新形勢下加強(qiáng)建筑工程質(zhì)量監(jiān)督管理的相關(guān)問題探討

魯 祺 上海市徐匯區(qū)建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督站

近年來，隨著我國基礎(chǔ)工程建設(shè)逐漸趨于完善和城鎮(zhèn)化進(jìn)程逐漸放緩，建筑行業(yè)呈現(xiàn)出“僧多粥少”的局面，建筑企業(yè)之間的競爭變得更加激烈，建筑行業(yè)進(jìn)入微利時代。建筑企業(yè)為了生存和發(fā)展，多采取低價競標(biāo)的辦法獲得項目，而在實際施工中為了壓縮開支、降低成本，往往對工程質(zhì)量關(guān)注度較低，甚至有些建筑企業(yè)偷工減料、使用劣質(zhì)材料或低規(guī)格材料，導(dǎo)致工程質(zhì)量堪憂，給人們帶來較大的安全隱患。

基于此，加強(qiáng)建筑工程質(zhì)量監(jiān)督管理非常必要。但從目前的建筑工程質(zhì)量監(jiān)督管理現(xiàn)狀來說，依然存在諸多缺陷和不足，監(jiān)管工作沒有起到應(yīng)有的價值和作用。所以本文針對當(dāng)前建筑工程質(zhì)量監(jiān)督管理存在的問題，提出“放、管、服”改革新形勢下加強(qiáng)建筑工程質(zhì)量監(jiān)督管理的相應(yīng)策略，以為建筑行業(yè)有序發(fā)展保駕護(hù)航。

一、當(dāng)前建筑工程質(zhì)量監(jiān)督管理存在的問題

(一)執(zhí)法受限

一是沒有行政處罰權(quán)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)雖然隸屬于政府組織，代表建設(shè)行政主管部門對建筑工程質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督管理，但對存在質(zhì)量問題的工程項目，主要是依靠發(fā)放整改通知單的形式進(jìn)行處置。由于其不屬于行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致監(jiān)管人員執(zhí)法力度不夠，無法實現(xiàn)依法從嚴(yán)、從重處罰，只能上報建設(shè)行政主管部門層層審批，執(zhí)法的時效性與實效性均大打折扣。二是弱化了執(zhí)法責(zé)任，監(jiān)管機(jī)構(gòu)隸屬于建設(shè)行政主管部門，造成的執(zhí)法后果由建設(shè)行政主管部門承擔(dān)，這樣就弱化了監(jiān)管機(jī)構(gòu)的執(zhí)法責(zé)任，出現(xiàn)不作為或亂作為的行為。同時，由于監(jiān)管機(jī)構(gòu)、建設(shè)行政主管部門、當(dāng)?shù)卣瑢儆谡块T，監(jiān)管人員在工作中很可能會受到當(dāng)?shù)卣母蓴_，影響工作的執(zhí)行效果。

(二)監(jiān)管不全面

一是對工程全過程監(jiān)管不足，監(jiān)管機(jī)構(gòu)對工程項目實施抽查制監(jiān)管，包括對實體質(zhì)量和參建各方質(zhì)量行為、各種原材料質(zhì)量、混凝土構(gòu)件強(qiáng)度等進(jìn)行抽查、抽檢，并對材料抽檢中發(fā)現(xiàn)的質(zhì)量問題要求相關(guān)責(zé)任主體立即整改，督促其加強(qiáng)施工過程管控，而對于施工中存在違規(guī)違法的行為，給予相關(guān)責(zé)任主體依法處置，但抽查、抽檢的隨機(jī)性太強(qiáng)，無法實現(xiàn)對工程的全面監(jiān)管。二是對提前開工工程監(jiān)管不足，在“放、管、服”改革新形勢下，政府為了優(yōu)化營商環(huán)境，施工許可證的發(fā)放實行承諾制，建設(shè)單位在不具備開工條件的情況下，只要寫份承諾就能取得施工許可證；公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)單位通常為當(dāng)?shù)卣瑸榱粟s進(jìn)度往往在審批手續(xù)不全的情況下開始動工，當(dāng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)介入進(jìn)去時，可能部分工程已經(jīng)完工，完工的工程就無法實現(xiàn)全面質(zhì)量監(jiān)管。三是對工程參建主體監(jiān)管不足，質(zhì)量監(jiān)管對象涵蓋建設(shè)、勘察、設(shè)計、監(jiān)理、施工、供應(yīng)商、檢測機(jī)構(gòu)等，而在實際工作中缺乏對勘察、設(shè)計、檢測和建設(shè)單位等監(jiān)管，這主要是由于監(jiān)管機(jī)構(gòu)受監(jiān)工程后，監(jiān)管頭緒繁多，而人員有限，只能從自己認(rèn)為重要的或便于監(jiān)管的對象入手開展工作。

(三)制度不健全

一是工程受理投訴機(jī)制不健全，質(zhì)量問題投訴通常由監(jiān)管機(jī)構(gòu)的質(zhì)量監(jiān)督員負(fù)責(zé)調(diào)查、取證、鑒定，單一部門在質(zhì)量問題認(rèn)定上存在一定的難度，很多情況下無法準(zhǔn)確判斷到底是施工不規(guī)范、還是用戶裝修或使用不當(dāng)導(dǎo)致的。例如，衛(wèi)生間的滲漏問題投訴處理，如果只靠質(zhì)量監(jiān)督員去分析判斷衛(wèi)生間滲漏的原因，難免會產(chǎn)生偏差。二是不良行為處理機(jī)制不健全，不良行為處理工作涉及方方面面，上報的資料需要做到真實、準(zhǔn)確、詳細(xì)。而在實際工作中由于監(jiān)管人員對不良行為記錄認(rèn)識不足，上報的資料中只有嚴(yán)重質(zhì)量缺陷記錄，而缺少技術(shù)資料造假、未按程序組織施工等記錄。同時，監(jiān)管人員在上報不良行為資料的過程中，由于缺少制度的約束，存在很大的自主性，容易發(fā)生權(quán)力尋租現(xiàn)象，導(dǎo)致監(jiān)督管理失效。另外，出于對本地施工單位保護(hù)的考慮，在不良行為資料記錄中存在避重就輕，失去了監(jiān)管的實際意義。例如，某市建筑工程質(zhì)量監(jiān)督站2020年不良行為記錄共計28 單，大部分記錄的是發(fā)生的嚴(yán)重質(zhì)量事故，而且責(zé)任主體以施工單位為主，不良行為記錄不僅數(shù)量少，而且包含的內(nèi)容還不全面。三是監(jiān)管工作機(jī)制不健全，監(jiān)管工作是在參建單位自檢后進(jìn)行，這種被動出擊的監(jiān)管工作模式為施工人員提前做好準(zhǔn)備創(chuàng)造了機(jī)會，并不能代表參見單位真實的質(zhì)量行為，使得檢查效果大打折扣。

(四)執(zhí)法程序不規(guī)范

一是雖然我國針對工程質(zhì)量監(jiān)管出臺了一系列的政策法規(guī)，但從整體上看多為宏觀性的條款，缺乏微觀性的操作細(xì)則，可操作性不強(qiáng)，對實際工作的指導(dǎo)性不足。二是不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)在執(zhí)行質(zhì)量監(jiān)督管理工作時，缺乏統(tǒng)一的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)行的執(zhí)法程序不一致，甚至部分監(jiān)管人員還存在選擇性執(zhí)法和濫用執(zhí)法權(quán)力等行為。例如針對“三包一靠”違法行為查處，在當(dāng)下執(zhí)行的《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》和《關(guān)于印發(fā)建筑工程施工發(fā)包與承包違法行為認(rèn)定查處管理辦法的通知》[建市規(guī)〔2019〕1號]中，不同監(jiān)督人員的違法認(rèn)定、證據(jù)收集和行政處罰標(biāo)準(zhǔn)都不一樣。三是缺乏對監(jiān)管人員廉政、勤政的約束機(jī)制，容易導(dǎo)致監(jiān)管人員徇私舞弊、濫用職權(quán)，失去了監(jiān)管工作的準(zhǔn)確性、公平性和權(quán)威性。四是在質(zhì)量監(jiān)管工作中，由于重實體質(zhì)量監(jiān)管而輕質(zhì)量行為監(jiān)管，使得違法轉(zhuǎn)包或分包、資質(zhì)掛靠等現(xiàn)象層出不窮，不僅破壞了建筑市場的運(yùn)營環(huán)境，而且對工程質(zhì)量的提高并無實質(zhì)性的幫助。五是行政執(zhí)法信息公開不及時、不規(guī)范、不透明，目前監(jiān)督機(jī)構(gòu)針對違法行為的處罰公示還未做到完全公開、透明。

(五)監(jiān)管水平有待提高

一是監(jiān)管隊伍的整體素質(zhì)有待提高，時代在發(fā)展，社會在進(jìn)步，監(jiān)管人員同樣需要與時俱進(jìn)，不斷提升自身的素質(zhì)和能力，以滿足新時期對監(jiān)管工作的要求。但目前監(jiān)管人員一方面是學(xué)歷高、職稱高，但缺乏監(jiān)管工作的實踐經(jīng)驗；另一方面是監(jiān)管工作實踐經(jīng)驗豐富，但學(xué)歷和(或)職稱普遍偏低，對建筑施工中運(yùn)用的新技術(shù)、新工藝、新材料缺乏了解，監(jiān)管工作無法有效開展。從整體上看，監(jiān)管隊伍的整體素質(zhì)還有待于進(jìn)一步提高。二是由于監(jiān)管機(jī)構(gòu)編制少、人員數(shù)量少，工作任務(wù)重，實際工作中對一部分工程的監(jiān)管心有余而力不足，只能搞形式主義，走走過場了事。三是監(jiān)督技術(shù)落后和監(jiān)督設(shè)備陳舊，由于受財政撥款的限制，技術(shù)裝備更新速度緩慢，無法滿足對工程質(zhì)量監(jiān)督管理的要求，弱化了質(zhì)量監(jiān)管工作的實效性。

二、新形勢下加強(qiáng)建筑工程質(zhì)量監(jiān)督管理的策略

(一)明確職能定位

一是明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)的責(zé)任和權(quán)力，依法治國是社會進(jìn)步的直接體現(xiàn)，建筑行業(yè)同樣需要明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)的執(zhí)法角色和定位，保證其工作的合法性。同時要明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其工作人員的義務(wù)和責(zé)任，當(dāng)出現(xiàn)工程質(zhì)量問題時承擔(dān)相應(yīng)的失職、讀職等法律后果。二是賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)行政處罰權(quán)，對存在質(zhì)量問題的工程依法行使警告、行政罰款、責(zé)令停工停產(chǎn)、沒收施工許可證、收繳違規(guī)違法所得財物等處罰。三是完善監(jiān)管機(jī)構(gòu)組織結(jié)構(gòu)，避免當(dāng)?shù)卣诒O(jiān)管機(jī)構(gòu)開展工作時會行政干擾，需要對監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行垂直管理，實行獨(dú)立運(yùn)作，轉(zhuǎn)變監(jiān)管機(jī)構(gòu)行政隸屬關(guān)系，確保行政執(zhí)法的權(quán)威性和公平性。四是整合相同或相似監(jiān)督職能，可將質(zhì)量監(jiān)管、安全監(jiān)管等合并為質(zhì)量安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，使二者優(yōu)勢互補(bǔ)、資源共享，形成高效、聯(lián)動的運(yùn)作機(jī)制，實現(xiàn)統(tǒng)一部署、統(tǒng)一行動，共奏建筑工程質(zhì)量監(jiān)管之效。

(二)改變監(jiān)督模式

一是實行差異化監(jiān)督，按照工程的類別及重要性，參建單位過往業(yè)績、信譽(yù)度、質(zhì)保能力、質(zhì)量問題等實施分級分類監(jiān)督，提高監(jiān)管工作效率，使監(jiān)管工作落到實處。二是改變監(jiān)督工作模式，建筑工程質(zhì)量監(jiān)督管理本身包括實體質(zhì)量監(jiān)管和行為質(zhì)量監(jiān)管兩個方面，因此在實際工作中應(yīng)將二者結(jié)合起來，具體包括施工人員行為是否合規(guī)、建筑材料及機(jī)械設(shè)備質(zhì)量是否達(dá)標(biāo)、施工方法是否科學(xué)合理、項目管理人員的配置和到崗情況、施工單位質(zhì)量保證體系是否健全、是否存在超資質(zhì)承接業(yè)務(wù)、“三包一靠”等違規(guī)違法行為。三是完善監(jiān)督內(nèi)容，開展實體質(zhì)量中間評價工作以及進(jìn)行工程質(zhì)量專項檢查，確保工程質(zhì)量可控，并將檢查評價結(jié)果錄入系統(tǒng)，作為工程驗收的必備資料。四是實行“雙隨機(jī)一公開”監(jiān)督模式，每天隨機(jī)選派監(jiān)管人員進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)管，監(jiān)管人員每天隨機(jī)抽取監(jiān)管項目進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)管，及時公開監(jiān)管信息。

(三)實行政府購買服務(wù)

“放、管、服”改革新形勢下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)為了更好地開展工作，必須轉(zhuǎn)變觀念，完善監(jiān)管工作機(jī)制，加大監(jiān)管工作抽查力度，由于監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員不足和材料抽檢專業(yè)性較強(qiáng)等客觀原因，監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以嘗試在材料抽檢、鋼管扣件抽檢、委托第三方巡檢等方面，采用“政府購買服務(wù)”方式，讓專業(yè)的人干專業(yè)的事，確保抽檢工作質(zhì)量。嚴(yán)格執(zhí)行質(zhì)量巡查、監(jiān)管抽查與行政執(zhí)法相結(jié)合的監(jiān)管模式，在實行實體質(zhì)量和行為質(zhì)量聯(lián)合抽查的基礎(chǔ)上，要平衡二者的關(guān)系，不能顧此失彼，同時采用信用評分和行政處罰相結(jié)合、日常監(jiān)管和質(zhì)量巡查相結(jié)合的監(jiān)管辦法，堅持用數(shù)據(jù)說話，夯實監(jiān)管工作實施基礎(chǔ)，提高抽查工作的準(zhǔn)確性和權(quán)威性，進(jìn)而確保監(jiān)管工作質(zhì)量。政府購買服務(wù)的實質(zhì)是政府以付費(fèi)的形式委托具有相應(yīng)檢測資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)對建筑工程質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督檢測，而第三方檢測機(jī)構(gòu)必須對政府負(fù)責(zé)，確保建筑工程質(zhì)量檢測工作質(zhì)量。例如，某市2020年從財政資金中劃撥30萬元用于專項建筑工作質(zhì)量材料抽檢，其中抽檢混凝土構(gòu)件強(qiáng)度406批次，鋼筋、防水涂料及卷材152批次，混凝土現(xiàn)澆板厚度98批次，植筋錨固力拉拔15批次，鋼筋接頭6批次等，從而確保了該市建筑工程全年無質(zhì)量事故。

(四)加強(qiáng)參建方監(jiān)管

一是加強(qiáng)監(jiān)理監(jiān)管，充分發(fā)揮監(jiān)理人員的協(xié)調(diào)管理作用，通過優(yōu)化完善監(jiān)理管理制度，從行政上、經(jīng)濟(jì)上剝離監(jiān)理人員與建設(shè)單位和施工單位的聯(lián)系，使其作為一個獨(dú)立的個體開展工作，敢于行使權(quán)力和履行職責(zé)。同時還需要對監(jiān)理人員的工作進(jìn)行考核評價，根據(jù)考核結(jié)果進(jìn)行獎懲，以此來激勵監(jiān)理人員的工作積極性，變被動工作為主動工作，避免監(jiān)理人員出工不出力或不按規(guī)定開展工作。二是加強(qiáng)建設(shè)單位監(jiān)管，堅決打擊建設(shè)單位提前施工、肢解發(fā)包、故意縮短施工周期或不按合同結(jié)算工程款等行為，從源頭上控制對工程質(zhì)量的影響。三是加強(qiáng)檢測單位監(jiān)管，首先是檢測單位的資質(zhì)是否合規(guī)，其次是檢測流程是否規(guī)范，最后是檢測結(jié)果是否真實、可靠、準(zhǔn)確。同時還需對檢測單位進(jìn)行誠信評價，一旦發(fā)現(xiàn)出具假檢測報告，必須要進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，給予其黑名單處置，取消檢測資質(zhì)。

(五)完善制度建設(shè)

一是完善不良行為記錄，正確認(rèn)識不良行為記錄的重要性，通過相關(guān)講座和培訓(xùn)提高認(rèn)識、明確不良行為記錄的內(nèi)容，并將不良行為記錄向社會公開，提高不良行為的社會影響力。二是完善工程質(zhì)量投訴機(jī)制，明確投訴雙方的權(quán)利和義務(wù)，在對質(zhì)量問題認(rèn)定時，需施工、監(jiān)理、第三方檢測機(jī)構(gòu)等有關(guān)單位共同參與，先由雙方協(xié)商解決，監(jiān)管機(jī)構(gòu)從中協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)無效后交由司法機(jī)關(guān)裁定。三是建立社會主體監(jiān)管體系，充分發(fā)揮社會新聞媒體、協(xié)會組織、業(yè)主等的監(jiān)督職能，形成完善的社會主體監(jiān)管體系。四是建立工程保險制度和完善信用體系建設(shè)，通過引入工程保險制度和完善參建主體信用體系建設(shè)，倒逼各參建主體強(qiáng)化質(zhì)量風(fēng)險意識，重視工程質(zhì)量。五是建立綜合監(jiān)管信息化平臺，利用現(xiàn)代信息技術(shù)和計算機(jī)技術(shù)等，建立統(tǒng)一的工程質(zhì)量監(jiān)管信息化平臺，監(jiān)管人員可以及時了解、掌握施工現(xiàn)場情況，也可以進(jìn)行信息查詢，實現(xiàn)動態(tài)質(zhì)量監(jiān)管。

(六)加強(qiáng)監(jiān)管隊伍建設(shè)

俗話說：打鐵還需自身硬。為了更好地開展監(jiān)管工作，必須加強(qiáng)監(jiān)管隊伍建設(shè)。一是加強(qiáng)培訓(xùn)，從專業(yè)知識、操作技能、職業(yè)操守、法律法規(guī)等方面入手進(jìn)行有組織有計劃的培訓(xùn)，不斷提升整體隊伍的監(jiān)管水平。二是進(jìn)行定期考核，將考核結(jié)果與績效掛鉤，鼓勵監(jiān)管人員積極參加培訓(xùn)，加強(qiáng)業(yè)務(wù)方面的自主學(xué)習(xí)，使工作開展做到合規(guī)、游刃有余。三是引進(jìn)業(yè)務(wù)素質(zhì)高、綜合能力強(qiáng)、經(jīng)驗豐富的高端監(jiān)管人員，不斷優(yōu)化隊伍結(jié)構(gòu)，打造出一支技術(shù)精湛、業(yè)務(wù)過硬、品德高尚的監(jiān)督隊伍。

三、結(jié)語

新形勢下，建筑工程質(zhì)量備受矚目，為了滿足時代發(fā)展對工程質(zhì)量提出的高標(biāo)準(zhǔn)、新要求，必須要重視質(zhì)量監(jiān)管工作。筆者根據(jù)自身多年的建筑工程質(zhì)量監(jiān)管工作實踐，從明確職能定位、改變監(jiān)督模式、加強(qiáng)參建方監(jiān)管、完善制度建設(shè)、加強(qiáng)監(jiān)管隊伍建設(shè)等進(jìn)行探討分析，以期提高質(zhì)量監(jiān)管工作的實效性，同時也為其他學(xué)者研究建筑工程質(zhì)量監(jiān)督管理起到拋磚引玉的作用?！?/p>