安徽財經(jīng)大學(xué)會計學(xué)院
近年來我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷加快,各地政府機關(guān)在取得巨大成果的同時也面臨著許多挑戰(zhàn)。為適應(yīng)宏觀政策變革,滿足社會經(jīng)濟發(fā)展需求,加強與社會資本的合作,提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率,2013年底財政部開始全面部署并推廣PPP模式,同時巨大的PPP項目投資亟須防范財務(wù)風(fēng)險。
PPP項目又稱公私合作模式,指政府公共機關(guān)和社會資本雙方達成特許權(quán)協(xié)議,形成合作伙伴關(guān)系,一同參與公共設(shè)施的建設(shè)。PPP模式優(yōu)勢明顯,具體表現(xiàn)有實現(xiàn)經(jīng)濟和時間效率提升、減輕財政壓力、實現(xiàn)互利共贏和合理分配風(fēng)險。同時,私營機構(gòu)的融資成本增加、特許經(jīng)營賦予中標(biāo)運營商壟斷地位、長期合同缺乏靈活性和成本與服務(wù)不能兼顧等是PPP模式的缺點。
我國PPP項目的快速發(fā)展離不開國家政策的指導(dǎo)和支持。自2013年以來,國家高度重視PPP模式的推廣,并于2014年至2016年發(fā)布一系列政策,鼓勵社會資本積極參與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè),并通過提供多種綜合金融服務(wù)為PPP模式發(fā)展?fàn)I造了良好發(fā)展環(huán)境。從2017年開始,相關(guān)債務(wù)風(fēng)險、融資行為、項目信息等得到了有效管控。2018年政策更加趨向于對PPP模式監(jiān)管制度進一步完善。2019年出臺的政策主要針對政府與社會資本合作規(guī)范發(fā)展、項目融資規(guī)范和項目投資與建設(shè)管理。2020年2月最新通知要求改進項目入庫、儲備管理工作,為推進PPP發(fā)展打下扎實基礎(chǔ)。
中國式PPP有三個發(fā)展階段。1995年至2003年為初始階段相關(guān)各方對中國式PPP進行了各方面有益的嘗試,為PPP進入下一發(fā)展階段奠定基礎(chǔ)。2004年至2013年實踐和理論上的共識已經(jīng)形成,政策法規(guī)框架、項目結(jié)構(gòu)與合同范式也已基本建立,PPP模式開始在中國發(fā)展壯大。2014年至今,PPP項目開始井噴式開展,且在一系列政策扶持下,中國的PPP模式已進入規(guī)范化發(fā)展階段。
截至2020年第三季度末,財政部PPP綜合信息平臺數(shù)據(jù)顯示項目累計總數(shù)已達到9729個,比2019年第三季度末凈增480個。比較往年數(shù)據(jù),近兩年P(guān)PP入庫和投資金額的增長率放緩,但國家大力發(fā)展PPP項目的決心沒變,項目數(shù)量依舊以驚人的速度增長。除此之外,國家高度重視PPP項目的健康發(fā)展,但由于利益驅(qū)使以及政策落實不到位等情況,每年都有已入庫項目出現(xiàn)指標(biāo)不合格情況。PPP項目在全生命周期內(nèi)受到很多因素影響,這些因素可能會引發(fā)PPP項目融資、投資、運營和收益分配等財務(wù)風(fēng)險,這些風(fēng)險若不加以防范,對眾多利益相關(guān)者的打擊可能是致命的。因此,面對我國日益劇增的PPP項目投資額,我們需要對PPP項目的財務(wù)風(fēng)險加以重視。
PPP模式的特殊性質(zhì)決定了其財務(wù)風(fēng)險存在于項目全生命周期的各個階段,在PPP項目前期主要是籌集權(quán)益資金過程中引發(fā)的融資風(fēng)險;PPP項目建設(shè)期存在投融資活動會導(dǎo)致融資風(fēng)險和投資風(fēng)險;PPP項目運營期可能引發(fā)融資風(fēng)險、經(jīng)營風(fēng)險、收益分配風(fēng)險;PPP項目移交期社會資本回收的現(xiàn)金數(shù)額可能受到影響。財務(wù)風(fēng)險是作用于PPP項目的風(fēng)險因素的集中表達,通過文獻資料整理,明確PPP項目財務(wù)風(fēng)險的內(nèi)容主要有融資風(fēng)險、投資風(fēng)險、經(jīng)營風(fēng)險、收益分配風(fēng)險。
PPP項目需要投入大量資金與時間,大多數(shù)企業(yè)會選擇銀行貸款或結(jié)構(gòu)化融資方式滿足建設(shè)項目的融資需要。若企業(yè)對貸款依賴性強且項目融資結(jié)構(gòu)不合理,導(dǎo)致出現(xiàn)投資者融資困難等情況,會對籌資活動的開展造成不利影響。銀行等金融機構(gòu)需要對用戶的信用等級、償債能力等指標(biāo)作出評估,這不僅會影響資金的落實進度,還可能出現(xiàn)停止放貸的情況,嚴(yán)重影響到項目資金鏈的正常運轉(zhuǎn)。此外,融資風(fēng)險可能還體現(xiàn)于市場上利率匯率變化、物價變動、項目經(jīng)營情況等,這些會導(dǎo)致融資成本過高。
一般情況下項目的投資風(fēng)險會受到資本方的密切關(guān)注,PPP項目的利益相關(guān)者有許多,其中最主要的是私人企業(yè)與政府部門的合作關(guān)系,政府進行利率和財政稅收等方面的工作都會給項目帶來較大影響。PPP模式的特殊性質(zhì)使它易受內(nèi)外部環(huán)境影響,項目內(nèi)部運營情況和外部自然環(huán)境等不可預(yù)測的風(fēng)險因素,易出現(xiàn)投資成本超支,使投資面臨較大風(fēng)險,影響投資方投資,從而影響項目的建設(shè)、運營和盈利。
PPP項目的經(jīng)營活動內(nèi)容是向社會公眾提供公共產(chǎn)品或服務(wù),期間會產(chǎn)生項目的經(jīng)營和維護成本,并獲得一定的收益。影響PPP項目經(jīng)營成果的不確定因素很多,使得PPP項目在運營期內(nèi)客觀存在經(jīng)營風(fēng)險。第一,內(nèi)部控制體系不完善或項目公司執(zhí)行力不夠?qū)?dǎo)致管理不善和資金浪費,且財務(wù)系統(tǒng)的完善和實施程度直接與項目資金使用的合規(guī)性和效率相關(guān)。第二,PPP項目的企業(yè)管理人員作為經(jīng)營活動的決策和執(zhí)行者,直接影響到項目的經(jīng)營業(yè)績,他們需要有較高的業(yè)務(wù)能力和道德水平,否則將造成經(jīng)營風(fēng)險和經(jīng)濟損失。第三,項目的技術(shù)設(shè)備維護和更新費用也可能會引起經(jīng)營風(fēng)險。
PPP項目的收益分配活動是指企業(yè)在經(jīng)營過程中獲得收益后,進行利潤分配的過程。收益分配制度需要合理科學(xué),避免引發(fā)收益分配后項目現(xiàn)金流不足和達不到投資者預(yù)期收益等風(fēng)險,保證公司的償債能力并降低項目籌資風(fēng)險。
財務(wù)風(fēng)險因素復(fù)雜且相互影響,因此有必要建立風(fēng)險響應(yīng)機制以便及時進行風(fēng)險識別和應(yīng)對。風(fēng)險響應(yīng)機制是在發(fā)生或可能發(fā)生風(fēng)險時立即觸發(fā)響應(yīng)的機制??梢愿鶕?jù)風(fēng)險因素及其評估結(jié)果,劃分對應(yīng)的觸發(fā)響應(yīng)機制,一旦發(fā)生風(fēng)險,會立即啟動響應(yīng)機制,明確響應(yīng)級別和責(zé)任主體,合理分配現(xiàn)有人力和物力進行應(yīng)對。
實施并強化PPP項目資金預(yù)算管理,確保PPP項目資金的正常調(diào)用和使用效率,避免大量資金的閑置和盲目使用,改善企業(yè)盈利情況。政府和社會資本達成合作協(xié)議后,雙方要遵循“利益共享,風(fēng)險共擔(dān)”的原則,有效分解雙方壓力,合理分配風(fēng)險,進而提高履約積極性,保障資金回收效率。
PPP項目可以利用其他金融工具或通過資產(chǎn)證券化等方式,使籌資結(jié)構(gòu)多元化,這有利于企業(yè)快速應(yīng)對金融市場的變化,分散融資風(fēng)險。此外,由于PPP項目周期長、資金需求大等特點,在項目的各個階段都需要投入資金或償還到期債務(wù),因此調(diào)整融資結(jié)構(gòu)也十分必要,通過發(fā)行公司債券等長期融資方式,減輕企業(yè)短期債務(wù)壓力。
PPP模式的運作擁有特殊性,項目參與單位數(shù)量多,利益沖突現(xiàn)象不在少數(shù),再加上組織關(guān)系復(fù)雜、風(fēng)險防控能力參差不齊等,亟須加強統(tǒng)籌管理。還要健全財務(wù)風(fēng)險管控機制,管理人員應(yīng)結(jié)合項目公司的業(yè)務(wù)特點、發(fā)展?fàn)顩r、戰(zhàn)略目標(biāo)等,及時分析公司財務(wù)狀況,進而準(zhǔn)確進行財務(wù)分析和測算。企業(yè)人員也要樹立財務(wù)風(fēng)險防范意識,內(nèi)審部門要加強部門間的交流合作。此外,企業(yè)要完善內(nèi)部控制體系的建設(shè),明確各部門職能,并強化內(nèi)控制度的執(zhí)行,嚴(yán)懲企業(yè)內(nèi)部貪污腐敗等現(xiàn)象,對內(nèi)部控制情況進行有效監(jiān)督。
具備強大業(yè)務(wù)能力和職業(yè)道德水平的專業(yè)人才隊伍,無論是專業(yè)技術(shù)人員還是專業(yè)財務(wù)人員,都是PPP項目能夠高質(zhì)高效完成的堅實后備力量,有利于企業(yè)加強財務(wù)風(fēng)險管控和內(nèi)部治理能力。企業(yè)要努力完善人才引進制度,為公司提供新思維、新理念,還要加強人才儲備和培訓(xùn),健全員工福利制度,避免人才流動過快。
綜上所述,全生命周期視角下PPP項目受政策制度、社會環(huán)境和自然環(huán)境、運作模式的特殊性等內(nèi)外部因素影響,在項目各階段都易引發(fā)各種財務(wù)風(fēng)險,為此項目要完善風(fēng)險響應(yīng)機制,提高風(fēng)險管理能力和企業(yè)內(nèi)部控制能力,各單位主體間要加強交流合作,避免沖突,合作共贏,實現(xiàn)效益最大化。