我國(guó)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理政策調(diào)整方向芻議

李 明

（北京市軌道交通設(shè)計(jì)研究院有限公司，北京 100068）

自1965年我國(guó)開始獨(dú)立自主建設(shè)城市軌道交通項(xiàng)目以來(lái)，經(jīng)過50余年的發(fā)展，截至2020年底，中國(guó)內(nèi)地累計(jì)有 45個(gè)城市先后開通了城市軌道交通運(yùn)營(yíng)線路，運(yùn)營(yíng)里程共計(jì)達(dá)到了7 978 km。在這一過程中，我國(guó)多次調(diào)整城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理相關(guān)政策，這對(duì)于我國(guó)不同時(shí)期的軌道建設(shè)節(jié)奏起到了很好的調(diào)節(jié)作用。

1 我國(guó)城市軌道交通發(fā)展歷程回顧

我國(guó)城市軌道交通的發(fā)展歷程大致可以分為以下4個(gè)階段(見圖1)。

圖1 我國(guó)城市軌道交通發(fā)展歷程Figure 1 The development of urban rail transit in China

1.1 起步階段(1965—1995年)

這一階段，我國(guó)的城市軌道交通項(xiàng)目都是以工程項(xiàng)目的方式報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院審批的，沒有建立起全面、系統(tǒng)、規(guī)范的規(guī)劃建設(shè)審批程序。前期“以平戰(zhàn)結(jié)合為主”，中后期“明確為交通服務(wù)，兼顧人防”，到了后期，眾多城市開始上報(bào)軌道交通項(xiàng)目，但受制于生產(chǎn)技術(shù)不足、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)缺失、經(jīng)濟(jì)水平較低等原因，城市軌道交通建設(shè)多依賴于國(guó)外的先進(jìn)技術(shù)和貸款支持，造成地鐵工程造價(jià)過高，給地方政府帶來(lái)了沉重的債務(wù)壓力。正因?yàn)槿绱?，?guó)務(wù)院辦公廳于 1995年12月頒布了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于暫停審批城市地下快速軌道交通項(xiàng)目的通知》(國(guó)辦發(fā)[1995]60號(hào))(以下簡(jiǎn)稱“60號(hào)文”)[1]，叫停了城市軌道交通的建設(shè)。

1.2 初始發(fā)展階段(1995—2003年)

這一階段，特別是1999年，國(guó)家提出擴(kuò)大內(nèi)需、帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求以后，我國(guó)各大城市對(duì)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)表現(xiàn)出特別濃厚的興趣和熱情，部分城市出現(xiàn)了未批先建、不顧自身財(cái)力一味追求高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的傾向，因此導(dǎo)致地鐵工程造價(jià)不斷攀升，部分線路綜合造價(jià)達(dá)到了 6億元/km，給地方政府帶來(lái)了異常沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。因此，國(guó)務(wù)院辦公廳于2003年9月下發(fā)了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)城市快速軌道交通建設(shè)管理的通知》(國(guó)辦發(fā)[2003]81號(hào))(以下簡(jiǎn)稱“81號(hào)文”)[2]，提出堅(jiān)持“量力而行、有序發(fā)展”的方針，設(shè)置了量化的報(bào)批城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃的基本條件。

1.3 高速發(fā)展階段(2003—2018年)

這一階段，我國(guó)城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃的特點(diǎn)主要表現(xiàn)在涉及城市廣、建設(shè)速度快、建設(shè)規(guī)模大。一方面，出現(xiàn)了全國(guó)各城市建設(shè)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題，有的城市過度超前，有的城市相對(duì)滯后；另一方面，即使同一城市也出現(xiàn)了調(diào)整過度頻繁的現(xiàn)象，有些城市獲批了為期10年的建設(shè)規(guī)劃，然而僅過去5年，就又開始了第二輪建設(shè)規(guī)劃的編制。針對(duì)此問題，國(guó)家發(fā)展改革委于2015年1月下發(fā)了《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的通知》(發(fā)改基礎(chǔ)[2015]49號(hào))(以下簡(jiǎn)稱“49號(hào)文”)[3]，對(duì)“81號(hào)文”中未盡事宜進(jìn)行了明確規(guī)定。

1.4 高質(zhì)量發(fā)展階段(2018年至今)

在經(jīng)歷了10余年城市軌道交通高速發(fā)展以后，我國(guó)“地鐵熱”出現(xiàn)了愈演愈烈的趨勢(shì)，有的城市甚至盲目攀比，不顧自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力與實(shí)際需求的巨大差距，建設(shè)城市軌道交通工程項(xiàng)目的規(guī)模過大、投資過高，但是由于資金落實(shí)不到位，客觀地增大了地方債務(wù)壓力，提高了城市金融風(fēng)險(xiǎn)。正因?yàn)槿绱?，?guó)務(wù)院辦公廳于2018年6月頒布了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》(國(guó)辦發(fā)[2018]52號(hào))(以下簡(jiǎn)稱“52號(hào)文”)[4]，有效地遏制了國(guó)內(nèi)城市軌道交通建設(shè)熱火朝天、大干快上的勢(shì)頭，為我國(guó)城市軌道交通高質(zhì)量發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2 我國(guó)城市軌道交通主要政策的變化

自“60號(hào)文”下發(fā)以來(lái)，國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院辦公廳、國(guó)家計(jì)委、住建部、國(guó)家發(fā)展改革委等多個(gè)行政管理部門相繼發(fā)布了10余項(xiàng)關(guān)于城市軌道交通發(fā)展方面的政策文件以及10余項(xiàng)相關(guān)配套的政策文件，已有文獻(xiàn)對(duì)這些政策文件進(jìn)行了較為詳盡的闡述[5]。下面將聚焦于國(guó)家關(guān)于城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理方面的主要政策文件，即“81號(hào)文”、“49號(hào)文”以及“52號(hào)文”，重點(diǎn)分析這幾個(gè)政策文件對(duì)人口指標(biāo)、客流指標(biāo)、規(guī)劃期限、投資強(qiáng)度、中期評(píng)估、有軌審批等要求的異同。

2.1 人口指標(biāo)

“81號(hào)文”要求的是城區(qū)人口(業(yè)內(nèi)一般認(rèn)為城區(qū)是指城市總體規(guī)劃中界定的中心城區(qū))，申報(bào)地鐵的城市要求達(dá)到300萬(wàn)人，申報(bào)輕軌的城市要求達(dá)到150萬(wàn)人；“49號(hào)文”沒有提及人口指標(biāo)，相當(dāng)于延續(xù)了“81號(hào)文”的要求；而“52號(hào)文”要求的是市區(qū)常住人口(業(yè)內(nèi)一般認(rèn)為市區(qū)指的是市轄區(qū))，申報(bào)地鐵的城市要求達(dá)到300萬(wàn)人，申報(bào)輕軌的城市要求達(dá)到150萬(wàn)人。

2.2 客流指標(biāo)

“81號(hào)文”主要看的是遠(yuǎn)期單向高峰小時(shí)斷面，申報(bào)地鐵的項(xiàng)目要求達(dá)到3萬(wàn)人次/h，申報(bào)輕軌的項(xiàng)目要求達(dá)到1萬(wàn)人次/h；“49號(hào)文”在遠(yuǎn)期單向高峰小時(shí)斷面指標(biāo)基礎(chǔ)上增加了初期負(fù)荷強(qiáng)度指標(biāo)，申報(bào)地鐵的項(xiàng)目不低于0.7萬(wàn)人次/(km·d)，申報(bào)輕軌的項(xiàng)目不低于0.4萬(wàn)人次/(km·d)；“52號(hào)文”綜合了“81號(hào)文”和“49號(hào)文”的要求，相當(dāng)于是對(duì)以前政策的延續(xù)。

2.3 規(guī)劃期限

“81號(hào)文”沒有提及規(guī)劃期限；“49號(hào)文”首次提出規(guī)劃期限一般為5～6年；“52號(hào)文”規(guī)劃期限與“49號(hào)文”保持一致，為5～6年。

2.4 投資強(qiáng)度

“81號(hào)文”要求城軌交通項(xiàng)目的資本金須達(dá)到總投資的40%以上；“49號(hào)文”要求項(xiàng)目資本金比例不低于40%，同時(shí)政府資本金占當(dāng)年城市公共財(cái)政預(yù)算收入的比例一般不超過5%，軌道交通出資額占城市維護(hù)建設(shè)財(cái)政性資金的比例一般不超過30%；“52號(hào)文”再次要求項(xiàng)目總投資中財(cái)政資金投入不得低于 40%，但明確指出在城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃中采用特許經(jīng)營(yíng)模式的項(xiàng)目除外，嚴(yán)禁以各類債務(wù)資金作為項(xiàng)目資本金。

2.5 中期評(píng)估

“81號(hào)文”沒有提及中期評(píng)估；“49號(hào)文”首次提出適時(shí)開展中期評(píng)估，提出若干重要指標(biāo)超過建設(shè)規(guī)劃批準(zhǔn)規(guī)模的15%，需將規(guī)劃調(diào)整方案報(bào)國(guó)家發(fā)展改革委審批，提出項(xiàng)目不得提前開工和壓縮工期；“52號(hào)文”再次提出中期評(píng)估，要求完善建設(shè)規(guī)劃實(shí)施的中期評(píng)估機(jī)制，提出若干重要指標(biāo)較建設(shè)規(guī)劃增幅超過20%的應(yīng)按相關(guān)規(guī)定履行建設(shè)規(guī)劃調(diào)整程序，首次提出建設(shè)規(guī)劃調(diào)整應(yīng)在完成規(guī)劃實(shí)施中期評(píng)估后予以統(tǒng)籌考慮，原則上不得新增項(xiàng)目，并再次強(qiáng)調(diào)不得不顧條件提前實(shí)施項(xiàng)目、隨意壓縮工期。

2.6 有軌審批

“81號(hào)文”沒有提及，“49號(hào)文”首次提出有軌電車項(xiàng)目由省級(jí)發(fā)展改革部門做好銜接，“52號(hào)文”再次指出有軌電車項(xiàng)目由省級(jí)發(fā)展改革部門負(fù)責(zé)審批。

從以上分析可以看出，我國(guó)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的主要政策具有較強(qiáng)的連貫性，而且又在必要的時(shí)候?qū)θ舾芍笜?biāo)進(jìn)行了及時(shí)調(diào)整?？傮w來(lái)看，這些政策對(duì)于調(diào)節(jié)我國(guó)城市軌道交通建設(shè)步伐，引導(dǎo)城市理性投資，降低城市債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)發(fā)揮了巨大的作用。

3 政策執(zhí)行中存在的問題及其調(diào)整

3.1 封堵人口指標(biāo)要求漏洞

“81號(hào)文”以“城區(qū)人口”來(lái)判定城市是否能夠申報(bào)地鐵。一般而言，“城區(qū)”這一概念就是城市總體規(guī)劃中劃定的中心城區(qū)，與實(shí)際的行政分界沒有直接的關(guān)系，也難以通過直接的行政區(qū)劃調(diào)整來(lái)實(shí)現(xiàn)城區(qū)范圍的擴(kuò)大?！?2號(hào)文”則打破了這一約束，改由“市區(qū)常住人口”來(lái)判定城市是否能夠申報(bào)地鐵，但城市可以通過撤縣(或縣級(jí)市)設(shè)區(qū)來(lái)實(shí)現(xiàn)市區(qū)范圍的擴(kuò)大，從而使城市的市區(qū)常住人口達(dá)到申報(bào)地鐵的條件。這種做法與國(guó)家嚴(yán)格控制地鐵建設(shè)項(xiàng)目審批的初衷有些相悖，不利于合理引導(dǎo)城市投資作用的發(fā)揮。筆者認(rèn)為，我國(guó)各直轄市或地級(jí)市撤縣(或縣級(jí)市)設(shè)區(qū)應(yīng)該是與其地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的水到渠成的過程，并不是名字的簡(jiǎn)單變化，應(yīng)盡可能減少人為因素的干擾。建議國(guó)家審批城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃時(shí)，可以在“市區(qū)常住人口”的基礎(chǔ)上，引入“市區(qū)常住人口密度”的門檻。客流效益的提高不是通過市區(qū)范圍的擴(kuò)大就能夠?qū)崿F(xiàn)的，因?yàn)槌鞘熊壍澜煌ㄗ罱K是為人服務(wù)的，而人越聚集的地方就越需要城市軌道交通，這樣項(xiàng)目建成以后的客流效益也會(huì)更好。因此，應(yīng)該設(shè)置“市區(qū)常住人口密度”門檻，為將來(lái)城市軌道項(xiàng)目建成后能獲得較好的客流效果打下基礎(chǔ)。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)資料，在已批復(fù)可建設(shè)地鐵的城市中，市區(qū)常住人口密度最低的幾個(gè)分別是烏魯木齊、南寧、哈爾濱和重慶，2019年市區(qū)常住人口密度分別為337、453、540和 549人/km2，其他城市基本上都超過了700人/km2，因此建議將建設(shè)地鐵的城市市區(qū)常住人口密度的下限定在700人/km2。已批復(fù)可建設(shè)輕軌的城市只有蕪湖，可參考價(jià)值不大，其市區(qū)常住人口密度為836人/km2。建議在國(guó)家民政部頒布的設(shè)立縣級(jí)市的標(biāo)準(zhǔn)(400人/km2)基礎(chǔ)上適當(dāng)提高標(biāo)準(zhǔn)，譬如可將建設(shè)輕軌的城市市區(qū)常住人口密度的下限定在450人/km2。同時(shí)，考慮到目前不少城市的軌道交通不僅是為市區(qū)服務(wù)，而且已經(jīng)延伸至郊區(qū)或城市外圍，因此還有必要引入“市域常住人口”門檻。城市郊區(qū)或城市外圍一般人口密度相對(duì)較低，而服務(wù)于這些區(qū)域的軌道交通站點(diǎn)一般也具有更大的吸引范圍，從出行特點(diǎn)分析，這里的乘客對(duì)于相對(duì)較長(zhǎng)的非在軌時(shí)間忍耐程度更高，也就是說(shuō)，市域軌道交通線路的客流效益對(duì)于人口密度的敏感程度并不高，外圍組團(tuán)人口規(guī)模的大小對(duì)市域線的客流影響更大，因此設(shè)置“市域常住人口”門檻也就變得必要。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)資料，在已批復(fù)可建設(shè)地鐵的城市中，市域常住人口最少的幾個(gè)分別是包頭、呼和浩特、烏魯木齊和蘭州，2019年底市域常住人口分別為289.7萬(wàn)、313.7萬(wàn)、355.2萬(wàn)、413.4萬(wàn)人；但這幾個(gè)城市要么城市債務(wù)率過高，要么地區(qū)生產(chǎn)總值不達(dá)標(biāo)，要么存在市區(qū)常住人口不滿足的問題，所以不宜將其人口數(shù)作為建設(shè)地鐵的城市市域常住人口下限的標(biāo)準(zhǔn)。在與“52號(hào)文”相關(guān)要求完全相符的城市中，市域常住人口最少的是廈門，2019年底為429萬(wàn)人，因此建議將建設(shè)地鐵的城市市域常住人口下限定在400萬(wàn)人。已批復(fù)可建設(shè)輕軌的城市只有蕪湖，該市2019年底市域常住人口為377.8萬(wàn)人，綜合考慮過高的標(biāo)準(zhǔn)可能會(huì)對(duì)各城市發(fā)展輕軌設(shè)置不合適的障礙，因此建議將建設(shè)輕軌的城市市域常住人口下限定在250萬(wàn)人。

3.2 完善延伸項(xiàng)目客流指標(biāo)

目前的政策對(duì)于項(xiàng)目客流的要求主要體現(xiàn)在兩個(gè)指標(biāo)：一個(gè)是初期負(fù)荷強(qiáng)度，另一個(gè)是遠(yuǎn)期單向高峰小時(shí)斷面。這兩個(gè)指標(biāo)用于確定該城市的軌道交通項(xiàng)目屬于地鐵還是輕軌有一定的科學(xué)性：初期負(fù)荷強(qiáng)度能夠保證該項(xiàng)目具有一定的緊迫性和必要性，而遠(yuǎn)期單向高峰小時(shí)斷面能夠保證該項(xiàng)目有較好的遠(yuǎn)期客流效益。但這兩個(gè)指標(biāo)只有在新增項(xiàng)目時(shí)能夠發(fā)揮較顯著的作用，如果遇到既有線延伸項(xiàng)目則難以提供必要的定量控制依據(jù)，因?yàn)橐话愣裕由祛愴?xiàng)目的客流效益相對(duì)較差，難以達(dá)到相應(yīng)客流指標(biāo)的要求。筆者認(rèn)為，城市軌道交通規(guī)劃設(shè)計(jì)的不同階段，其實(shí)是有不同的作用和使命的。從城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)的正常流程來(lái)看，是先有城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃，再有建設(shè)規(guī)劃，繼而才有單線項(xiàng)目的可行性研究。線路是否應(yīng)該延伸，或延伸到哪里，應(yīng)該是由線網(wǎng)規(guī)劃來(lái)確定的，而建設(shè)規(guī)劃主要是從線網(wǎng)當(dāng)中挑選建設(shè)項(xiàng)目，并研究合理的建設(shè)時(shí)機(jī)。從這個(gè)角度分析，建設(shè)規(guī)劃階段不應(yīng)對(duì)線路延伸的合理性再做研究，而應(yīng)該把工作重心放在何時(shí)延伸上。但是在現(xiàn)實(shí)中，有些地方政府提出的某些軌道交通延伸項(xiàng)目本身就不在線網(wǎng)當(dāng)中，所以才有先提出項(xiàng)目、再反過來(lái)修編線網(wǎng)的情況出現(xiàn)。鑒于此，如果線網(wǎng)規(guī)劃修編由于某些原因未能得到較嚴(yán)的把關(guān)，那么線路的延伸就顯得有些隨意，因此設(shè)置一些既有線延伸項(xiàng)目的客流指標(biāo)門檻則顯得有一定必要。從大的類別來(lái)看，既有線延伸項(xiàng)目主要有兩種：一種是向外延伸，一種是向內(nèi)延伸。對(duì)于向外延伸的項(xiàng)目，從偏遠(yuǎn)的郊區(qū)或外圍站點(diǎn)進(jìn)站的乘客，出行距離相對(duì)較長(zhǎng)的可能性更大，因此既有線延伸至城市外圍區(qū)域時(shí)，可以引入“出行距離”指標(biāo)；根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)資料，由中心大團(tuán)邊緣向外圍組團(tuán)延伸的線路平均運(yùn)距一般較大，能達(dá)到線路全長(zhǎng)的1/2左右，而直徑線的平均運(yùn)距大多相對(duì)較小，大約為線路全長(zhǎng)的1/5～1/3，如果向外延伸區(qū)段進(jìn)站的乘客平均運(yùn)距能達(dá)到延伸之后線路全長(zhǎng)的40%以上，則可以認(rèn)為該延伸段的建設(shè)必要性較強(qiáng)。對(duì)于向內(nèi)延伸的項(xiàng)目，通常是為了打通斷點(diǎn)，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，減少原線路端點(diǎn)車站的被動(dòng)換乘量，提高出行效率，這類項(xiàng)目通常能有效降低原端點(diǎn)車站的換乘量，因此既有線向城市核心延伸時(shí)，可以引入“換乘量”指標(biāo)；假定原斷點(diǎn)車站的換乘量減少1/2，則可以認(rèn)為該延伸段的建設(shè)必要性較強(qiáng)。當(dāng)然，任何一條線路都是獨(dú)一無(wú)二的，它可能位于不同的城市，擁有不同的線路特征，其周邊用地規(guī)劃條件差異也很大，確實(shí)會(huì)存在完全不同的客流特征，因此筆者也認(rèn)為這類延伸線的客流指標(biāo)只可作為國(guó)家審批建設(shè)規(guī)劃的參考，不應(yīng)成為硬性指標(biāo)。

3.3 適當(dāng)加大規(guī)劃期限跨度

“81號(hào)文”沒有對(duì)規(guī)劃期限做出規(guī)定，“49號(hào)文”和“52號(hào)文”都將建設(shè)規(guī)劃期限限定在5～6年。當(dāng)時(shí)許多城市提出了10年左右的建設(shè)計(jì)劃，但是在規(guī)劃期限過半或者不到一半時(shí)，大多數(shù)城市又提出對(duì)規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整。這說(shuō)明，期限過長(zhǎng)的規(guī)劃容易受城市規(guī)劃、工程條件、交通樞紐布局變化等因素的影響，反而不利于城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃的連續(xù)性和延續(xù)性，因?yàn)槠潇`活性不夠；而相對(duì)較短的規(guī)劃期限彌補(bǔ)了靈活性不夠的不足，同時(shí)也有利于加快審批的節(jié)奏，這是將規(guī)劃期限限定在5～6年的初衷。筆者認(rèn)為，縮短規(guī)劃期限是有利的，但規(guī)劃期限的下限應(yīng)該再進(jìn)行審慎研究。因?yàn)槌鞘熊壍澜煌ǖ叵戮€項(xiàng)目的工期一般是5年(含前期準(zhǔn)備時(shí)間)，對(duì)于大城市來(lái)說(shuō)，由于一輪建設(shè)規(guī)劃申報(bào)的建設(shè)項(xiàng)目數(shù)可能不多，在5～6年的規(guī)劃期限內(nèi)還比較容易做出安排；對(duì)于特大城市或超大城市來(lái)說(shuō)，建設(shè)項(xiàng)目動(dòng)輒十幾個(gè)，不可避免地會(huì)出現(xiàn)項(xiàng)目扎堆開工，難以形成錯(cuò)峰建設(shè)的局面，對(duì)于城市居民正常的工作生活以及城市道路交通系統(tǒng)的干擾也很大，不利于規(guī)劃期限內(nèi)項(xiàng)目建設(shè)時(shí)序的安排。為此，可以適當(dāng)加大規(guī)劃期限的跨度，提高規(guī)劃期限的下限。

3.4 明確投資強(qiáng)度評(píng)價(jià)方法

“52號(hào)文”要求資本金比例不得低于40%，但同時(shí)指出城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃中明確采用特許經(jīng)營(yíng)模式的項(xiàng)目除外，這一要求被理解為鼓勵(lì)城市探索更多形式的投融資模式。例如，某項(xiàng)目在建設(shè)規(guī)劃中明確采用特許經(jīng)營(yíng)模式，表明該項(xiàng)目可不用考慮由政府財(cái)政出資本金，因此在計(jì)算投資強(qiáng)度時(shí)，政府資本金占當(dāng)年城市公共財(cái)政預(yù)算收入的比例會(huì)有一定幅度的降低，這對(duì)證明城市財(cái)力更為有利，也有益于該城市的軌道交通建設(shè)規(guī)劃最終獲批。但實(shí)際情況是，在建設(shè)規(guī)劃階段，很難確定某個(gè)項(xiàng)目就一定采用特許經(jīng)營(yíng)模式，這取決于一個(gè)項(xiàng)目明確采用特許經(jīng)營(yíng)模式的標(biāo)準(zhǔn)是什么。以PPP項(xiàng)目為例，財(cái)政部針對(duì)性地設(shè)置了兩個(gè)項(xiàng)目庫(kù)：一個(gè)是項(xiàng)目管理庫(kù)；另一個(gè)是項(xiàng)目?jī)?chǔ)備清單。前者是指已經(jīng)通過物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證的項(xiàng)目，而后者是指已經(jīng)完成項(xiàng)目基本信息填寫的項(xiàng)目，是地方政府部門有意愿采用PPP模式的備選項(xiàng)目。一般認(rèn)為，只有意向不能算作明確采用PPP模式。為了進(jìn)入項(xiàng)目管理庫(kù)，首先需要編制項(xiàng)目PPP實(shí)施方案報(bào)告、財(cái)政承受能力論證報(bào)告、物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告(也就是“一方案兩論證”)，報(bào)告完成以后，需要征求各方意見并走評(píng)審程序，再通過國(guó)家發(fā)展改革委和財(cái)政部的聯(lián)審，之后才能申請(qǐng)進(jìn)入全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)。這一系列工作都難以在城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃上報(bào)階段完成，因此可以認(rèn)為，在該階段難以明確項(xiàng)目是否采用 PPP模式。基于此，可以明確在建設(shè)規(guī)劃上報(bào)階段，應(yīng)該以傳統(tǒng)的“政府財(cái)政出資本金，其他資金通過商業(yè)銀行或政策性銀行貸款解決”的方式來(lái)確定出資主體，并以此核算“政府資本金占當(dāng)年城市公共財(cái)政預(yù)算收入的比例”不得超出5%，這對(duì)于以審慎的態(tài)度審批城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃、合理引導(dǎo)城市投資、嚴(yán)控地方政府債務(wù)是有利的，至于未來(lái)某些項(xiàng)目可能調(diào)整為采用特許經(jīng)營(yíng)模式的，亦是對(duì)政府財(cái)政壓力的進(jìn)一步緩解。

3.5 嚴(yán)格規(guī)劃中期評(píng)估機(jī)制

“49號(hào)文”和“52號(hào)文”都強(qiáng)調(diào)，項(xiàng)目不得提前開工和壓縮工期，并且都提出了開展中期評(píng)估的要求?！?2號(hào)文”甚至強(qiáng)調(diào)，建設(shè)規(guī)劃調(diào)整應(yīng)在完成規(guī)劃實(shí)施中期評(píng)估后予以統(tǒng)籌考慮，將中期評(píng)估作為建設(shè)規(guī)劃調(diào)整的前置條件，國(guó)家相關(guān)主管部門對(duì)建設(shè)規(guī)劃實(shí)施的中期評(píng)估工作的重視程度可見一斑。一般而言，規(guī)劃中期評(píng)估分析報(bào)告主要從以下兩個(gè)方面編寫：執(zhí)行情況(建設(shè)情況、保障措施、資金籌措、運(yùn)營(yíng)情況)和效果分析(綜合效益分析、技術(shù)分析、經(jīng)濟(jì)分析、管理分析、保障措施分析)，主要從以下4個(gè)方面進(jìn)行評(píng)估：合規(guī)性、合理性、經(jīng)濟(jì)性、創(chuàng)新性。中期評(píng)估分析報(bào)告是對(duì)以往編制建設(shè)規(guī)劃時(shí)編寫“建設(shè)規(guī)劃執(zhí)行情況總結(jié)”的深化，它力求客觀反映城市推進(jìn)城市軌道交通建設(shè)的整體情況，可為相關(guān)主管部門科學(xué)判斷是否受理并審批軌道交通建設(shè)規(guī)劃調(diào)整方案提供依據(jù)。在現(xiàn)實(shí)中，某些城市在建設(shè)軌道交通項(xiàng)目時(shí)，確實(shí)出現(xiàn)了突破規(guī)劃批復(fù)規(guī)模允許增幅范圍的情況，或者為了加快軌道交通建設(shè)，選擇提前開工或隨意壓縮工期，但又不履行必要的規(guī)劃調(diào)整程序。這種做法是對(duì)建設(shè)規(guī)劃批復(fù)方案的嚴(yán)肅性缺乏正確的認(rèn)識(shí)，對(duì)規(guī)劃調(diào)整的合規(guī)性和合理性都是巨大的挑戰(zhàn)。而后續(xù)開展的規(guī)劃實(shí)施中期評(píng)估又流于形式，對(duì)于方案變更、規(guī)模超標(biāo)、提前開工、隨意壓縮工期等現(xiàn)象視而不見。筆者認(rèn)為，可以在后續(xù)的規(guī)劃實(shí)施中期評(píng)估分析及評(píng)審中，啟動(dòng)追責(zé)機(jī)制，以杜絕第三方機(jī)構(gòu)在中期評(píng)估分析過程中，不如實(shí)客觀地揭露問題，甚至給出錯(cuò)誤結(jié)論的現(xiàn)象。需要知道的是，對(duì)地方在建設(shè)過程中隨意調(diào)整已經(jīng)批復(fù)的規(guī)劃方案、提前開工或隨意壓縮工期等問題進(jìn)行粉飾是弊大于利的，到頭來(lái)也不利于地方城市軌道交通的健康發(fā)展。

3.6 控制有軌電車項(xiàng)目審批

“49號(hào)文”提出由省級(jí)發(fā)展改革部門對(duì)有軌電車項(xiàng)目做好銜接，“52號(hào)文”則明確提出有軌電車項(xiàng)目由省級(jí)發(fā)展改革部門負(fù)責(zé)審批(核準(zhǔn))。隨著審批權(quán)限的下放，現(xiàn)代有軌電車項(xiàng)目呈現(xiàn)出遍地開花的架勢(shì)，國(guó)內(nèi)多個(gè)城市已經(jīng)開始運(yùn)營(yíng)或正在建設(shè)。但遺憾的是，目前已經(jīng)投入運(yùn)營(yíng)的有軌電車項(xiàng)目并沒有運(yùn)行效果較好的例子，大多數(shù)都沒有達(dá)到當(dāng)初建設(shè)時(shí)預(yù)測(cè)的客流量。從建設(shè)成本來(lái)看，以往一說(shuō)到現(xiàn)代有軌電車，綜合造價(jià)在1億元～2億元/km，業(yè)內(nèi)的普遍觀點(diǎn)是造價(jià)低廉，但如今卻呈現(xiàn)出造價(jià)越來(lái)越高的趨勢(shì)，甚至出現(xiàn)過造價(jià)超5億元/km的豪華有軌電車，這與其較差的客流效果形成了鮮明的對(duì)比。筆者認(rèn)為，這與地方政府盲目追求大而全、過高估計(jì)有軌電車的作用、對(duì)有軌電車的特點(diǎn)認(rèn)識(shí)不足有極大關(guān)系，也與省級(jí)發(fā)展改革部門缺乏審批經(jīng)驗(yàn)有一定關(guān)系。后續(xù)應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)有軌電車項(xiàng)目審批的控制和指導(dǎo)，使投資與收益成正比，避免天價(jià)有軌電車項(xiàng)目的出現(xiàn)，以促進(jìn)國(guó)內(nèi)有軌電車整體健康發(fā)展。

4 結(jié)語(yǔ)

筆者通過對(duì)比城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的主要政策的變化過程，結(jié)合政策在實(shí)際應(yīng)用過程中所產(chǎn)生的若干問題，分析人口指標(biāo)、客流指標(biāo)、規(guī)劃期限、投資強(qiáng)度、中期評(píng)估、有軌審批等幾個(gè)方面未來(lái)政策可能調(diào)整的方向，供業(yè)內(nèi)同行交流討論，以期為我國(guó)城市軌道交通行業(yè)的健康發(fā)展提供助力。