PPP項目融資風險管控及防范應(yīng)對措施

王向前 德力西集團有限公司

PPP項目融資風險對于國家公共項目建設(shè)具有較大的影響，在風險防控中要通過政策措施、工程措施、金融措施以及法律措施的運用進行解決，保證國家公共基礎(chǔ)項目建設(shè)能夠獲得良好社會效益和經(jīng)濟效益。

一、PPP項目融資概述

PPP項目融資理念是上世紀八十年代提出的，用于解決社會公共設(shè)施建設(shè)中資金支持方面的問題。PPP項目融資在現(xiàn)代社會公共事業(yè)發(fā)展中起到的作用更加顯著，隨著社會的快速發(fā)展，公共設(shè)施建設(shè)規(guī)模不斷擴大，公共事業(yè)覆蓋范圍更為廣泛，公共服務(wù)已經(jīng)成為社會進步的重要標志，如果僅僅依賴于政府財政資金投入，將難以滿足公共建設(shè)項目的需求，基于PPP項目融資來實現(xiàn)價值與風險的協(xié)調(diào)，避免風險過度集中于一個層面造成的公共建設(shè)影響，同時也能夠最大程度體現(xiàn)資金的使用價值。

二、PPP項目融資價值

(一)項目風險分配

PPP項目融資過程中，由于采用了政府與社會組織合作共建的方式，政府在進行工程項目外包的同時，一部分公共項目建設(shè)風險也同時發(fā)生轉(zhuǎn)移。PPP項目融資中，社會組織可以提供工程建設(shè)所必須的資金和人力、物資等資源，秉承收益對等原則，政府一般會通過特許經(jīng)營權(quán)等方式來彌補社會組織所支付的成本[1]。在PPP項目建設(shè)完成后，一段時間之內(nèi)，社會組織可以通過經(jīng)營管理的方式自負盈虧，在這種項目建設(shè)的融資過程中，政府職能權(quán)限下放給了社會組織，社會組織則以資金和資源等方面的優(yōu)勢，支持政府更好地完成公共事業(yè)建設(shè)目標。

(二)資源優(yōu)勢互補

PPP項目融資模式中，政府與社會組織實現(xiàn)了資源的優(yōu)勢互補。政府具有管理和監(jiān)督方面的優(yōu)勢，能夠給予高度的統(tǒng)籌規(guī)劃和指導，保證公共項目建設(shè)的順利進行。社會組織則具有典型的資金等優(yōu)勢，可以提供給公共項目建設(shè)充足的資金支持，避免資金短缺等因素造成項目進展中斷等問題。在風險管理方面，社會組織也具有更強的實力[2]。社會組織中包括了各種專業(yè)化的風險管理機構(gòu)，可以為PPP項目融資提供專業(yè)的咨詢和指導等，使得融資風險得以有效的控制。

(三)減輕政府負擔

政府是國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要承擔者，隨著我國經(jīng)濟發(fā)展速度的加快，政府在公共建設(shè)方面投入也不斷擴大，給政府財政造成的壓力是巨大的。公共項目建設(shè)的特點是規(guī)模大、工期長，資源消耗大，政府在財政準備中要預留大量的資金以供公共項目建設(shè)需要，這不僅會占用政府財政資金，降低政府財政資金流動速度，而且也會增加政府工作的難度，造成政府難以平衡各個層面和領(lǐng)域的財政資源配置[3]。PPP項目融資則可以很好的解決這一困境，減輕政府的負擔。我國社會層面的資金是非常充足的，這些資金很多時候沒有較好的投資窗口，導致資金利用率較低。

(四)提高融資靈活性

PPP項目融資能夠提高公共事業(yè)建設(shè)的融資靈活性，除了政府層面的融資以外，社會層面也可以進行融資，調(diào)動了資金的高效配置和使用。在PPP項目融資過程中，除了資金支持外，由于社會組織在參與過程中，可以基于自己的專業(yè)能力對公共項目建設(shè)提出積極的意見和建議，如公共項目的可行性分析、方案設(shè)計、實施技術(shù)等方面，都能夠給予中肯的思路和想法，可以有效提高政府公共建設(shè)的實踐性和準確性，強化政府公共事業(yè)的建設(shè)發(fā)展能力。

三、PPP項目融資風險分析

(一)風險周期長

PPP項目融資風險的來源主要與公共項目建設(shè)特點直接相關(guān)，由于公共項目普遍建設(shè)周期長，因此風險伴隨工程項目會一直存在。公共項目建設(shè)周期長、規(guī)模大，需要的融資資金量是十分巨大的，融資中產(chǎn)生的資金使用成本也非常之高。目前，PPP項目融資的資金主要是通過銀行等大型金融機構(gòu)進行貸款，貸款就必然涉及到貸款利息[4]。在較長的貸款周期中，支付的貸款利息較多，給公共項目建設(shè)增加了投入成本，而且PPP項目工期長，也意味著工程不能很快投入到使用環(huán)節(jié)中，資金回收就會受到影響。PPP項目前期的若干年基本處于一種資金流出的狀態(tài)，如果PPP項目融資中斷就會導致資金鏈斷裂，工程建設(shè)項目就會被迫終止。

(二)風險不確定

PPP項目融資中的風險還具有不確定的特點，除了資金方面的風險以外，還經(jīng)常伴隨著經(jīng)營管理風險，項目合作風險、政策變更風險、經(jīng)濟市場風險等。PPP項目融資過程中，參與方較多，如政府部門、建設(shè)單位、施工單位、銀行等金融機構(gòu)、咨詢機構(gòu)等，這些部門組織需要經(jīng)過高度協(xié)調(diào)合作才能夠較好地完成共同的目標[5]。參與單位眾多，任何單位組織出現(xiàn)風險，最終都會影響到PPP項目的建設(shè)，如施工單位在技術(shù)和管理方面沒有考慮到項目建設(shè)實際情況，造成施工中斷停滯等，就會影響到項目工期以及貸款期限，銀行貸款利率調(diào)整，會直接影響到工程項目的融資成本等，這些都是PPP項目融資中隱藏的潛在風險。由于這些風險具有不確定性，在公共項目建設(shè)時很難做出準確的預測，增加了項目風險控制的難度。

(三)風險階段性

PPP項目融資的風險往往表現(xiàn)出階段性，也就是在公共項目建設(shè)的不同階段，風險類型和特點也有所不同。公共項目建設(shè)過程分為不同階段，如設(shè)計階段、施工階段等，由于每個階段的具體工作內(nèi)容不同，對應(yīng)的風險也呈現(xiàn)差異化[6]。PPP項目融資需要貫穿于公共項目建設(shè)的各個階段，并且基于融資將各個階段進行有機關(guān)聯(lián)，必須保證每個階段都能夠有效銜接和相互配合，才能夠確保建設(shè)項目的完成。在PPP項目融資管理實踐中，不能對各階段的風險進行準確分析和把握，風險問題就會影響到項目進展。

(四)風險偶然性

PPP項目融資的風險偶然性較強，在風險發(fā)生前很難通過既往經(jīng)驗或者預測來把握風險，從而造成項目融資時風險較難掌控。PPP項目融資的風險，經(jīng)常是由于一些不可控因素導致的，如經(jīng)濟危機、匯率波動等，使得PPP項目融資的風險與金融領(lǐng)域相掛鉤，從而大大提高了風險偶發(fā)性。

四、PPP項目融資風險防控路徑

(一)政策措施運用

PPP項目融資風險管理中，各級政府部門要對項目工期和資金等客觀因素進行準確地分析和總結(jié)，在提出政策支持時要考慮到周期較長等因素，從而應(yīng)當確保政策方面的穩(wěn)定性[7]。在風險控制中，政府應(yīng)當在政策中明確歸屬于各個參與方的風險和責任，從而能夠積極調(diào)動所有環(huán)節(jié)都有效地進行風險管控。政策中要強調(diào)政府的風險監(jiān)督職能，同時要增加風險補償條款等，必要時要積極發(fā)揮擔保等第三方機構(gòu)的作用，使PPP項目融資風險能夠更大范圍的分擔。

(二)工程措施運用

在公共建設(shè)項目實施過程中，要將風險控制作為一項重要工作來抓。在工程建設(shè)期中，依據(jù)項目實際情況確定工期，將大規(guī)模的公共項目合理劃分為若干個小項目，尋求與多個工程單位的合作，這樣能夠避免工程建設(shè)壓力都由某個單位完全承擔所導致的風險集中問題[8]。在工程建設(shè)前，要強調(diào)實地調(diào)研和可行性分析，對于工程建設(shè)可能遇到的環(huán)境條件影響、自然災(zāi)害影響等都做好預測，并做好應(yīng)急方案的制定，確保工程能夠順利實施。

(三)金融措施運用

在PPP項目融資中，金融措施的合理運用能夠較好地降低風險情況。由于貸款利率變化對于項目的影響巨大，在融資前要對利率變化趨勢等進行深入研究，同時根據(jù)PPP項目周期時間長短來預測通貨膨脹等，基于通貨膨脹對資源價格的影響來做好準備。如項目建設(shè)中對于材料采購可以通過批量采購方式來固定價格，在與銀行進行貸款合作時，應(yīng)當在協(xié)議中明確固定利率，從而最大程度保證金融層面的穩(wěn)定性。

(四)法律措施運用

PPP項目融資風險控制中，要積極發(fā)揮法律的強制性作用。在政府與各個參與單位簽訂合作協(xié)議時，要基于法律條例來控制可能存在的風險，如與施工單位簽訂的合同當中，要明確工期、投資支付方式以及違約的賠償處理方法等。在合同中還要詳細闡述終止合同的各種情況，以及相關(guān)的權(quán)責劃分。合同是重要的法律依據(jù)和基礎(chǔ)，能夠在風險約束中起到重要效果，解決項目建設(shè)中出現(xiàn)的糾紛，避免對PPP項目產(chǎn)生難以消除的影響。

(五)市場措施運用

PPP項目融資風險控制中，需要以市場為基礎(chǔ)進行措施研究，由于政府項目普遍為公共事業(yè)方面的服務(wù)設(shè)施，在市場措施方面要注重利用市場條件，對項目價格進行保護。通過政府進行市場價格調(diào)整，可以引入PPP項目融資的競爭機制，從而強化項目執(zhí)行能力，降低PPP項目融資風險發(fā)生率。

五、結(jié)語

目前，PPP項目融資已經(jīng)成為政府開展市政工作的重要途徑，通過有效運用PPP項目融資形式，可以解決政府公共事業(yè)中資金的補充，并且能夠加強政府與社會層面的合作，合理調(diào)配和利用社會資源參與到國家建設(shè)當中?！?/p>