軍工固定資產(chǎn)投資項目管理中的設(shè)備指標(biāo)一致性問題分析及應(yīng)對措施建議

龔振英 高 倩 .中國電子科技集團公司第三十八研究所 .中國電子科技集團公司第十六研究所

軍工固定資產(chǎn)投資是以軍工武器裝備研制或生產(chǎn)需求為牽引，推動國防科技工業(yè)進步而進行的投資活動。為保證發(fā)揮軍工固定資產(chǎn)投資效益，國家不斷出臺新的配套管理規(guī)定及辦法，對項目的申報立項、實施、調(diào)整、竣工驗收等全過程進行了統(tǒng)一和規(guī)范，對項目實施過程的監(jiān)管力度也持續(xù)增強。由于軍工固定資產(chǎn)投資項目具有復(fù)雜、周期長、專業(yè)性強等特點，在實際執(zhí)行過程中仍經(jīng)常出現(xiàn)問題。其中設(shè)備招標(biāo)、詢比價指標(biāo)與批復(fù)不一致，即指標(biāo)一致性問題，是項目各階段檢查和驗收中發(fā)生頻率最高的問題之一。

2016年國防科工局修訂了《軍工固定資產(chǎn)投資管理規(guī)定》，其中將設(shè)備指標(biāo)的調(diào)整權(quán)限下放至項目建設(shè)單位的上級主管單位，不再作為國防科工局審批的重大調(diào)整事項。此項調(diào)整為項目運行過程中因?qū)I(yè)發(fā)展、技術(shù)進步、市場環(huán)境改變等帶來的設(shè)備指標(biāo)調(diào)整提供了糾偏的機會，一定程度上解決了因嚴(yán)苛的全過程管理規(guī)定造成的項目運行靈活性較差的問題。但實際中按照“調(diào)整申報—上級主管單位組織專家評審—報送科工局備案”流程執(zhí)行，不僅造成了設(shè)備采購周期延長，同時需要消耗一定的資源成本。如能提前規(guī)避設(shè)備指標(biāo)一致性問題的出現(xiàn)，可極大減少項目執(zhí)行工作量和復(fù)雜度，提高項目竣工驗收通過率，保障項目建設(shè)成效。

一、設(shè)備指標(biāo)一致性問題的類別

(一)設(shè)備指標(biāo)一致性問題的實質(zhì)

軍工固定資產(chǎn)投資項目設(shè)備批復(fù)有兩個重要要素：主要性能指標(biāo)和購置價格。主要性能指標(biāo)是指反映設(shè)備性能優(yōu)劣的最重要的指標(biāo)，一般是根據(jù)研制/生產(chǎn)任務(wù)的需求來確定的，未經(jīng)審批不得調(diào)整。對于未在批復(fù)中出現(xiàn)的性能指標(biāo)，在后續(xù)論證、實施過程中可根據(jù)實際情況進行適當(dāng)調(diào)整。關(guān)鍵性能指標(biāo)的調(diào)整一般會影響設(shè)備的購置價格。購置價格是設(shè)備的預(yù)算價格，在項目投資概算中會預(yù)留一定比例的預(yù)備費，以應(yīng)對未來設(shè)備價格的上漲，即允許實際購置價格有適量的上下波動。這兩個批復(fù)要素意味著，原則上應(yīng)該在批復(fù)的預(yù)算價格適量波動范圍內(nèi)購置滿足批復(fù)性能指標(biāo)的設(shè)備。但需要注意并非最終采購的性能指標(biāo)達到或者優(yōu)于批復(fù)即可，這其中還隱含了一個過程合規(guī)性的要求，即必須按照批復(fù)的關(guān)鍵指標(biāo)執(zhí)行。設(shè)備指標(biāo)一致性問題實質(zhì)上是過程執(zhí)行合規(guī)性問題。

(二)設(shè)備指標(biāo)一致性問題的種類及項目管理過程中的處理方法

通過以上分析，如果按照批復(fù)的指標(biāo)進行招標(biāo)或者詢比價，最終采購的設(shè)備主要性能指標(biāo)優(yōu)于批復(fù)，這種情況是合規(guī)的。設(shè)備指標(biāo)一致性問題主要是以下三類：第一種是在招投標(biāo)文件、詢比價文件中提高批復(fù)指標(biāo)，造成購置的設(shè)備性能指標(biāo)高于批復(fù)指標(biāo)。第二種是在招投標(biāo)文件、詢比價文件中降低批復(fù)指標(biāo)，造成購置的設(shè)備性能指標(biāo)低于批復(fù)指標(biāo)。第三種是在招投標(biāo)文件、詢比價文件中遺漏部分批復(fù)指標(biāo)，造成購置設(shè)備部分指標(biāo)未達到批復(fù)要求。

上述第一種情況比較常見，一般由于研制任務(wù)的需求變化、工藝優(yōu)化或者市場技術(shù)水平進步等造成設(shè)備性能指標(biāo)的提高，申報調(diào)整都能評審?fù)ㄟ^。第二種、第三種情況相對少見，需要先核實發(fā)生原因，在保證性能指標(biāo)可以滿足使用要求的情況下，實事求是申報勘誤，也能通過調(diào)整審批，但此類情況不宜反復(fù)出現(xiàn)。

二、設(shè)備指標(biāo)一致性問題出現(xiàn)的原因

(一)前期論證不充分，后續(xù)執(zhí)行需求發(fā)生變化

軍工固定資產(chǎn)投資項目一般投資額度大，設(shè)備數(shù)量多、構(gòu)成復(fù)雜，正式申報前需要投入大量的時間進行論證調(diào)研。但部分項目建設(shè)單位由于前期儲備不足，項目申報周期緊張，調(diào)研論證工作不深入，簡單依照自身經(jīng)驗或沿用以前項目資料倉促申報設(shè)備關(guān)鍵指標(biāo)和建設(shè)方案，未結(jié)合承擔(dān)任務(wù)需求、未深入調(diào)研市場實際情況或未兼顧后續(xù)發(fā)展需求。加上項目立項周期長，從申報到立項常常需要1—2年，實際執(zhí)行時，往往出現(xiàn)前期申報的設(shè)備指標(biāo)已經(jīng)落后，不能滿足實際承擔(dān)任務(wù)需求，或者是申報指標(biāo)對應(yīng)的產(chǎn)品市場上已經(jīng)不再生產(chǎn)了，從而造成實際執(zhí)行與批復(fù)不一致。

(二)管理規(guī)定認(rèn)識不清，執(zhí)行中隨意變更指標(biāo)

項目中設(shè)備的初始申報指標(biāo)及后續(xù)執(zhí)行過程中的招投標(biāo)文件、技術(shù)協(xié)議等相關(guān)資料均由技術(shù)人員擬定。部分技術(shù)人員由于缺乏參與軍工固定資產(chǎn)投資項目的經(jīng)驗，對相關(guān)的管理規(guī)定不熟悉，認(rèn)為只要在批復(fù)的預(yù)算內(nèi)采購到符合使用需求的設(shè)備就是符合規(guī)定的。兩種典型的錯誤：一是預(yù)算不足，在項目單位預(yù)算審批控制比較嚴(yán)格的情況下，自行降低部分關(guān)鍵指標(biāo)以控制購置價格在預(yù)算內(nèi)；二是通過調(diào)研，發(fā)現(xiàn)同樣的預(yù)算價格可以購置指標(biāo)性能更優(yōu)越的設(shè)備，擅自提高執(zhí)行指標(biāo)，從而造成采購指標(biāo)與批復(fù)不一致。

(三)項目管控脫節(jié)，文件流轉(zhuǎn)出現(xiàn)錯漏

軍工固定資產(chǎn)投資項目的申報、執(zhí)行周期長、參與人員眾多，產(chǎn)生的論證文件數(shù)量巨大。但目前許多項目建設(shè)單位的項目管理手段主要仍然依靠表格、文檔，通過郵件完成反饋溝通，缺少信息化管理工具，執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)也因各環(huán)節(jié)參與人員對軍工固定資產(chǎn)投資項目管理的認(rèn)知不同而有差異，如溝通、對接不到位，往往會造成資料的錯漏。

在立項申報期間，項目建議書更新錯漏造成設(shè)備指標(biāo)一致性問題出現(xiàn)。項目建議書(包括重點設(shè)備專題論證報告)正式申報前需要經(jīng)歷建設(shè)單位部門內(nèi)部初審、建設(shè)單位項目主管部門初審、建設(shè)單位評審、項目主管單位初審等多層次評審，歷經(jīng)十幾輪甚至幾十輪的調(diào)整修訂，統(tǒng)籌編制人員如未及時準(zhǔn)確更新文件，可能造成正式申報設(shè)備指標(biāo)與實際最終論證指標(biāo)不一致。

在項目執(zhí)行過程中，設(shè)備采購流程管控不到位，也可能造成設(shè)備指標(biāo)一致性問題的出現(xiàn)。按照監(jiān)管、執(zhí)行分開的原則，設(shè)備采購一般的流程是由“設(shè)備申報部門發(fā)起采購任務(wù)-項目管理部門審核采購任務(wù)是否和批復(fù)一致-下達采購部門實施采購”三個主要環(huán)節(jié)組成。在最后的采購執(zhí)行環(huán)節(jié)，采購部門會和設(shè)備申報部門再次溝通確認(rèn)設(shè)備招投標(biāo)或者詢比價的技術(shù)資料，在此環(huán)節(jié)，申報部門技術(shù)人員可能由于資料交接不準(zhǔn)確或部門提出新的需求，提供批復(fù)不一致的技術(shù)規(guī)格書。如不進行二次審核，便會出現(xiàn)未按批復(fù)執(zhí)行的情況，給項目的驗收埋下隱患。

三、問題應(yīng)對措施及建議

(一)提前謀劃儲備，切實做好項目的前期規(guī)劃論證

隨著國防科技工業(yè)的進步，武器裝備的研制周期越來越短，配套能力建設(shè)項目的申報窗口期也越來越緊張。需要將管理觸角前移，提前謀劃，在單位中長期、年度業(yè)務(wù)規(guī)劃確定后，即組織開展能力發(fā)展規(guī)劃和項目庫的儲備論證工作。改變裝備研制、生產(chǎn)任務(wù)落實后甚至已經(jīng)進展到一定階段后倉促申報項目的模式，為項目深入論證提供必要的時間周期，將設(shè)備的必要性、建設(shè)方案等論證透徹。在任務(wù)和申報渠道落實后，可以立即在儲備項目庫基礎(chǔ)上進行調(diào)研、論證更新迭代，快速生成成熟的項目申報方案，減少后期的調(diào)整風(fēng)險。

(二)加強學(xué)習(xí)總結(jié)，不斷提升項目管理團隊專業(yè)素質(zhì)

軍工固定資產(chǎn)投資復(fù)雜性、技術(shù)性強的特點要求打造一支高水平、高素質(zhì)的項目管理團隊。需要通過強化培訓(xùn)，經(jīng)驗總結(jié)等方式持續(xù)提升項目團隊管理水平。

開展針對性培訓(xùn)。目前項目建設(shè)單位一般都按照管理和技術(shù)兩條線成立行政指揮系統(tǒng)和設(shè)計師系統(tǒng)(簡稱“兩師”系統(tǒng))。行政指揮系統(tǒng)負(fù)責(zé)項目從申報、立項、實施到驗收的全過程管控協(xié)調(diào)工作。設(shè)計師系統(tǒng)負(fù)責(zé)項目的申報、實施、驗收等過程中的技術(shù)論證工作。針對與行政管理系統(tǒng)成員，特別是項目經(jīng)理，除了常規(guī)的軍工固定資產(chǎn)投資項目管理制度、規(guī)定等培訓(xùn)外，也要進行現(xiàn)代項目管理專業(yè)知識培訓(xùn)，培養(yǎng)快速分析和發(fā)現(xiàn)問題、協(xié)調(diào)解決問題的能力，不斷提升項目全過程管控水平。對于設(shè)計師系統(tǒng)成員，由于其主要對技術(shù)負(fù)責(zé)，不要求對項目規(guī)章制度全面熟悉掌握，且團隊成員的經(jīng)驗、能力、責(zé)任心等參差不齊，應(yīng)更側(cè)重于加強申報資料規(guī)范、經(jīng)驗、過程合規(guī)性問題等的培訓(xùn)。以一些典型案例，提升其對項目規(guī)章制度與其相關(guān)的要點的理解，以便在項目申報、實施過程中更加規(guī)范，從源頭規(guī)避問題的出現(xiàn)。

加強典型經(jīng)驗總結(jié)。特別是針對指標(biāo)一致性問題的一些典型經(jīng)驗做法要進行總結(jié)推廣：一是在申報時，設(shè)備指標(biāo)建議取最重要的3-5個指標(biāo)，量化指標(biāo)以范圍而非定值形式描述，同時應(yīng)考慮發(fā)展需求留有余量。如某項目申報激光切割機，初步論證的指標(biāo)“激光功率500W”，較好的描述方式為“激光功率≥500W”，在對設(shè)備價格影響不大的情況下，也可以稍留余量，申報指標(biāo)調(diào)整為“激光功率≥800W”。二是在執(zhí)行過程中，明確批復(fù)指標(biāo)嚴(yán)禁變更，如確需變更，須先行履行審批手續(xù)。最后，合同簽訂時，技術(shù)協(xié)議中指標(biāo)應(yīng)按照投標(biāo)文件簽訂，驗收依據(jù)技術(shù)協(xié)議指標(biāo)進行。

項目管理部門不斷總結(jié)新經(jīng)驗，學(xué)習(xí)新理論、新方法，實施精細化管控，設(shè)計師系統(tǒng)及時接受到最新的經(jīng)驗方法輸入，相互配合，可以有效避免項目設(shè)備指標(biāo)一致性問題的出現(xiàn)。

(三)厘清流程分工，持續(xù)完善項目管控體系

項目建設(shè)單位應(yīng)基于國防科工局頒布的軍工固定資產(chǎn)投資項目管理辦法、法規(guī)等，結(jié)合單位管理實際制定細化的單位層級的項目管理制度體系，落實項目責(zé)任制。一是梳理清楚業(yè)務(wù)流程，將流程不斷優(yōu)化并固化，形成系列程序文件和標(biāo)準(zhǔn)模板，避免執(zhí)行混亂。二是明確項目管理關(guān)鍵節(jié)點，加強管控，不留漏洞。三是明確項目各參與部門的責(zé)任和分工，要求各司其職，各盡其責(zé)。四是落實監(jiān)督考核，提升參與部門及人員的積極性和重視度。

依靠完善的管理制度體系，標(biāo)準(zhǔn)化的流程和工作模板，即使項目管理團隊人員發(fā)生變化，新的成員可以快速接手進入工作狀態(tài)，最大程度上減少因個人經(jīng)驗不足造成的設(shè)備指標(biāo)一致性等大多數(shù)違規(guī)問題的產(chǎn)生。

四、結(jié)語

軍工固定資產(chǎn)投資項目管理是一項復(fù)雜的項目管理工作，永遠有提升的空間。設(shè)備一致性問題只是其過程中可能遇到的較為常見的風(fēng)險問題之一。應(yīng)對設(shè)備一致性問題的措施對防范其他類型的管理風(fēng)險同樣具有有效作用。通過總結(jié)各類問題經(jīng)驗，提升項目管理團隊綜合素質(zhì)，針對性迭代完善制度、升級管理方式，才能促進軍工固定資產(chǎn)投資管理水平穩(wěn)步提升。■