shè)美麗中國。生態(tài)公益林是具有公益性質(zhì)的森林類型,在維護(hù)生態(tài)環(huán)境、保持生物多樣性以及維持生態(tài)平衡方面具有重要作用。持續(xù)完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制,經(jīng)營好、保護(hù)好生態(tài)公益林,是踐行“綠色發(fā)展”理念、建設(shè)“美麗揚(yáng)州”的內(nèi)在要求。2005年起,國家、省、市逐步建立起生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制,生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制的建立一定程度上對保護(hù)和發(fā)展森林資源起到了積極作用,但隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,主要由政府財政負(fù)擔(dān)的補(bǔ)償機(jī)制逐漸體現(xiàn)出不完善之處。

      一、揚(yáng)州市生態(tài)公益林資源及補(bǔ)償機(jī)制現(xiàn)狀

      (一)揚(yáng)州市生態(tài)公益林資源現(xiàn)狀

      1.揚(yáng)州市生態(tài)公益林區(qū)位情況

      揚(yáng)州市屬里下河和沿江沖積平原,區(qū)內(nèi)河湖密布,地形西高東低,從西向東呈扇形逐漸傾斜。根據(jù)資源稟賦特點(diǎn),揚(yáng)州市生態(tài)公益林呈現(xiàn)網(wǎng)格化特征,除位于儀征市的部分低矮丘陵山區(qū)外,主要圍繞以滬寧高速、寧通高速、揚(yáng)溧高速、寧啟鐵路等重點(diǎn)交通道路“綠色通道”護(hù)路林以及長江、京杭大運(yùn)河、三陽河、新通揚(yáng)運(yùn)河、高郵湖、寶應(yīng)湖、邵伯湖等重要濕地和河湖護(hù)岸林分布,生態(tài)區(qū)位均較為重要,對保護(hù)濕地生物多樣性、涵養(yǎng)水源、構(gòu)建交通屏障、凈化空氣等方面起到了不可或缺的作用。

      2.揚(yáng)州市生態(tài)公益林面積情況

      根據(jù)揚(yáng)州市森林資源二類調(diào)查結(jié)果,揚(yáng)州市全市共有生態(tài)公益林面積為31523.22公頃,其中國家級生態(tài)公益林面積為445.65公頃、省級生態(tài)公益林面積為12757.04公頃、市級生態(tài)公益林面積為6004.50公頃、縣級生態(tài)公益林面積為12316.03公頃。從有林地面積來看,揚(yáng)州市全市生態(tài)公益林有林地面積為25683.17公頃,其中國家級生態(tài)公益林有林地面積為438.03公頃、省級生態(tài)公益林有林地面積為10916.68公頃、市級生態(tài)公益林有林地面積為5193.62公頃、縣級生態(tài)公益林有林地面積為9134.84公頃。總的來看,揚(yáng)州市森林資源面積總量為83636.11公頃,全市生態(tài)公益林占森林面積的比例為37.67%,其余部分為商品林面積。

      3.揚(yáng)州市生態(tài)公益林蓄積量情況

      從生態(tài)公益林蓄積量上看,25683.17公頃的有林地中,森林蓄積量大于等于150立方米/公頃的面積為11135.04公頃,50~149立方米/公頃的面積為5154.47公頃,小于50立方米/公頃的面積為9393.65公頃。

      4.揚(yáng)州市生態(tài)公益林使用權(quán)屬情況

      從生態(tài)公益林林地使用權(quán)屬上看,國有權(quán)屬公益林面積為2822.07公頃,占公益林面積比例為8.95%;集體權(quán)屬公益林面積為13600.50公頃,占公益林面積比例為43.14%;個人權(quán)屬公益林面積為14913.06公頃,占公益林面積比例為47.31%;其他權(quán)屬面積187.59公頃,占公益林面積比例為0.6%。由此可見,集體和個人使用的生態(tài)公益林地占有較大比例。

      (二)揚(yáng)州市生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制現(xiàn)狀

      1.補(bǔ)償主體

      從現(xiàn)行補(bǔ)償主體來看,主要是由國務(wù)院、江蘇省人民政府和揚(yáng)州市人民政府三級政府部門承擔(dān)了生態(tài)公益林的補(bǔ)償財政支出,縣區(qū)級政府暫未建立補(bǔ)償機(jī)制,除此之外也沒有其他的補(bǔ)償主體。

      2.補(bǔ)償范圍

      從補(bǔ)償范圍來看,當(dāng)前納入補(bǔ)償?shù)闹饕菄壹?、省級和市級生態(tài)公益林的有林地部分,縣級公益林并未納入補(bǔ)償范圍,納入補(bǔ)償?shù)拿娣e為17049.30公頃,占生態(tài)公益林總面積的54.08%。

      3.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

      當(dāng)前生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)省級以上生態(tài)公益林與市級公益林不盡相同,省級以上公益林為30元/畝(1畝≈666.67平方米,下同)。市級公益林市轄區(qū)25元/畝,寶應(yīng)縣、高郵市和儀征市10.8元/畝。

      4.使用范圍

      當(dāng)前生態(tài)公益林補(bǔ)償資金的使用需嚴(yán)格按照財政部門確定的資金使用辦法規(guī)定,只能用于生態(tài)公益林管護(hù)和保護(hù)等方面的支出。

      二、揚(yáng)州生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制存在的問題分析

      (一)補(bǔ)償范圍不科學(xué)

      一方面是補(bǔ)償面積不足。目前納入補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)公益林并未包含所有的生態(tài)公益林面積,主要為市級以上生態(tài)公益林的有林地部分,面積為17049.30公頃,占生態(tài)公益林總面積的54.08%,占生態(tài)公益林有林地面積的66.38%。另一方面是界定的公益林范圍不科學(xué)。當(dāng)前揚(yáng)州市公益林主要范圍為大江大河兩岸以及高等級公路兩側(cè),但由于公益林劃定時間較早,受規(guī)劃因素、人為因素及當(dāng)時科學(xué)技術(shù)手段的限制,出現(xiàn)了農(nóng)民耕地所有的林木、建設(shè)用地上的林木等部分不符合規(guī)劃或區(qū)位要求的林木被劃入生態(tài)公益林。

      (二)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低

      生態(tài)公益林以發(fā)揮森林的生態(tài)效益為主要目的,一定程度上需要犧牲林木的經(jīng)濟(jì)效益,尤其是集體和個人所有的林木,納入生態(tài)公益林管理后,無論是采伐用于木材生產(chǎn),還是改作其他生產(chǎn)經(jīng)營用途,都會受到一定程度的限制,帶來的經(jīng)濟(jì)損失也是必然的。從補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)看,揚(yáng)州市目前省級以上公益林執(zhí)行30元/畝的標(biāo)準(zhǔn),市級公益林市轄區(qū)部分執(zhí)行25元/畝的標(biāo)準(zhǔn)。橫向比較來看,省內(nèi)部分發(fā)達(dá)地區(qū)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已提升至200元/畝以上,從實(shí)際來看,公益林經(jīng)營主體每年林木管護(hù)投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于30元/畝,因此揚(yáng)州市補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低,更不用說寶應(yīng)縣、高郵市和儀征市的市級公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)僅有10.8元/畝。

      (三)補(bǔ)償資金使用難度偏大

      當(dāng)前生態(tài)公益林補(bǔ)償資金的使用需嚴(yán)格按照國家、省、市制定的補(bǔ)償資金管理辦法。從管理辦法上看,補(bǔ)償資金僅能夠用于公益林管護(hù)方面,此外,領(lǐng)取補(bǔ)償資金需要與地方政府簽訂管護(hù)合同,明確護(hù)林員,并且留存資金使用明細(xì)和巡查記錄備查,程序較為復(fù)雜。這樣的程序要求下,很難將公益林補(bǔ)償資金發(fā)放至個人所有者手中,而集體所有者也積極性不足,多地出現(xiàn)了集體組織不愿意領(lǐng)用生態(tài)公益林補(bǔ)償資金的情況。此類現(xiàn)象的出現(xiàn)是與生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制建立的初衷相違背的。

      (四)動態(tài)調(diào)整較為滯后

      生態(tài)公益林的范圍并非一成不變的,因公益林調(diào)整、建設(shè)項(xiàng)目占用以及合規(guī)的林木采伐等行為,都會帶來公益林面積和位置的相對變化。生態(tài)公益林補(bǔ)償理應(yīng)跟隨公益林的變化而變化,但當(dāng)前,生態(tài)公益林的補(bǔ)償與日常管理未能完全接軌,動態(tài)監(jiān)測也未能完全到位,導(dǎo)致生態(tài)公益林的補(bǔ)償不能及時調(diào)整。

      三、揚(yáng)州生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制存在問題的原因分析

      (一)公益林規(guī)劃成果落后

      現(xiàn)有生態(tài)公益林規(guī)劃和區(qū)劃小班仍是沿用2004年的規(guī)劃落界成果,2004年,一方面由于公益林界定由林業(yè)主管部門牽頭開展,在此期間與國土、規(guī)劃等部門的溝通協(xié)調(diào)不夠,會辦機(jī)制也不完善,導(dǎo)致規(guī)劃界定的生態(tài)公益林位置存在不合理之處,存在與基本農(nóng)田、一般耕地、水利用地、建設(shè)用地等重疊的區(qū)域。另一方面由于當(dāng)時調(diào)查技術(shù)相對落后,界定的生態(tài)公益林在圖斑面積和具體圖斑勾繪上存在一定誤差,導(dǎo)致區(qū)劃界定的公益林面積不夠準(zhǔn)確。這些基礎(chǔ)數(shù)據(jù)上的問題給公益林補(bǔ)償機(jī)制的建立帶來一定的不利影響。

      (二)補(bǔ)償主體單一

      公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低,這與政府作為單一投入主體是相關(guān)的,政府財政具備一定的局限性,受財政收入的影響,不同地區(qū)對生態(tài)公益林標(biāo)準(zhǔn)的制定就不盡相同,如果補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定較高,則政府財政收入低的地區(qū)財政壓力就較大。從省內(nèi)來看,生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較高的均為省內(nèi)經(jīng)濟(jì)較強(qiáng)、財政收入較高的地區(qū)。同時,財政資金的支出和使用是必然需要滿足一定程序并且要嚴(yán)格監(jiān)管,防止出現(xiàn)一些不規(guī)范使用甚至違規(guī)使用補(bǔ)償資金的行為,保證生態(tài)公益林補(bǔ)償資金能夠真正地促進(jìn)生態(tài)公益林的建設(shè)和保護(hù),達(dá)到資金績效目標(biāo)。

      (三)信息化應(yīng)用不夠

      從當(dāng)前信息化發(fā)展的水平看,生態(tài)公益林的界定、生長、變化和調(diào)整等基礎(chǔ)信息以及公益林補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等動態(tài)調(diào)整信息是能夠?qū)崿F(xiàn)互融互通的,但就現(xiàn)狀來看,生態(tài)公益林的營造、撫育等經(jīng)營行為與生態(tài)公益林的采伐、占用、調(diào)整等管理行為由林業(yè)主管部門負(fù)責(zé),但都存在分條線管理情況。經(jīng)營管理都有不同的管理平臺,未形成一體化體系。補(bǔ)償資金的設(shè)立和下達(dá)則由財政主管部門負(fù)責(zé),不同部門間信息共享機(jī)制不夠健全,生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)膭討B(tài)調(diào)整就很難滿足時效性。

      (四)公益林動態(tài)監(jiān)測不到位

      當(dāng)前公益林補(bǔ)償形式也呈現(xiàn)單一性特征,由基礎(chǔ)信息可以看出,揚(yáng)州市生態(tài)公益林蓄積量上有所不同,同時,公益林的樹種結(jié)構(gòu)、林下植被覆蓋度等情況也是不盡相同的,同時隨著公益林的生長,其蓄積量等各項(xiàng)植被也會產(chǎn)生變化,公益林所發(fā)揮的生態(tài)效益也就處于動態(tài)變化中,想要制定科學(xué)的動態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,就需要有一套成熟的動態(tài)監(jiān)測機(jī)制作為保證,但目前還未能實(shí)現(xiàn)這種程度上的動態(tài)監(jiān)測。

      四、完善公益林補(bǔ)償機(jī)制建議

      (一)更新公益林區(qū)劃界定成果

      生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制的建立和完善,首先需要一套科學(xué)系統(tǒng)的生態(tài)公益林界定基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。2018年國家啟動機(jī)構(gòu)改革,揚(yáng)州市將國土、林業(yè)、規(guī)劃部門合為一體,形成“山水林田湖草”齊抓共管的自然資源系統(tǒng)。這給生態(tài)公益林的合理區(qū)劃帶來了一個新的契機(jī),應(yīng)充分利用最新地理信息系統(tǒng)與最新遙感影像成果,充分結(jié)合即將完成的國土三調(diào)及國土空間規(guī)劃成果,開展新一輪的現(xiàn)狀調(diào)查,對原先的生態(tài)公益林界定成果進(jìn)行一次系統(tǒng)的更新,確保生態(tài)公益林真正落在“林地”上,保證更新過的生態(tài)公益林?jǐn)?shù)據(jù)具備準(zhǔn)確性和有效性。

      (二)完善投入和使用機(jī)制

      一方面,需要建立多元化的生態(tài)補(bǔ)償投入機(jī)制,實(shí)現(xiàn)投入主體的多元化是完善生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制的必要條件,政府投入的單一性決定了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)很大程度上依賴于政府的財政狀況,其定價方式也就相對單一,從揚(yáng)州市財政收入狀況看,擴(kuò)大補(bǔ)償范圍、提高公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)所帶來的財政負(fù)擔(dān)較大,短期內(nèi)很難實(shí)現(xiàn)。因此要讓生態(tài)公益林的建設(shè)和保護(hù)從政府行為逐漸過渡到政府、社會及公眾的一體化行為,從市場領(lǐng)域、公益領(lǐng)域、金融領(lǐng)域等多方面提供投入渠道,才能保證補(bǔ)償資金的標(biāo)準(zhǔn)得以提升。另一方面,需要改革補(bǔ)償資金管理辦法,生態(tài)補(bǔ)償?shù)某踔允羌{入公益林管理后,對林木經(jīng)營者造成的經(jīng)濟(jì)損失進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償,當(dāng)前過多地使用限制給林木經(jīng)營者的資金使用帶來不利影響,容易降低林木經(jīng)營者的積極性,因此需要進(jìn)一步改革資金管理辦法,使補(bǔ)償資金的領(lǐng)取與使用更加簡便可行,做到真正意義上的生態(tài)補(bǔ)償。

      (三)加強(qiáng)動態(tài)監(jiān)測

      生態(tài)公益林動態(tài)監(jiān)測的不足一定程度上影響了生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制的完善。一是要及時調(diào)整變更,通過檔案處理、遙感監(jiān)測等手段及時掌握生態(tài)公益林的消長和變化情況,并及時變更到位。二是要開展精細(xì)化調(diào)查,根據(jù)生態(tài)公益林立地條件、樹種、生長年限的不同,測算其郁閉度、蓄積量、腐質(zhì)層厚度以及其附屬的生物多樣性等指標(biāo),獲取基礎(chǔ)數(shù)據(jù),以此核算不同林分發(fā)揮的生態(tài)效益程度。三是開展年度監(jiān)測。根據(jù)自然生長、森林撫育、病蟲害等因子變化,開展每年度的生態(tài)效益動態(tài)監(jiān)測,以科學(xué)的監(jiān)測體系為支撐,不斷完善并最終實(shí)現(xiàn)科學(xué)的補(bǔ)償機(jī)制。

      (四)建立生態(tài)公益林信息化平臺

      解決現(xiàn)有生態(tài)公益林從建設(shè)、使用到資金下達(dá)的脫節(jié)情況,需要政府各主管部門充分發(fā)揮職能,應(yīng)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段,依托地理信息系統(tǒng)開發(fā)建立生態(tài)公益林信息一體化平臺。通過該信息化平臺,既能夠反映現(xiàn)有生態(tài)公益林的區(qū)位、面積等基礎(chǔ)情況,又能夠及時反映生長變化、森林經(jīng)營等公益林發(fā)展情況。同時,生態(tài)公益林補(bǔ)償資金也能在此平臺落實(shí)到每一處小班地塊上,并根據(jù)公益林的動態(tài)變化數(shù)據(jù)動態(tài)調(diào)整。

      生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制的建立,在一段時期內(nèi)對于生態(tài)公益林的建設(shè)和保護(hù)起到了積極作用,促進(jìn)了生態(tài)公益林生態(tài)效益的提高。但隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,現(xiàn)有生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制呈現(xiàn)出補(bǔ)償范圍不足、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、補(bǔ)償資金使用難度大以及動態(tài)調(diào)整不到位等諸多問題,這與生態(tài)公益林的規(guī)劃不科學(xué)、監(jiān)測不到位、信息化應(yīng)用不足以及投入主體單一等因素息息相關(guān)。因此,保證生態(tài)公益林的健康可持續(xù)發(fā)展就需要多措并舉,通過更新完善公益林區(qū)劃成果、完善投入和使用機(jī)制、加強(qiáng)動態(tài)監(jiān)測以及建立生態(tài)公益林信息化平臺等多方面措施持續(xù)完善生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制。

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