全面預(yù)算績(jī)效管理存在的問題及解決之道

【摘要】2018年以來(lái)，東莞推動(dòng)全面預(yù)算績(jī)效管理成效顯著，目前已基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋。但在這過程中，仍存在著績(jī)效管理意識(shí)不強(qiáng)、績(jī)效管理水平不高、績(jī)效管理的硬約束體系還未形成等問題。本文將分析東莞在實(shí)施全面預(yù)算績(jī)效管理方面存在的問題，探析提高全面預(yù)算績(jī)效管理水平之道。

【關(guān)鍵詞】全面預(yù)算績(jī)效管理;績(jī)效意識(shí);問題;激勵(lì)約束長(zhǎng)效機(jī)制

一、全面預(yù)算績(jī)效管理的概念

2018年，中共中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》標(biāo)志著全面預(yù)算績(jī)效管理的正式實(shí)施。但全面預(yù)算績(jī)效管理的概述是什么？目前官方和學(xué)屆尚未有定論。但蘇夏嵐（2021）[1]概括了全面預(yù)算績(jī)效管理的概念：全面預(yù)算績(jī)效管理，是指在預(yù)算管理中引入績(jī)效理念，在關(guān)注預(yù)算投入的同時(shí)重視預(yù)算產(chǎn)出，將各級(jí)政府預(yù)算、部門和單位預(yù)算、政策和項(xiàng)目預(yù)算全方位納入績(jī)效管理，將績(jī)效目標(biāo)設(shè)定、績(jī)效跟蹤、績(jī)效評(píng)價(jià)及結(jié)果應(yīng)用納入預(yù)算編制、執(zhí)行、考核全過程，將一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算全覆蓋納入績(jī)效管理，從而建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，以提高政府資金配置的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性為目的的一系列管理活動(dòng)。筆者認(rèn)為該概念較為準(zhǔn)確描述了全面預(yù)算績(jī)效管理的內(nèi)涵和外延，本文采取這一概念進(jìn)行描述。

二、東莞在實(shí)施全面預(yù)算績(jī)效管理存在的問題

盡管東莞的預(yù)算績(jī)效管理開展較早，也取得了良好成績(jī)，全面預(yù)算績(jī)效管理也推進(jìn)得不錯(cuò)，但與高質(zhì)量全面預(yù)算績(jī)效管理水平的差距仍然很大。主要存在以下幾大問題：

（一）預(yù)算單位的全面預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)仍然薄弱

經(jīng)過了十多年的實(shí)踐，東莞的市級(jí)預(yù)算單位的績(jī)效管理意識(shí)得到了很大提高，但全面預(yù)算績(jī)效管理的推動(dòng)才幾年時(shí)間，很多市級(jí)預(yù)算單位尚未有全面預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)，遑論鎮(zhèn)街預(yù)算單位的全面預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)。很多預(yù)算單位負(fù)責(zé)績(jī)效管理的主要是會(huì)計(jì)人員，相關(guān)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人并未直接參與績(jī)效管理工作，導(dǎo)致應(yīng)該真正了解項(xiàng)目的人員并未有績(jī)效的意識(shí)和知識(shí)，最終導(dǎo)致整個(gè)預(yù)算單位的績(jī)效管理意識(shí)淡薄。預(yù)算單位普遍存在“重投入、輕績(jī)效”情況，如筆者在多年的績(jī)效評(píng)價(jià)過程中，發(fā)現(xiàn)很多單位的預(yù)算項(xiàng)目申報(bào)中，存在不少非必要建設(shè)內(nèi)容，預(yù)算價(jià)格虛高，甚至有些項(xiàng)目的必要性不強(qiáng)等。一些項(xiàng)目預(yù)算了很多資金，但實(shí)際上年度內(nèi)支出不了，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行率低，影響了資金使用效率和效果。還有不少預(yù)算單位缺乏績(jī)效管理意識(shí)，不注重收集項(xiàng)目實(shí)施過程中的相關(guān)佐證資料，導(dǎo)致在績(jī)效自評(píng)或財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)需要提供佐證材料時(shí)，無(wú)法提供充分有效的佐證材料，最終難以進(jìn)行客觀有效績(jī)效評(píng)價(jià)。

（二）全面預(yù)算績(jī)效管理水平還不高

筆者在多年的第三方績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐中，發(fā)現(xiàn)東莞很多預(yù)算單位的績(jī)效管理水平還有待提高。主要表現(xiàn)在以下幾方面：1、缺乏全面預(yù)算績(jī)效管理的相關(guān)業(yè)務(wù)知識(shí)，不了解全方位、全過程、全覆蓋績(jī)效管理體系的相關(guān)邏輯，導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)填寫質(zhì)量較差。很多預(yù)算單位的績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)填寫由財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)人員代勞，但這些人員不了解項(xiàng)目實(shí)際情況，難以設(shè)定好績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)，而懂業(yè)務(wù)的人員又不了解績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)的相關(guān)知識(shí)，導(dǎo)致預(yù)算單位設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)普遍質(zhì)量較差。在績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)不科學(xué)、不準(zhǔn)確前提下，難以對(duì)項(xiàng)目的績(jī)效管理水平進(jìn)行有效評(píng)價(jià)。2、預(yù)算績(jī)效審核質(zhì)量不高。目前大部分的預(yù)算績(jī)效審核由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)，主要做法是由財(cái)政部門的相關(guān)業(yè)務(wù)科室負(fù)責(zé)審核預(yù)算，但由于項(xiàng)目涉及眾多專業(yè)知識(shí)，財(cái)政部門的人員知識(shí)較為單一，難以做出專業(yè)審核。因此，對(duì)很多項(xiàng)目預(yù)算審核采取簡(jiǎn)單的默認(rèn)預(yù)算單位預(yù)算，或者按照一定比例削減預(yù)算的方式，這都不科學(xué)。另外，財(cái)政部門每年也會(huì)選取部分項(xiàng)目委托第三方機(jī)構(gòu)審核，但畢竟還是少數(shù)。再者，第三方審核的結(jié)果是否真正得到應(yīng)用，還得看財(cái)政部門相關(guān)業(yè)務(wù)科室和預(yù)算單位的博弈。3、績(jī)效目標(biāo)審核質(zhì)量不高。預(yù)算單位績(jī)效目標(biāo)設(shè)定質(zhì)量較差的情況下，需要財(cái)政部門對(duì)績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行審核把關(guān)，但實(shí)際的效果不盡如人意。主要原因是，財(cái)政部門需要審核的績(jī)效目標(biāo)數(shù)量眾多，人手不足加上專業(yè)能力單一，難以進(jìn)行有質(zhì)量的審核。結(jié)果就是，財(cái)政部門的審核僅僅是形式審查。即使每年會(huì)將一部分項(xiàng)目委托給第三方審核，第三方審核相對(duì)專業(yè)，但畢竟比例不高，難以改變目前績(jī)效目標(biāo)審核質(zhì)量不高的現(xiàn)實(shí)。4、預(yù)算績(jī)效自評(píng)質(zhì)量不高。由于預(yù)算單位普遍缺乏績(jī)效管理意識(shí)，在預(yù)算績(jī)效自評(píng)中，一是績(jī)效目標(biāo)不夠科學(xué)合理，難以進(jìn)行有效評(píng)價(jià)，二是缺乏佐證意識(shí)，不知道提供哪些佐證資料，或者提供的佐證資料不正確或不充分。出現(xiàn)了單位自評(píng)分?jǐn)?shù)很高，但第三方審核的結(jié)果較差的局面，而委托第三方審核的比例不高。5、預(yù)算績(jī)效的公開與應(yīng)用還不足。目前，很多預(yù)算單位尚未將預(yù)算績(jī)效信息進(jìn)行公開，或者雖然公開，但公開的內(nèi)容詳細(xì)程度各異，無(wú)法實(shí)現(xiàn)真正的社會(huì)監(jiān)督。另外，績(jī)效管理的結(jié)果應(yīng)用還不足。雖然有政策要求將績(jī)效管理的結(jié)果與預(yù)算安排和單位、個(gè)人考核掛鉤，但在實(shí)際操作中，效果不甚理想。

（三）績(jī)效激勵(lì)約束作用不強(qiáng)，“硬約束”體系尚未形成

目前，預(yù)算績(jī)效管理的約束主要是績(jī)效管理水平與預(yù)算安排相掛鉤、與部門考核掛鉤。但實(shí)際上，很多項(xiàng)目屬于常規(guī)的民生項(xiàng)目，很難通過削減預(yù)算的約束來(lái)提高績(jī)效管理水平。其他非常規(guī)性項(xiàng)目，由于績(jī)效管理不佳削減預(yù)算的做法沒有“硬約束力”的上級(jí)文件，在執(zhí)行中也往往因?yàn)轭A(yù)算單位的施壓、或領(lǐng)導(dǎo)的批示而成為一句空話。至于部門考核中的績(jī)效管理部分，由于占比較低，一般不超過10%，約束力也不強(qiáng)。另外，也缺少激勵(lì)制度，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理做得好的單位和個(gè)人，目前還未形成有效的激勵(lì)和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。這樣會(huì)降低預(yù)算績(jī)效管理工作人員的積極性，導(dǎo)致績(jī)效管理相關(guān)制度難以貫徹，績(jī)效管理相關(guān)工作難以順利有效執(zhí)行[2]?？梢?，整個(gè)預(yù)算績(jī)效管理的“硬約束”體系尚未形成。

三、提高全面預(yù)算績(jī)效管理水平之道

（一）加強(qiáng)培訓(xùn)學(xué)習(xí)，全面提高預(yù)算單位人員績(jī)效意識(shí)和水平

思想決定行動(dòng)，要提高績(jī)效管理水平，首先要提高績(jī)效管理意識(shí)，而且首要是單位領(lǐng)導(dǎo)績(jī)效管理意識(shí)。只有領(lǐng)導(dǎo)重視，業(yè)務(wù)人員才會(huì)有動(dòng)力去提高預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)和水平。應(yīng)加強(qiáng)單位全體人員對(duì)全面預(yù)算績(jī)效管理制度、相關(guān)文件精神和要求的學(xué)習(xí)，形成全員重視績(jī)效、全員自覺主動(dòng)參與提高單位預(yù)算績(jī)效的局面。一是從面上對(duì)所有人員進(jìn)行績(jī)效管理知識(shí)的“掃盲式”培訓(xùn);二是對(duì)業(yè)務(wù)人員從微觀上進(jìn)行績(jī)效管理知識(shí)和技能培訓(xùn)，包括但不限于預(yù)算申報(bào)、績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)定、績(jī)效自評(píng)信息填寫和佐證資料提供、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控的佐證資料提供、績(jī)效信息公開和結(jié)果應(yīng)用等，大力提高業(yè)務(wù)人員的績(jī)效管理水平。另外，盡快轉(zhuǎn)變觀念，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部，要牢固樹立“用錢必問效，無(wú)效必問責(zé)”的績(jī)效理念，從重視分配、重視投入轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾暪芾怼⒅匾暜a(chǎn)出，追求預(yù)算績(jī)效最大化和公共支出成本最小化。

（二）積極引入第三方進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)和輔導(dǎo)，提升績(jī)效管理水平

東莞早在2012年就開始全面引入第三方進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的做法。近10年來(lái)，在第三方的作用下，東莞的績(jī)效管理水平提升較快。首先是對(duì)市級(jí)預(yù)算單位，從引入第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行結(jié)果績(jī)效評(píng)價(jià)開始切入，慢慢到預(yù)算管理的前端和中段，如預(yù)算績(jī)效審核、績(jī)效目標(biāo)審核、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控、績(jī)效自評(píng)審核等。目前第三方已全面介入預(yù)算績(jī)效管理的全過程，市級(jí)預(yù)算單位的績(jī)效管理水平也得到了很大提升。其次，第三方的水平也在眾多項(xiàng)目評(píng)價(jià)實(shí)踐中得到了很大提升，績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的水平也在逐步提高。同時(shí)，財(cái)政部門績(jī)效管理科的業(yè)務(wù)水平也得到很大提高，逐步形成第三方和財(cái)政部門的良好業(yè)務(wù)互動(dòng)。最后，第三方也可以輔導(dǎo)預(yù)算單位進(jìn)行全過程績(jī)效管理咨詢和輔導(dǎo)工作，包括績(jī)效目標(biāo)申報(bào)、績(jī)效自評(píng)輔導(dǎo)、績(jī)效管理指導(dǎo)等方面。另一方面，可以協(xié)助財(cái)政部門開展財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)，提高預(yù)算單位績(jī)效管理水平提升。此外，財(cái)政部門還可以與第三方合作共同研制績(jī)效管理相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，全面推動(dòng)績(jī)效管理水平提升[3]。東莞市早在2016年就委托第三方制定了一個(gè)指標(biāo)體系匯編，涵蓋了19個(gè)行業(yè)類別的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。

（三）建立績(jī)效管理激勵(lì)約束長(zhǎng)效機(jī)制

目前，績(jī)效管理的約束，東莞的做法主要是：1、對(duì)部分預(yù)算審核不通過的項(xiàng)目不安排入庫(kù)，不安排預(yù)算。一是必要性不強(qiáng)的項(xiàng)目，直接不予立項(xiàng)。這種項(xiàng)目一般是過于超前、沒有政策依據(jù)、存在重復(fù)建設(shè)嫌疑、投入產(chǎn)出不匹配等，主要是委托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核。二是項(xiàng)目有立項(xiàng)建設(shè)必要性，但可行性不足，如無(wú)法在預(yù)算年度內(nèi)實(shí)施完成，或者需要滿足前置條件但難以滿足等。2、削減預(yù)算金額。主要對(duì)項(xiàng)目的必要性和可行性基本無(wú)質(zhì)疑，但預(yù)算規(guī)模偏大不合理的情況，采取削減預(yù)算金額的方式進(jìn)行約束。3、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控。對(duì)超過一年建設(shè)期的項(xiàng)目，財(cái)政部門會(huì)在年中進(jìn)行績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控。對(duì)照年初設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)，進(jìn)行逐一比對(duì)審核，如發(fā)現(xiàn)存在資金支付進(jìn)度不理想，項(xiàng)目進(jìn)度慢等情況，適當(dāng)核減資金。4、將預(yù)算績(jī)效管理納入單位年度考核，與評(píng)優(yōu)和年度績(jī)效獎(jiǎng)金掛鉤，但占比不高，激勵(lì)和約束效果還不明顯。因此，除了繼續(xù)堅(jiān)持目前的主要做法外，建議系統(tǒng)建立績(jī)效管理激勵(lì)約束長(zhǎng)效機(jī)制。首先，從制度上重視績(jī)效管理工作，如建立單位的全面預(yù)算績(jī)效管理制度，建立以單位一把手為組長(zhǎng)的績(jī)效管理小組等。其次，建立內(nèi)外結(jié)合的激勵(lì)約束機(jī)制。對(duì)內(nèi)，明確績(jī)效管理職責(zé)，落實(shí)到人，明確獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)和懲罰措施，并將績(jī)效管理業(yè)績(jī)納入個(gè)人晉升考核內(nèi)容等;對(duì)外，財(cái)政部門要對(duì)預(yù)算單位績(jī)效管理進(jìn)行考核，建立明確考核標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)提高占比。同時(shí)，提高對(duì)預(yù)算單位領(lǐng)導(dǎo)（特別是一把手）的績(jī)效考核比例，并明確獎(jiǎng)懲措施。逐步提高激勵(lì)和約束力，建立績(jī)效管理激勵(lì)約束長(zhǎng)效機(jī)制。

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本文是東莞職業(yè)技術(shù)學(xué)院“政校行企”項(xiàng)目：“茶山鎮(zhèn)生活垃圾壓縮、運(yùn)輸服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)”（編號(hào)：政201808）研究成果。

作者簡(jiǎn)介：原秋華（1982.6—），男，漢族，廣西桂平市人，講師，碩士研究生，政府采購(gòu)管理專業(yè)負(fù)責(zé)人，主要研究方向：政府采購(gòu)，績(jī)效管理與評(píng)價(jià)，經(jīng)濟(jì)法。