吳丹茵

（武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，武漢 430000）

0 引言

2020 年，為應(yīng)對特殊時期公共衛(wèi)生領(lǐng)域防控工作，保障地方政府“六穩(wěn)”“六?！敝С鲂枨?，中央財政部創(chuàng)新了財政資金撥付制度，建立了特殊轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，即財政資金直達(dá)機(jī)制。2020 年6 月16 日，財政部印發(fā)了《中央財政實(shí)行特殊轉(zhuǎn)移支付機(jī)制資金監(jiān)督管理辦法》，實(shí)現(xiàn)抗疫特別國債共計2 萬億元直接下達(dá)到市縣基層［1］。積極的財政政策及中央財政資金為全力支持地方政府做好“六穩(wěn)”“六?！惫ぷ魈峁┝酥匾Ｕ?。2021 年，國務(wù)院政府工作報告提出“建立常態(tài)化財政資金直達(dá)機(jī)制并擴(kuò)大范圍”，將2.8 萬億元中央財政資金納入直達(dá)機(jī)制，為市縣基層惠企利民提供更加及時有力的財力支持［2］。

1 財政資金直達(dá)機(jī)制

財政資金直達(dá)機(jī)制是政府針對財政事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的關(guān)系而做出的重大調(diào)整。按照財政部的官方說法，財政資金直達(dá)機(jī)制是在保持現(xiàn)行財政管理體制不變、地方保障主體責(zé)任不變、資金分配權(quán)限不變的前提下，按照“中央切塊、省級細(xì)化、備案同意、快速直達(dá)”的原則，完善相關(guān)資金分配程序，壓實(shí)地方的主體責(zé)任，建立健全監(jiān)督問責(zé)機(jī)制。其中，“中央切塊”指中央按照有關(guān)政策將資金分配到省；“省級細(xì)化”指省級要按照直達(dá)基層的要求提出分配方案，省級本身不能留存資金，必須提出全部分配到市縣的方案；“備案同意”指省級財政將分配到基層或者直達(dá)基層的方案報財政部備案同意；“快速直達(dá)”指備案經(jīng)財政部同意后，中央將限時責(zé)令省級部門把資金下達(dá)基層，讓資金盡快發(fā)揮作用。其中，省級財政指的是各省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市，全國現(xiàn)有省級財政共36 個。

財政直達(dá)資金對應(yīng)急管理工作意義重大。2020 年，財政部僅用20 天時間，就將95%的中央財政直達(dá)資金下達(dá)到市縣基層，省級財政細(xì)化下達(dá)時間平均只有1 周，速度之快前所未有［3］，全年1.56 億元已經(jīng)投入使用，預(yù)算執(zhí)行情況總體良好，重點(diǎn)領(lǐng)域支出保障有力。2021 年，財政部繼續(xù)完善常態(tài)化財政資金直達(dá)機(jī)制，其中有2.8 萬億元的中央財政資金納入了直達(dá)機(jī)制，逐步建立健全了常態(tài)化財政資金直達(dá)機(jī)制，更好地惠企利民，支持地方做好“六穩(wěn)”“六保”工作。

2021 年，財政部將從加快資金下達(dá)落實(shí)、嚴(yán)格直達(dá)資金監(jiān)管、強(qiáng)化資金監(jiān)測調(diào)度、加強(qiáng)對地方督促指導(dǎo)等4 個方面著手，進(jìn)一步落實(shí)好常態(tài)化財政資金直達(dá)機(jī)制，更好發(fā)揮財政資金惠企利民作用。

2 財政資金直達(dá)機(jī)制對應(yīng)急管理工作的重要意義

2.1 財政資金直達(dá)機(jī)制的“高效率”精準(zhǔn)助力應(yīng)急管理工作

常見的應(yīng)急管理財政資金主要體現(xiàn)在兩個方面。一是地方保留財力，如地方預(yù)備費(fèi)、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、預(yù)算周轉(zhuǎn)金等。其中，預(yù)備費(fèi)按照年初預(yù)算的1%～3%設(shè)置，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金來源于每年超收，預(yù)算周轉(zhuǎn)金主要是調(diào)劑預(yù)算年度內(nèi)資金先支后收矛盾，本身具有局限性。二是上級轉(zhuǎn)移支付，主要包括中央安排的一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。隨著減稅降費(fèi)力度加大，各地政府財政收入增速放緩，支出剛性持續(xù)顯現(xiàn)，財政收支矛盾加大，部分城市尤其是中西部地區(qū)財力出現(xiàn)緊張態(tài)勢，再加上應(yīng)急管理工作本身具有不可預(yù)見性、破壞力不確定性等特點(diǎn)，當(dāng)面對特殊公共衛(wèi)生事件時，部分地區(qū)應(yīng)急資金出現(xiàn)不足現(xiàn)象。

而財政資金直達(dá)機(jī)制是在地方預(yù)留資金、上級轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步優(yōu)化中央轉(zhuǎn)移支付制度，使其成為地方政府應(yīng)急管理工作的重要兜底機(jī)制。一旦地方政府短期周轉(zhuǎn)不開或者發(fā)生特殊事件時，財政資金直達(dá)機(jī)制能減少資金撥付環(huán)節(jié)，以最高效率及時保障地方政府支出需要，避免因短期財力困難造成應(yīng)急資金撥付不到位，影響應(yīng)急管理工作。

2.2 財政資金直達(dá)機(jī)制的“廣范圍”全面覆蓋應(yīng)急管理領(lǐng)域

財政資金直達(dá)機(jī)制覆蓋領(lǐng)域主要是基礎(chǔ)工作，如基本公共衛(wèi)生領(lǐng)域等。2020 年，各地方政府將直達(dá)資金運(yùn)用于支持常態(tài)化應(yīng)急管理工作，以及公共衛(wèi)生體系建設(shè)等工作，全力確保地方公共衛(wèi)生領(lǐng)域安全。2021 年，國務(wù)院政府工作報告提出“建立常態(tài)化財政資金制度機(jī)制并擴(kuò)大范圍”，將2.8 萬億元中央財政資金納入直達(dá)范圍，規(guī)模明顯大于2020 年，為市縣基層惠企利民提供更加及時有力的財力支持。

2.3 財政資金直達(dá)機(jī)制的“高彈性”靈活助力地方財政應(yīng)對應(yīng)急管理工作

財政資金直達(dá)機(jī)制避免了資金在轉(zhuǎn)移支付過程中的“跑冒滴漏”，有效提高專項(xiàng)資金配置的精準(zhǔn)性，為地方政府提供了有效的財力保障，同時又賦予地方政府較大的自主權(quán)限，便于地方政府充分發(fā)揮地方優(yōu)勢，因地制宜、精準(zhǔn)施策，科學(xué)分配使用資金，靈活高效開展工作。特別是在面對影響面廣、波及程度高的公共衛(wèi)生應(yīng)急事件時，地方政府迫切需要得到充裕的財力保障，及時根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展態(tài)勢調(diào)整應(yīng)對策略，保障重點(diǎn)領(lǐng)域支出。

3 實(shí)施財政資金直達(dá)機(jī)制過程中存在的問題

3.1 制度建設(shè)不完善

財政資金直達(dá)機(jī)制是2020 年特殊時期應(yīng)對偶發(fā)事件而出臺的一項(xiàng)臨時性制度。2021 年4 月21 日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，會議肯定了“實(shí)施財政資金直達(dá)機(jī)制是創(chuàng)新宏觀調(diào)控的重大舉措”［4］，部署了進(jìn)一步實(shí)施好常態(tài)化財政資金直達(dá)機(jī)制，更好發(fā)揮財政資金惠企利民作用。中央政府在2021 年提出要建立常態(tài)化財政資金直達(dá)機(jī)制，這意味著該機(jī)制已由特殊時期的臨時應(yīng)急性措施轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒胴斦鶎訉ｍ?xiàng)資金轉(zhuǎn)移支付的常態(tài)機(jī)制。但是，目前該項(xiàng)制度的運(yùn)行還不規(guī)范，中央政府還未出臺綱領(lǐng)性管理辦法。

3.2 資金覆蓋范圍具有局限性

2020 年至今，財政直達(dá)資金主要是指抗疫特別國債和特殊轉(zhuǎn)移支付新增的財政資金，資金投向集中在“六穩(wěn)”“六?！钡然A(chǔ)領(lǐng)域。這也體現(xiàn)了中央政府和地方政府將有限的財政資源投放于其共同關(guān)切領(lǐng)域的思想，但覆蓋范圍較為狹窄。

3.3 中央和地方政府財政事權(quán)與支出責(zé)任未完全理順

這種情況主要表現(xiàn)在兩個方面：一是財政直達(dá)資金基本為中央轉(zhuǎn)移支付，沒有發(fā)揮各省市力量；二是部分地區(qū)出現(xiàn)“錢等項(xiàng)目”現(xiàn)象，中央財政資金下?lián)芩俣瓤?，但受制于地方?xiàng)目管理能力和水平等因素，部分地區(qū)存在項(xiàng)目可行性研究不充分、項(xiàng)目儲備不足等問題，導(dǎo)致資金下達(dá)后因項(xiàng)目準(zhǔn)備不足而出現(xiàn)資金閑置問題［5］。

3.4 資金監(jiān)管還需重視

一是財政直達(dá)監(jiān)控系統(tǒng)的信息化程度相對不高，部分?jǐn)?shù)據(jù)統(tǒng)計依賴人工導(dǎo)入，導(dǎo)致可能出現(xiàn)人為紕漏。二是外部監(jiān)督存在不足。地方政府對直達(dá)資金“重分配，輕監(jiān)管”，主動監(jiān)控意識不強(qiáng)，財政、審計和項(xiàng)目主管部門等未形成合力。

4 財政資金直達(dá)機(jī)制的優(yōu)化建議

財政資金直達(dá)機(jī)制具有偶發(fā)性和必然性，是建立現(xiàn)代財政制度的重要創(chuàng)新突破，也將為特殊時期應(yīng)急管理工作提供更有利的財政支持。在財政資金直達(dá)機(jī)制助力應(yīng)急管理處置上，要確保中央政府和地方政府“放得下、接得住、管得好”，財政資金直達(dá)機(jī)制還具有以下優(yōu)化空間。

4.1 加快推進(jìn)財政資金直達(dá)制度化建設(shè)

作為主管部門，財政部應(yīng)積極調(diào)動中央和地方財政力量，從速建立常態(tài)化財政資金直達(dá)機(jī)制，提高直達(dá)資金管理的科學(xué)性、規(guī)范性，構(gòu)建覆蓋資金分配、撥付、使用和監(jiān)管全過程的制度體系，理順中央和地方、財政部門和其他職能部門的職責(zé)分工，充分確保地方政府用好直達(dá)資金，加強(qiáng)應(yīng)急管理。

4.2 擴(kuò)大資金保障級次和保障范圍

實(shí)施常態(tài)化資金直達(dá)機(jī)制，財政部門應(yīng)穩(wěn)步擴(kuò)大資金直達(dá)范圍，逐步納入涉企涉民生、基層財力保障等資金，特別是加大對公共衛(wèi)生管理等應(yīng)急領(lǐng)域的支持力度，并優(yōu)化分配下達(dá)、監(jiān)控監(jiān)管方式，推動資金直達(dá)使用單位、直接惠企利民。

4.3 配套建立應(yīng)急預(yù)警機(jī)制和專項(xiàng)應(yīng)急資金直達(dá)

對一個地區(qū)來說，應(yīng)急管理工作具有不可預(yù)見性，但從全國范圍來看，應(yīng)急管理工作的可預(yù)測性將大大增強(qiáng)，應(yīng)急管理部門等主管部門應(yīng)牽頭建立應(yīng)急預(yù)警機(jī)制，財政部設(shè)立專項(xiàng)應(yīng)急資金，借助直達(dá)機(jī)制覆蓋全國各省市，統(tǒng)籌強(qiáng)化各地應(yīng)急財力保障。

4.4 進(jìn)一步理順中央和地方政府財政事權(quán)與支出責(zé)任范圍

以建立財政資金直達(dá)機(jī)制為契機(jī)，研究如何全面厘清中央與地方之間應(yīng)急管理的財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分，既是全力保障“六穩(wěn)”“六?！惫ぷ鞯男枰?，也能進(jìn)一步提高國家治理效率［6］。對此，提出兩條建議：一是研究將資金直達(dá)范圍擴(kuò)大至省市級財政，逐步將省級、市級轉(zhuǎn)移支付均納入直達(dá)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)各級政府財政事權(quán)與支出責(zé)任相匹配。二是強(qiáng)化地方政府主體責(zé)任，提高基層財政治理能力，參照部門預(yù)算項(xiàng)目庫模式研究建立資金直達(dá)項(xiàng)目庫，加快項(xiàng)目建設(shè)儲備入庫，確保資金下達(dá)后盡快形成實(shí)物工作量。

4.5 建立完善監(jiān)控系統(tǒng)

借助預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)，加快開發(fā)建設(shè)貫穿中央、省、市、縣財政部門和資金使用管理相關(guān)部門的資金直達(dá)監(jiān)控系統(tǒng)，與國庫集中支付制度等形成合力，實(shí)現(xiàn)全覆蓋、全鏈條監(jiān)控，確保資金下達(dá)和資金監(jiān)管均能“一竿子插到底”，信息留痕，讓監(jiān)控系統(tǒng)有效發(fā)揮“助推器”和“千里眼”作用。進(jìn)一步完善資金直達(dá)監(jiān)控系統(tǒng)功能，健全預(yù)警提醒機(jī)制，加強(qiáng)數(shù)據(jù)比對分析，為實(shí)施有效監(jiān)管提供支撐。

4.6 加強(qiáng)監(jiān)督指導(dǎo)

財政與審計等部門需加強(qiáng)溝通協(xié)作，強(qiáng)化信息共享，形成監(jiān)管合力，“瞪大眼睛”盯緊盯牢直達(dá)資金的分配、撥付和使用情況，及時發(fā)現(xiàn)問題。廣東省財政廳指出，若要織密資金直達(dá)安全規(guī)范“監(jiān)控網(wǎng)”，需對重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)項(xiàng)目開展核查，做到立行立改到位。各省市財政部門還應(yīng)密切跟蹤直達(dá)機(jī)制實(shí)施進(jìn)展，結(jié)合地方反映的新情況、新問題，及時完善有關(guān)管理措施，提高基層治理能力和水平，同時強(qiáng)化公開公示制度，加強(qiáng)社會外界監(jiān)督。