淺談當(dāng)前對(duì)外援助工作的形勢(shì)及對(duì)策

江山

摘要：1950年對(duì)外援助從幫助周邊友好國(guó)家開始起步，中國(guó)作為最大的發(fā)展中國(guó)家，在“南南合作”框架下，“一帶一路”戰(zhàn)略指導(dǎo)下，現(xiàn)今已向亞洲、非洲、拉丁美洲、加勒比等一百多個(gè)發(fā)展中國(guó)家提供了力所能及的對(duì)外援助。經(jīng)過70多年的實(shí)踐，當(dāng)前對(duì)外援助體系較為健全，對(duì)外援助領(lǐng)域較為廣闊，對(duì)外援助模式較為成熟，對(duì)外援助成效較為顯著。對(duì)外援助工作成效與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國(guó)際交往、機(jī)制建設(shè)、金融創(chuàng)新存在較大內(nèi)在關(guān)聯(lián)。對(duì)外援助目標(biāo)應(yīng)由分布式援助轉(zhuǎn)變?yōu)橛幸?guī)劃成體系整體式援助，對(duì)外援助模式應(yīng)由政策性援助轉(zhuǎn)變?yōu)檎咝允袌?chǎng)化相結(jié)合援助，對(duì)外援助機(jī)構(gòu)應(yīng)由獨(dú)立式援助轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗖块T集團(tuán)化整合式援助，對(duì)外援助重點(diǎn)應(yīng)由物質(zhì)資金支持為主轉(zhuǎn)變?yōu)橹?gòu)建命運(yùn)共同體。

關(guān)鍵詞：對(duì)外援助;經(jīng)濟(jì)發(fā)展;國(guó)際交往;機(jī)制建設(shè);金融創(chuàng)新

中國(guó)對(duì)外援助是國(guó)家對(duì)外交往中不可缺少的組成部分，是履行國(guó)際義務(wù)的重要內(nèi)容，中國(guó)對(duì)外援助目的是幫助受援國(guó)改善民生，提高自主發(fā)展能力，促進(jìn)受援國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，中國(guó)對(duì)外援助是發(fā)展中國(guó)家之間的互相援助，遵循平等互利、不附加任何政治條件的原則。本文通過梳理對(duì)外援助工作的現(xiàn)狀及特點(diǎn)，分析對(duì)外援助工作面臨的形勢(shì)及挑戰(zhàn)，形成對(duì)外援助工作推進(jìn)的思考及建議。

一、對(duì)外援助工作現(xiàn)狀及特點(diǎn)

一是對(duì)外援助體系較為健全。對(duì)外援助工作在實(shí)踐中發(fā)展，對(duì)外援助工作經(jīng)歷了由無(wú)明確歸口管理部門，到由貿(mào)易部門歸口管理，再到專門獨(dú)立的政府組成部門專職負(fù)責(zé)。2018年國(guó)家國(guó)際發(fā)展合作署的設(shè)立，標(biāo)志著對(duì)外援助工作在中國(guó)經(jīng)濟(jì)外交中的整體地位顯著提升，中國(guó)的對(duì)外援助工作邁入新的歷史階段。在對(duì)外援助制度體系方面，由最初的以解決實(shí)際問題為目的，制定的各種分散式對(duì)外援助通知、意見、暫行辦法，到以2014年《對(duì)外援助管理辦法》為代表的，一系列集中性系統(tǒng)性援外管理辦法的制定和印發(fā)，對(duì)外援助工作的制度化、法治化和體系化進(jìn)程不斷推進(jìn)。同時(shí)駐外經(jīng)商參處為對(duì)外援助工作的境外對(duì)接和服務(wù)機(jī)構(gòu)，提供了有效的境外人員保障，2011年開始逐年發(fā)表的《中國(guó)的對(duì)外援助》白皮書，宣告了中國(guó)對(duì)外援助工作的完善體系和顯著成效，也向世界展示了中國(guó)作為負(fù)責(zé)任大國(guó)所承擔(dān)的國(guó)際責(zé)任。

二是對(duì)外援助領(lǐng)域較為廣闊。根據(jù)最新公開的對(duì)外援助白皮書，中國(guó)對(duì)外援助的區(qū)域涉及亞洲、非洲、大洋洲、拉美與加勒比、東歐等地區(qū)國(guó)家，對(duì)外援助的領(lǐng)域涵蓋民生改善領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域，其中民生改善領(lǐng)域包括促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，提高教育水平，改善醫(yī)療服務(wù)，建設(shè)社會(huì)公益設(shè)施，提供人道主義援助等內(nèi)容，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域包括改善基礎(chǔ)設(shè)施，加強(qiáng)能力建設(shè)，促進(jìn)貿(mào)易發(fā)展，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)等內(nèi)容。以上各項(xiàng)內(nèi)容在具體對(duì)外援助執(zhí)行時(shí)，又會(huì)進(jìn)行具體專業(yè)方向和技術(shù)領(lǐng)域的細(xì)分，僅在加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)內(nèi)容項(xiàng)下，近期的援建項(xiàng)目就細(xì)分為清潔能源、防澇抗旱、水資源利用、森林可持續(xù)發(fā)展、水土保持、氣象信息服務(wù)等方向。

三是對(duì)外援助模式較為成熟。同樣，根據(jù)最新公開的對(duì)外援助白皮書，近年來(lái)，中國(guó)對(duì)外援助的模式主要包括援建成套項(xiàng)目、提供一般物質(zhì)、開展技術(shù)合作與人力資源開發(fā)合作、派遣援外醫(yī)療隊(duì)與志愿者、提供緊急人道主義援助及減免受援國(guó)債務(wù)等。同時(shí)在對(duì)外援助宏觀模式層面，中國(guó)注重區(qū)域合作機(jī)制下的對(duì)外援助以及積極參與國(guó)際交流合作，近年來(lái)，中國(guó)利用中非合作論壇推動(dòng)中非新型戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系發(fā)展，利用中國(guó)-東盟領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議促進(jìn)與東盟務(wù)實(shí)合作全面發(fā)展，利用中國(guó)-葡語(yǔ)國(guó)家經(jīng)貿(mào)合作論壇、中國(guó)-加勒比經(jīng)貿(mào)合作論壇、中國(guó)-太平洋島國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展合作論壇、中國(guó)-阿拉伯國(guó)家合作論壇與上海合作組織等平臺(tái)，強(qiáng)化與相關(guān)地區(qū)發(fā)展中國(guó)家開展合作。

四是對(duì)外援助成效較為顯著。中國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家的代表，對(duì)外援助有別于發(fā)達(dá)國(guó)家，堅(jiān)持不附帶任何政治條件，不干涉受援國(guó)內(nèi)政，充分尊重受援國(guó)自主選擇發(fā)展道路與發(fā)展模式。根據(jù)公開數(shù)據(jù)顯示，截至2016年年底，中國(guó)總共向近170個(gè)國(guó)家、地區(qū)和國(guó)際組織，提供了近4000億元人民幣的對(duì)外援助，為發(fā)展中國(guó)家培訓(xùn)各類專業(yè)、技術(shù)人員1200多萬(wàn)人次，派遣60多萬(wàn)對(duì)外援助人員，援建了一大批發(fā)展中國(guó)家國(guó)計(jì)民生領(lǐng)域重點(diǎn)項(xiàng)目，開展了眾多的對(duì)外援助支持和合作，特別是近期針對(duì)新冠疫情，有效支持相關(guān)國(guó)家抗疫工作，中國(guó)對(duì)外援助促進(jìn)了受援國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，加深了雙邊友好關(guān)系，為新時(shí)期國(guó)際交往和對(duì)外援助樹立了典范，中國(guó)對(duì)外援助工作也逐漸形成了互利共贏、治理規(guī)范、經(jīng)濟(jì)效益等新特點(diǎn)。

二、對(duì)外援助工作挑戰(zhàn)及思考

一是對(duì)外援助與經(jīng)濟(jì)發(fā)展?？v觀國(guó)內(nèi)外對(duì)外援助工作歷程，從受援國(guó)角度來(lái)看，對(duì)外援助面向的受援國(guó)往往處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)相對(duì)落后階段，或者因?yàn)?zāi)難等突發(fā)因素處于急需扶持的狀況，有針對(duì)性的對(duì)外援助工作極大的促進(jìn)了受援國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，減少了受援國(guó)面臨各項(xiàng)突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的損失。從援助國(guó)角度來(lái)看，在一定程度上，對(duì)外援助工作對(duì)于援助國(guó)具有擴(kuò)大生產(chǎn)、刺激消費(fèi)、獲取生產(chǎn)物資原料、增大產(chǎn)品市場(chǎng)、促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新、提升企業(yè)品牌認(rèn)可度等作用。而從全球經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展角度來(lái)看，對(duì)外援助工作具有實(shí)現(xiàn)全球資源優(yōu)化配置，經(jīng)濟(jì)全球化，市場(chǎng)一體化，全球經(jīng)濟(jì)平衡協(xié)調(diào)發(fā)展等功效。

二是對(duì)外援助與國(guó)際交往。國(guó)際交往是國(guó)家之間在政治、經(jīng)濟(jì)、文化和科學(xué)技術(shù)等領(lǐng)域內(nèi)的交流往來(lái)，國(guó)際間的友好交往可以互通信息、互通有無(wú)，促進(jìn)雙方經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展，對(duì)外援助作為國(guó)際交往中的重要環(huán)節(jié)，正發(fā)揮越來(lái)越大的作用。首先，對(duì)外援助能夠增加援助國(guó)與受援國(guó)之間的互信，援助國(guó)與受援國(guó)之間經(jīng)濟(jì)、物質(zhì)的支援在一定程度上能提升政治、民間信任度。其次，對(duì)外援助能夠強(qiáng)化合作伙伴關(guān)系，通過長(zhǎng)期共同開發(fā)、建設(shè)、應(yīng)對(duì)事件或?yàn)?zāi)難，能夠增進(jìn)國(guó)與國(guó)之間的戰(zhàn)略合作。最后，對(duì)外援助能夠改善外交，通過對(duì)外援助可以促進(jìn)兩國(guó)經(jīng)濟(jì)、人文、技術(shù)等方面的友好交往，增強(qiáng)援助國(guó)與受援國(guó)之間的外交共識(shí)。

三是對(duì)外援助與機(jī)制建設(shè)。根據(jù)國(guó)內(nèi)外對(duì)外援助工作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)外援助工作是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，需要強(qiáng)化整體機(jī)制建設(shè)，需要若干部門、組織、企業(yè)通力合作，對(duì)外援助工作成效直接反映援助國(guó)整體的綜合實(shí)力。當(dāng)前，中國(guó)對(duì)外援助工作雖然已確定由國(guó)家國(guó)際發(fā)展合作署負(fù)責(zé)管理，其負(fù)責(zé)的主要工作包括歸口管理對(duì)外援助工作，負(fù)責(zé)對(duì)外援助工作中政府層面的事物管理和對(duì)外援助政策的制定，但是在對(duì)外援助的整體推進(jìn)和實(shí)施過程中，需要各個(gè)部門的通力配合，比如外交部應(yīng)對(duì)對(duì)外援助的原則和導(dǎo)向等做出規(guī)定，財(cái)政部應(yīng)負(fù)責(zé)對(duì)外援助資金的落實(shí)及監(jiān)督，教育部、科技部、衛(wèi)健委等部門應(yīng)負(fù)責(zé)對(duì)外援助的具體業(yè)務(wù)指導(dǎo)和人員安排，相關(guān)金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)外援助的資金收付、記賬等資金渠道工作。

四是對(duì)外援助與金融創(chuàng)新。中國(guó)對(duì)外援助工作從最初的資金援助類型只有無(wú)償援助，到后來(lái)形成無(wú)償援助、無(wú)息貸款、優(yōu)惠貸款等多種形式的資金援助類型，包括優(yōu)惠貸款的直貸和轉(zhuǎn)貸模式，再到對(duì)一部分受援國(guó)的債務(wù)減免工作，這些都離不開對(duì)外援助領(lǐng)域內(nèi)的金融創(chuàng)新。當(dāng)前，對(duì)外援助進(jìn)入新時(shí)期，面對(duì)復(fù)雜多變的外部環(huán)境，如何確保對(duì)外援助資金匯路、融通的安全，如何測(cè)算安排資金實(shí)現(xiàn)援助項(xiàng)目的綜合最大收益，如何保障對(duì)外援助機(jī)構(gòu)及企業(yè)經(jīng)濟(jì)、靈活、高效的完成對(duì)外援助任務(wù)，如何保證對(duì)外援助機(jī)構(gòu)及人員跨境資金運(yùn)作、收付、結(jié)算的及時(shí)及精準(zhǔn)，這些也都離不開持續(xù)不斷的對(duì)外援助領(lǐng)域內(nèi)的金融創(chuàng)新。完整的金融體系及有效的金融創(chuàng)新為高效高質(zhì)量的對(duì)外援助提高了有力保障。

三、對(duì)外援助工作趨勢(shì)及建議

一是建議對(duì)外援助目標(biāo)由分散式援助轉(zhuǎn)變?yōu)橛幸?guī)劃成體系整體式援助。經(jīng)過70多年的實(shí)踐，中國(guó)對(duì)外援助無(wú)論在援助資金總量、援助項(xiàng)目數(shù)量、援助受益人數(shù)等方面，都取得較大成效，但細(xì)致分析公開信息中對(duì)外援助資金及項(xiàng)目的地區(qū)分布、總量結(jié)構(gòu)、行業(yè)分類，不難發(fā)現(xiàn)當(dāng)前對(duì)外援助仍以點(diǎn)狀、分散式援助為主，呈現(xiàn)出對(duì)外援助“撒胡椒面”的情況，隨機(jī)性強(qiáng)，缺乏規(guī)劃性、計(jì)劃性。新時(shí)期面對(duì)新的國(guó)際形勢(shì)，外部環(huán)境迎來(lái)越來(lái)越多的不確定性，突發(fā)性政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問題明顯增加，對(duì)外援助工作面臨更嚴(yán)峻的考驗(yàn)，這就需要對(duì)外援助工作進(jìn)一步增強(qiáng)謀篇布局能力，提前著手配合受援國(guó)制定中長(zhǎng)期專項(xiàng)對(duì)外援助規(guī)劃，強(qiáng)化機(jī)制建設(shè)，做好資源優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)對(duì)外援助向成體系整體式援助的轉(zhuǎn)變。

二是建議對(duì)外援助模式由政策性援助轉(zhuǎn)變?yōu)檎咝允袌?chǎng)化相結(jié)合援助。通過研究近幾年公開的對(duì)外援助白皮書，中國(guó)平均每年對(duì)外援助資金達(dá)幾百億，對(duì)外援助成套項(xiàng)目有幾百個(gè)，培訓(xùn)技術(shù)人員涉及上萬(wàn)人，從對(duì)外援助資金和項(xiàng)目投向上來(lái)看，仍以公共基礎(chǔ)設(shè)施、民生領(lǐng)域、物資醫(yī)療援助等政策性援助為主，工業(yè)、農(nóng)業(yè)、科技、服務(wù)業(yè)等，能實(shí)現(xiàn)資金收支平衡的經(jīng)濟(jì)類市場(chǎng)化援助占比雖呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，但絕對(duì)占比仍較低。對(duì)外援助資金雖然屬于政策性低收益，甚至可供無(wú)償使用的資金，但是任何資金都是有資金成本這一根本性質(zhì)，從資金成本這一角度，對(duì)外援助應(yīng)積極投向有收益市場(chǎng)化程度高的領(lǐng)域。同時(shí)，俗話說(shuō)“授人以魚不如授人以漁”，長(zhǎng)期有效的對(duì)外援助應(yīng)變短期行為為長(zhǎng)期合作，切實(shí)向政策性市場(chǎng)化相結(jié)合援助模式轉(zhuǎn)變。

三是建議對(duì)外援助機(jī)構(gòu)由獨(dú)立式援助轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗖块T集團(tuán)化整合式援助。當(dāng)前，中國(guó)對(duì)外援助工作取得長(zhǎng)足發(fā)展，對(duì)外援助參與機(jī)構(gòu)及組織愈加廣泛，對(duì)外援助工作覆蓋面也愈加擴(kuò)大，從對(duì)外援助機(jī)構(gòu)的角度上來(lái)看，仍呈現(xiàn)典型單兵作戰(zhàn)的獨(dú)立式援助為主，一項(xiàng)具體援助工作大多由一家機(jī)構(gòu)，一家企業(yè)，一家組織從頭到尾獨(dú)自統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)，對(duì)于傳統(tǒng)的分散式、政策性援助，特別是物資、資金援助，獨(dú)立式援助能夠起到較好的效果。但在運(yùn)作大型援外項(xiàng)目或與市場(chǎng)化相結(jié)合的援外合作時(shí)，需要包括援外管理機(jī)構(gòu)、不同領(lǐng)域的若干援外企業(yè)、援外金融機(jī)構(gòu)、援外其他相關(guān)部門人員的通力合作，多部門集團(tuán)化整合式援助已成為新時(shí)期重大對(duì)外援助合作得以順利實(shí)施的關(guān)鍵。同時(shí)，面臨全球突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，各援助國(guó)之間跨國(guó)家、跨地區(qū)、跨行業(yè)的整合式援助也發(fā)揮越來(lái)越大的作用。

四是建議對(duì)外援助重點(diǎn)由物質(zhì)資金支持為主轉(zhuǎn)變?yōu)橹?gòu)建命運(yùn)共同體。中國(guó)對(duì)外援助工作經(jīng)歷了若干個(gè)發(fā)展階段，逐步實(shí)現(xiàn)了由初始的國(guó)際主義主導(dǎo)到以更加國(guó)際化、全球化的互利共贏為主導(dǎo)的工作局面，對(duì)外援助工作機(jī)制流程也已經(jīng)實(shí)現(xiàn)國(guó)際化、市場(chǎng)化接軌。毋庸置疑，當(dāng)前對(duì)外援助的支撐點(diǎn)和著力點(diǎn)必然仍是對(duì)受援國(guó)的物質(zhì)、資金、項(xiàng)目支持，但是對(duì)外援助的理念和重點(diǎn)不應(yīng)僅停留在物質(zhì)資金等層面的支持，如何通過對(duì)外援助，共同推進(jìn)并實(shí)現(xiàn)援助國(guó)和受援國(guó)的治理體系和治理能力現(xiàn)代化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)相互依存的國(guó)際權(quán)力觀、共同利益觀、可持續(xù)發(fā)展觀和全球治理觀，對(duì)對(duì)外援助工作而言是一項(xiàng)考驗(yàn)，對(duì)外援助的理念和重點(diǎn)急需實(shí)現(xiàn)向著力構(gòu)建命運(yùn)共同體的轉(zhuǎn)變。

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（作者單位：國(guó)家開發(fā)銀行營(yíng)運(yùn)管理部）