魏佳鑫

（湖北文理學(xué)院，襄陽 441053）

一、背景

2020年12月26日，經(jīng)全國人大常委會第二十四次會議表決通過，我國首部流域保護(hù)法——《中華人民共和國長江保護(hù)法》（以下簡稱《長江保護(hù)法》）于2021年3月1日起施行。為什么要制定長江保護(hù)法？長江流域是一個(gè)獨(dú)特而完整的復(fù)雜巨型系統(tǒng)：地域上橫跨我國東中西三大區(qū)域，面積廣；人口約4億人，占全國總?cè)丝诘?/3；工農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)，產(chǎn)業(yè)規(guī)模巨大，城市系統(tǒng)密集且完整，各種利益復(fù)雜交織；有著獨(dú)特的生態(tài)系統(tǒng)，功能最為復(fù)雜；資源最為豐富，對國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展全局的戰(zhàn)略地位和作用不可替代；各區(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平差異最大，不同程度的文明形態(tài)并存；長江流域特殊性問題最為突出，許多問題在其他流域不會產(chǎn)生。

二、長江流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀

（一）長江經(jīng)濟(jì)帶的經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀

長江經(jīng)濟(jì)帶是由九省二市，即上海市、江蘇省、浙江省、安徽省、江西省、湖北省、湖南省、重慶市、四川省、云南省、貴州省組成的帶狀區(qū)域。2016年9月，《長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》正式印發(fā)，計(jì)劃長江經(jīng)濟(jì)帶在未來要以“一軸、兩翼、三極、多點(diǎn)”為基礎(chǔ)，促進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶的經(jīng)濟(jì)繁榮。

（二）長江流域的環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀

長江流域不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會大系統(tǒng)，也是一個(gè)具有豐富的生物多樣性的濕地生態(tài)系統(tǒng)。改革開放前，長江流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式粗放，過度依賴資源，對良好生態(tài)需求不斷增加，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)“偏重偏化”，生態(tài)供給呈下降趨勢。一味追求GDP的增長，不注重對污染的治理，使得長江流域經(jīng)濟(jì)與生態(tài)關(guān)系緊張，污染狀況嚴(yán)重，環(huán)境承受能力達(dá)到上限。近五年，習(xí)近平總書記提出“共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”的戰(zhàn)略要求，長江流域各省市推進(jìn)生態(tài)環(huán)境整治，力度之大、規(guī)模之廣、影響之深，前所未有，長江流域的環(huán)境保護(hù)發(fā)生轉(zhuǎn)折性變化。如《長江保護(hù)法》的施行，讓環(huán)保監(jiān)管趨嚴(yán)，將倒逼中小型企業(yè)進(jìn)行不斷升級。

三、長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)經(jīng)濟(jì)的制約瓶頸

（一）政府積極主導(dǎo)，社會參與不足

《長江保護(hù)法》中65 %的法律條文都是關(guān)于政府責(zé)任的規(guī)定。一方面，加強(qiáng)政府對環(huán)境的保護(hù)責(zé)任；另一方面，強(qiáng)調(diào)長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境作為純公共物品，具有消費(fèi)的非排他性特征，因而長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)必須由政府主導(dǎo)。社會參與不足是指長江流域的環(huán)境保護(hù)是有公共物品屬性的，企業(yè)參與保護(hù)公共物品屬性的環(huán)境無利可圖，加上前期投入環(huán)境保護(hù)的資金數(shù)額巨大且回收利潤周期長，導(dǎo)致個(gè)人或企業(yè)不愿拿出資金投入進(jìn)去。

（二）地方各自為政，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃

長江經(jīng)濟(jì)帶在如此大范圍的生態(tài)經(jīng)濟(jì)整體建設(shè)，而地方卻基本呈現(xiàn)“謀一域”“一市獨(dú)大”的狀態(tài)，以保護(hù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)利益，這樣的局勢難以實(shí)現(xiàn)長江流域生態(tài)效果最大化。地方各自為政、缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃是長江流域生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展暴露的突出問題。

（三）補(bǔ)償機(jī)制協(xié)調(diào)性不高，資金短缺

補(bǔ)償機(jī)制協(xié)調(diào)性不高表現(xiàn)在多方面：流域補(bǔ)償認(rèn)識不到位，一些企業(yè)及個(gè)人認(rèn)為應(yīng)該由政府進(jìn)行“輸血式”補(bǔ)償，認(rèn)為流域補(bǔ)償是上游對下游的利益索??；流域補(bǔ)償方式單一，主要是建設(shè)項(xiàng)目和資金補(bǔ)償，市場體系不健全，難以長期穩(wěn)定運(yùn)行；流域補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系缺乏，不同地區(qū)間補(bǔ)償金額的需求差別大，且使用情況存在差異；流域補(bǔ)償保障機(jī)制不健全，跨省、跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏，補(bǔ)償制度不成熟，沒有強(qiáng)有力保障。

四、加快長江流域生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突破路徑

（一）建立政府、市場、社會共同參與體系

一是厘清政府對城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的思路。近年來，長江流域人口數(shù)量和產(chǎn)業(yè)規(guī)模迅速不斷擴(kuò)大，城市和工業(yè)多在沿江地區(qū)聚集，沿江各大城市群經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建設(shè)加劇了長江流域水環(huán)境的負(fù)荷，水量供需矛盾逐漸銳化。因此，必須注重中心城市和周邊中小城市的交流協(xié)同治理，整合各部門類型相同的職能，避免重復(fù)環(huán)保工作，提高效率，切實(shí)提升治理成效；合理布局產(chǎn)業(yè)體系，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)，提高環(huán)保監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，大力推進(jìn)長江流域生態(tài)環(huán)境綠色發(fā)展。

二是加強(qiáng)市場培育。隨著人均收入不斷上升，我國內(nèi)需市場不斷被拉動。牢牢把握經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主動權(quán)，建設(shè)開放統(tǒng)一的市場，需要利用長江的黃金水道功能，建立綜合立體交通走廊，建立共同的市場制度和共同的治理制度；以交通為突破口，打破各區(qū)域行政壁壘，加強(qiáng)市場培育，逐步建立統(tǒng)一的市場。

（二）建立流域協(xié)調(diào)機(jī)制，推進(jìn)統(tǒng)籌規(guī)劃管理

一是創(chuàng)新管理體制機(jī)制?！堕L江保護(hù)法》明確規(guī)定了中央各部門及地方各政府的具體職責(zé)，理順了中央與地方、部門與部門、流域與區(qū)域、區(qū)域與區(qū)域之間的關(guān)系。《長江保護(hù)法》明確規(guī)定：建立流域協(xié)調(diào)機(jī)制，將“九龍治水”變?yōu)椤耙积埞芙保龠M(jìn)長江流域?qū)崿F(xiàn)“龍頭”“龍身”“龍尾”協(xié)調(diào)發(fā)展，真正成為中國經(jīng)濟(jì)新的支撐帶。探索流域生態(tài)治理省市際協(xié)同、多元主體協(xié)同、政府與市場機(jī)制協(xié)同模式。

二是建立各省市互動機(jī)制，協(xié)調(diào)多方利益。在長江經(jīng)濟(jì)帶越來越受國家重視的前提下，共建長江經(jīng)濟(jì)帶。生態(tài)建設(shè)氛圍已初步形成，各省市陸續(xù)展開相關(guān)工作。但各省市互動機(jī)制缺乏，環(huán)保工作嚴(yán)重重復(fù)，導(dǎo)致事倍功半。所以，首先應(yīng)完善各部門的工作職能，如長江主管部門——水利部長江水利委員會，其主要職能是對水資源以內(nèi)的治理，而水資源之外的資源卻很少涉及。

（三）建立資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度

一是加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償制度的頂層設(shè)計(jì)。政府遵循“誰污染，誰付費(fèi)；誰保護(hù)，誰受益”的原則，進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，即強(qiáng)化資源有償使用，改變資源低價(jià)和環(huán)境無價(jià)的狀況，形成合理的資源環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制。理順部門間的法律法規(guī)，以避免在執(zhí)行過程中可能出現(xiàn)的“法律打架”的情況。

二是探索多元化生態(tài)補(bǔ)償模式。通過對國內(nèi)外生態(tài)補(bǔ)償模式實(shí)踐先進(jìn)地區(qū)（如赤水河）的典型案例分析，從具體做法中總結(jié)主要方法，并重點(diǎn)分析不同地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償成功的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，為全國其他地區(qū)推動生態(tài)補(bǔ)償成功提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

結(jié) 語

總而言之，隨著我國經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題暴露無遺。而《長江保護(hù)法》作為我國第一部流域法律，開拓了一條保護(hù)流域區(qū)域有法可依、有法必依的嶄新的道路。加快推動長江流域生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，即加快各種協(xié)調(diào)、管理、補(bǔ)償?shù)戎贫鹊恼{(diào)整，并把重心放在建立政府、市場、社會共同參與體系上，發(fā)揮長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的帶頭示范作用，這些舉措是踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想，貫徹“生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展”“共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”等理念要求的表現(xiàn)。保護(hù)長江流域生態(tài)環(huán)境，加快長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，既是攻堅(jiān)戰(zhàn)，也是持久戰(zhàn)，功在當(dāng)代，利在千秋。