高 梅
(揚州工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院,江蘇 揚州225127)
2005 年起,國家逐步建立起生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制,對國家級和省級生態(tài)公益林進(jìn)行補(bǔ)償。 2006 年,揚州市正式將市級公益林納入生態(tài)效益補(bǔ)償范疇并不斷加大補(bǔ)償力度。 生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制的建立一定程度上對保護(hù)和發(fā)展森林資源起到了積極作用,但隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,主要由政府財政負(fù)擔(dān)的補(bǔ)償機(jī)制逐漸體現(xiàn)出不完善之處,生態(tài)效益補(bǔ)償獲得收入不足以抵消經(jīng)營和保護(hù)生態(tài)公益林所需支出,導(dǎo)致社會資本、集體和林農(nóng)等主體建設(shè)、保護(hù)生態(tài)公益林意愿不足;此外森林生態(tài)效益屬于間接效益,實際操作中很難量化指標(biāo),而森林資源又處在不斷變化之中,僅僅以面積為唯一測算指標(biāo)的固定化生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制也不符合生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)某踔?,需探索市場化生態(tài)效益補(bǔ)償方式,不斷完善公益林生態(tài)效益補(bǔ)償制度。
揚州市現(xiàn)有各類型生態(tài)公益林面積為31523.22 公頃,其中納入森林生態(tài)效益范圍的面積為17049.30 公頃,占生態(tài)公益林總面積的54.08%。 補(bǔ)償資金由國家、省、市三級政府財政承擔(dān),補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為省級以上公益林450 元/公頃;市級公益林市轄區(qū)375 元/公頃,寶應(yīng)縣、高郵市和儀征市162 元/公頃。 根據(jù)生態(tài)公益林補(bǔ)償資金管理辦法規(guī)定,政府財政支出的補(bǔ)償資金只能用于生態(tài)公益林管理和保護(hù)等方面的支出。
從資源總量來看,近年來,揚州市全市生態(tài)公益林面積保持穩(wěn)定并略有增長;從資源質(zhì)量上看,以楊樹為主體的公益林樹種結(jié)構(gòu)逐漸向“珍貴化、彩色化、效益化”多元化樹種結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變,公益林生態(tài)效益得到一定程度提升,可見生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制的運行取得了較好的成效。
當(dāng)前公益林建設(shè)和保護(hù)上取得的成效基本是通過行政手段實現(xiàn)的,如嚴(yán)格限制生態(tài)公益林的經(jīng)營利用,加大破壞公益林資源的查處力度等,存在一定的隱患。 研究選取了30位公益林經(jīng)營單位的負(fù)責(zé)人和林農(nóng)做了滿意度調(diào)查,調(diào)查顯示,30 位調(diào)查對象對當(dāng)前生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制滿意的僅有2人,其余均表示不滿意。 其中,30 位調(diào)查對象均認(rèn)為當(dāng)前補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低,24 位認(rèn)為補(bǔ)償資金領(lǐng)取與使用不方便,有26 位受訪者表達(dá)出不愿再從事林業(yè)建設(shè)的意愿。 而針對林業(yè)管理部門的訪談也體現(xiàn)出,當(dāng)前公益林補(bǔ)償存在的問題已經(jīng)開始影響補(bǔ)償機(jī)制的順利運行,補(bǔ)償資金標(biāo)準(zhǔn)低且分散,但資金使用需受到嚴(yán)格的監(jiān)管,要簽訂管護(hù)合同、制定實施方案,并保存公益林補(bǔ)植、撫育、病蟲害防治、巡查等各項資料備查,付出與收益不成正比,各類經(jīng)營主體的積極性受到影響,部分地區(qū)已出現(xiàn)不要補(bǔ)償資金的現(xiàn)象。 可見,當(dāng)前生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制需進(jìn)行改革,以更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。
社會主義市場經(jīng)濟(jì)理論指出,市場在資源配置中起決定性作用,政府主要是以宏觀調(diào)控為主。 雖然從生態(tài)補(bǔ)償層面來看,政府在宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)上,仍要承擔(dān)生態(tài)保護(hù)的主體責(zé)任,也需作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w,但僅僅以政府作為單一補(bǔ)償主體的固定模式顯然是與社會主義市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求不相適應(yīng)的。 探索實行市場化補(bǔ)償機(jī)制,將政府投入作為最低標(biāo)準(zhǔn)和保障,吸引更多市場主體參與生態(tài)公益林的建設(shè)保護(hù),讓市場成為調(diào)節(jié)補(bǔ)償價格和補(bǔ)償范圍的決定性因素,才能充分優(yōu)化資源配置,有效實現(xiàn)生態(tài)公益林的科學(xué)化、動態(tài)化補(bǔ)償。
生態(tài)公益林的建設(shè)、保護(hù)與生態(tài)補(bǔ)償,每年需要投入大量的資金,近年來揚州市生態(tài)公益林每年投入財政資金近800 萬元,但仍面臨擴(kuò)大補(bǔ)償范圍與提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)實要求,財政壓力較大。 與此同時,納入生態(tài)公益林管理后,林農(nóng)的經(jīng)濟(jì)效益必然受損,而當(dāng)前財政支出的補(bǔ)償資金遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)林農(nóng)的經(jīng)濟(jì)損失。 尤其隨著土地租金、人力、器械藥劑等各類成本的上升,投入與產(chǎn)出的差距就愈加明顯。 實行市場化補(bǔ)償機(jī)制,一方面吸引多方社會資本納入補(bǔ)償,能夠形成開源節(jié)流的效果,有效彌補(bǔ)公益林建設(shè)和保護(hù)資金的不足,實現(xiàn)財政減負(fù),另一方面各方資本的進(jìn)入也必然帶來可用于生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)馁Y金總量提升,促進(jìn)生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的提高,帶來林農(nóng)增收。
部分人認(rèn)為,生態(tài)公益林以發(fā)揮生態(tài)效益為主,必然需要犧牲經(jīng)濟(jì)效益,能夠?qū)崿F(xiàn)生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益共同發(fā)展的方法是很難出現(xiàn)的。 建設(shè)和保護(hù)生態(tài)公益林,對生態(tài)環(huán)境的改善起到了一定的積極作用,但當(dāng)前生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低,森林經(jīng)營主體經(jīng)濟(jì)利益長期得不到保障,經(jīng)濟(jì)效益確實受到了影響。 而長遠(yuǎn)來看,經(jīng)濟(jì)效益的缺失必然影響社會各方投入林業(yè)生產(chǎn)的積極性,不利于生態(tài)公益林的穩(wěn)定發(fā)展。因此實現(xiàn)市場化補(bǔ)償就顯得尤為重要,從理論上講,“綠水青山就是金山銀山”等生態(tài)文明理念為公益林的保護(hù)和建設(shè)提供了新的思路和理論支撐;從實踐上看,如果建設(shè)和保護(hù)生態(tài)公益林能夠獲得足夠的補(bǔ)償資金,甚至帶來一定收益,就能夠充分調(diào)動林農(nóng)或其他經(jīng)營主體投入公益林建設(shè)的積極性,從而形成良性循環(huán),實現(xiàn)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展。
生態(tài)公益林以發(fā)揮生態(tài)效益為主,具備生態(tài)功能。 森林生態(tài)效益主要體現(xiàn)在調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源、保持水土、防風(fēng)固沙、固碳供氧、凈化空氣、美化環(huán)境等方面。 其中,森林的固碳供氧功能是指森林生態(tài)系統(tǒng)對維護(hù)大氣中二氧化碳的穩(wěn)定具有重要作用,主要表現(xiàn)為釋放氧氣和固定二氧化碳,森林植物通過光合作用可緩解溫室效應(yīng),根據(jù)現(xiàn)有計量方法,可以有效地計量森林的碳儲量。 而碳排放則主要是由于人類生活以及工業(yè)生產(chǎn)等人為活動產(chǎn)生的,溫室氣體的產(chǎn)生就是由于碳排放造成的,從節(jié)能減排的國際共識來看,減少碳排放除了加大投入控制排放量外,還可以通過增加碳吸收能力來實現(xiàn),因此森林固碳與生產(chǎn)排放碳之間就滿足了進(jìn)行價值交換的條件,就是市場化的必要條件。
在森林的各類型生態(tài)效益中,森林碳匯所具備的交易價值最高,國際市場上,碳交易已經(jīng)形成了較為成熟的交易體系,美國、歐盟、韓國等國家碳交易價格基本穩(wěn)定在每噸20美元,而在國內(nèi)個別城市的試點中,碳交易也已得到市場一定程度的認(rèn)可,碳交易價格也在平穩(wěn)的增長中,北京、上海等地的交易市場也達(dá)成過每噸80 元的交易價格。 此外,森林碳匯的計量也已形成了國際通用的計量標(biāo)準(zhǔn),碳匯計量的各類因子和指標(biāo)均可以通過調(diào)查和監(jiān)測予以量化,具備了實踐上進(jìn)行推廣的可操作性。
從國際上看,在《京都議定書》確立了“清潔發(fā)展機(jī)制”以及“排放交易機(jī)制”后,全球碳交易市場迅速發(fā)展,目前國外已有近25 個國家實施了碳排放權(quán)交易機(jī)制,碳交易成交量一直處于穩(wěn)步增長狀態(tài)。 從國內(nèi)來看,在哥本哈根世界氣候大會召開前期,我國政府承諾到2020 年時單位GDP 碳排放將比2005 年減少40%~45%。 中國的碳交易市場已于2010 年正式啟動,2014 年起,我國在7 個試點省市建立碳排放交易市場,并取得了較好的試點成效,這些成效和經(jīng)驗可以對森林碳匯的市場需求和應(yīng)用帶來參考。
從市場交易理論來看,能夠進(jìn)行價值認(rèn)定并進(jìn)行交易的產(chǎn)品前提是具備明晰的產(chǎn)權(quán),但目前揚州市公益林產(chǎn)權(quán)從法律層面上不夠明晰。 一方面林權(quán)證覆蓋面不夠,因為林權(quán)的特殊性質(zhì),無論是森林經(jīng)營單位還是林農(nóng)個人對林木產(chǎn)權(quán)的意識不夠,林權(quán)證發(fā)放大部分為林地的所有權(quán)和使用權(quán)證,而林木的所有權(quán)和使用權(quán)證申請和發(fā)放數(shù)量均不足,此外林權(quán)的變更、注銷、抵押等信息也未及時登記。 另一方面林地性質(zhì)存在爭議,2016 年,林權(quán)登記統(tǒng)一納入不動產(chǎn)登記,由于原國土部門和林業(yè)部門存在規(guī)劃地類不一致的問題,林地性質(zhì)存在爭議,因此進(jìn)行林權(quán)類不動產(chǎn)登記時林地所有權(quán)或使用權(quán)方面難以依法確認(rèn),導(dǎo)致涉林不動產(chǎn)權(quán)證發(fā)放進(jìn)度緩慢。
一是林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易制度不夠完善,公益林產(chǎn)權(quán)包括林地的所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)以及林木的所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán),雖然森林法規(guī)定林地和林地上的森林、林木的使用權(quán),經(jīng)批準(zhǔn)可以轉(zhuǎn)讓、出租、作價出資等,但揚州市具體操作規(guī)程尚未出臺,林權(quán)交易平臺尚未建立,也未納入公共資源交易平臺。 二是碳交易政策和機(jī)制仍存在問題,碳匯交易的監(jiān)管方式、準(zhǔn)入機(jī)制、糾紛解決途徑等多方面法律及政策依據(jù)均不足,這對于碳匯發(fā)展市場化交易,并以此為基礎(chǔ)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制來講具備現(xiàn)實難度。 三是市場化補(bǔ)償無相關(guān)政策引導(dǎo),省、市相關(guān)公益林管理文件和資金管理辦法還沒有將市場化補(bǔ)償機(jī)制納入其中,也無政策推動。
以碳匯交易價值作為市場交易的條件,就需要構(gòu)建一套簡便易行的監(jiān)測計量與價值核算體系,雖然揚州市已經(jīng)進(jìn)行了兩次碳匯計量監(jiān)測試點工作,制定了碳匯計量工作實施方案和技術(shù)規(guī)程,但從試點進(jìn)程來看,此類監(jiān)測主要是以政府為主體開展的常規(guī)性監(jiān)測工作,監(jiān)測方法為抽樣調(diào)查法,技術(shù)規(guī)程相對較為復(fù)雜,主要是根據(jù)抽樣結(jié)果推出市級乃至省級森林碳匯情況,并非以發(fā)展森林碳匯交易為目的。 從森林碳匯的應(yīng)用層面,目前碳儲量的計量監(jiān)測已有相對統(tǒng)一簡便的操作標(biāo)準(zhǔn),但目前各類型森林經(jīng)營活動所帶來的增匯行為的監(jiān)測、計量和認(rèn)證還未形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。
首先根據(jù)國土三調(diào)、森林資源調(diào)查等基礎(chǔ)調(diào)查數(shù)據(jù)以及國土空間規(guī)劃、林地保護(hù)利用規(guī)劃等上位規(guī)劃成果,進(jìn)一步明確公益林地的區(qū)位和范圍,將生態(tài)公益林科學(xué)界定到位,確保無地類爭議。 其次根據(jù)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的要求,將生態(tài)公益林確權(quán)到位,并進(jìn)行登記,發(fā)放產(chǎn)權(quán)證書,明確公益林林地和林木的所有權(quán)、使用權(quán)和經(jīng)營權(quán),確保不產(chǎn)生權(quán)屬爭議。 為構(gòu)建公益林市場化補(bǔ)償機(jī)制提供前提條件。
一是以碳匯交易為目的制定標(biāo)準(zhǔn)化的具備可操作性的碳匯計量監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn),既能根據(jù)市場化要求快速核算和評估公益林的碳匯量,又能對造林活動、森林撫育等森林經(jīng)營活動產(chǎn)生的碳匯增量進(jìn)行科學(xué)評估。 二是建立健全林權(quán)交易市場,建立林權(quán)交易平臺或?qū)⑵浼{入現(xiàn)有的產(chǎn)權(quán)交易平臺中,保障各類產(chǎn)權(quán)的合法流轉(zhuǎn)。 三是培育第三方監(jiān)測、認(rèn)證企業(yè),用于市場交易所需的碳匯監(jiān)測和價值認(rèn)定,為碳匯交易作出保障。
市場化補(bǔ)償機(jī)制目前缺乏相應(yīng)的政策引導(dǎo)和支撐,因此需要從政府層面制定政策措施,明確森林碳匯作為生態(tài)產(chǎn)品的價值屬性,將碳匯交易統(tǒng)一納入生態(tài)補(bǔ)償范疇,以此為基礎(chǔ)構(gòu)建公益林市場化補(bǔ)償機(jī)制法規(guī)體系,明確生態(tài)產(chǎn)品提供者和使用者應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù),規(guī)范公益林生態(tài)效益市場交易行為,使森林碳匯既能滿足市場經(jīng)濟(jì)需要,又能發(fā)揮出最大的社會效益和生態(tài)效益。
生態(tài)公益林的建設(shè)和保護(hù),對維護(hù)生態(tài)平衡、美化環(huán)境、調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源等多方面都發(fā)揮了十分重要的作用,是人類社會不可多得的綠色財產(chǎn)。 建立生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制,根本目的是以經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)相關(guān)者利益關(guān)系,在最大限度保護(hù)森林資源的同時,又能通過生態(tài)補(bǔ)償反哺經(jīng)濟(jì),最終達(dá)到森林生態(tài)和經(jīng)濟(jì)的健康可持續(xù)發(fā)展。 因此,經(jīng)濟(jì)手段需要走市場化發(fā)展方向,以最具市場交易價值的森林碳匯功能為核心,探索建立生態(tài)公益林市場化補(bǔ)償機(jī)制,是協(xié)調(diào)現(xiàn)實矛盾、促進(jìn)公益林生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益統(tǒng)籌發(fā)展的可行路徑之一。