董镠

（交通運輸部規(guī)劃研究院，北京 100020）

一、引言

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》的印發(fā)，對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設提出了明確的要求和建設框架。科研事業(yè)單位作為國家驅(qū)動創(chuàng)新的主要領地，又包括全額撥款、差額撥款、自收自支等不同經(jīng)費籌集形式，由于經(jīng)費收支渠道復雜，容易在內(nèi)部控制監(jiān)管上存在松懈心理，導致科研經(jīng)費管理不到位。因此，加強科研事業(yè)單位的收支內(nèi)部控制管理尤為重要。

二、科研事業(yè)單位收支內(nèi)部控制相關理論

（一）科研事業(yè)單位內(nèi)部控制概念

隨著內(nèi)控制度的發(fā)展和成熟，內(nèi)控的概念也在不斷地更新和完善，目前較有權威性的內(nèi)控定義來自美國審計總署《聯(lián)邦政府內(nèi)部控制準則》：“內(nèi)部控制指的是政府機關為實現(xiàn)其組織運行的高效，財務報告的實用和配套法律法規(guī)的匯總而進行統(tǒng)籌管理的行為。”我國對科研事業(yè)單位明確提出內(nèi)部控制概念是來自于財政部2012年11月頒布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，其中明確指出：“內(nèi)部控制指的是單位為實現(xiàn)控制目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序?qū)?jīng)濟活動的風險進行防范和管控?！币环矫?，內(nèi)部控制指的是科研事業(yè)單位內(nèi)部的管理系統(tǒng)，通過環(huán)境構建、風險評估、措施執(zhí)行、監(jiān)督反饋等循環(huán)往復的過程，最終實現(xiàn)對全單位各項業(yè)務活動的有效控制。另一方面，內(nèi)部控制并不是靜止的規(guī)則條例，而是通過制定—執(zhí)行—反饋—再制定的循環(huán)，不斷地發(fā)現(xiàn)新問題，適應新政策，從而始終使經(jīng)濟活動風險處在可控范圍之內(nèi)。

（二）科研事業(yè)單位收支內(nèi)部控制的主體與客體

科研事業(yè)單位收支內(nèi)部控制的主體為科研事業(yè)單位本身，事業(yè)單位分類改革完成后，科研事業(yè)單位大多屬于公益二類事業(yè)單位，其附屬的獨立核算的生產(chǎn)經(jīng)營類單位不再作為科研事業(yè)單位內(nèi)部控制的主體。

科研事業(yè)單位收支內(nèi)部控制的客體為科研事業(yè)單位發(fā)生的各項資金活動。所謂資金活動，就是與單位資金流動相關的日常業(yè)務，主要包括：預算管理、資金收支、政府采購、資產(chǎn)管理、項目管理、合同管理等六個方面。其中，資金收支管理直接與單位各項日常業(yè)務活動開展掛鉤，內(nèi)容最為繁雜和精細，屬于內(nèi)部控制管理的重要部分。

（三）科研事業(yè)單位收支內(nèi)部控制的目標

科研事業(yè)單位帶有一定的公益屬性，主要為社會提供各類公共服務，但其專業(yè)性強、開放度高、創(chuàng)新活躍、探索性強等特點又與其他事業(yè)單位有所區(qū)別。因此，科研事業(yè)單位收支內(nèi)部控制的目標主要包括：保障單位各項經(jīng)濟活動合法合理合規(guī)。任何開放和創(chuàng)新都應當在國家各項法律法規(guī)的規(guī)定范圍之內(nèi)開展經(jīng)濟活動，尤其是應遵守行政事業(yè)單位的各項法律、法規(guī)、規(guī)章制度、行政法令等。保障單位資金安全和高效。科研事業(yè)單位的資產(chǎn)屬于國有資產(chǎn)，保障國有資產(chǎn)安全，避免國有資產(chǎn)流失，提高國有資產(chǎn)使用效率，是科研事業(yè)單位內(nèi)部控制的關鍵所在。保障單位財務信息的真實有效。會計核算有其真實性和客觀性原則的要求，科研事業(yè)單位的財務會計信息除單位本身使用外，還需要向社會大眾公開，只有信息真實有效，預決算信息的公開才有意義。八項規(guī)定實施以來，各級行政事業(yè)單位都愈發(fā)重視預防舞弊的重要性。內(nèi)部控制通過對各項經(jīng)濟活動的閉環(huán)管理，能夠最直觀有效的控制各項經(jīng)濟活動的風險，從而從根本上杜絕舞弊滋生的土壤。提高單位提供公共服務的效果。科研事業(yè)單位不以營利為目的，目標是提供更有效的公共服務產(chǎn)品和職能，因此內(nèi)部控制的最高目標，就是實現(xiàn)公共服務提供的高效性。

三、科研事業(yè)單位收支內(nèi)部控制存在的問題

（一）對內(nèi)部控制重要性認識不足

科研事業(yè)單位管理層多為科研專業(yè)人才，自身科研領域?qū)I(yè)化程度高，對科技創(chuàng)新資金需求大，但為資金收支的管理及財務內(nèi)部控制的重要性認識不足，認為科研活動的開展需要充足的科研資金支持，但對于怎樣用好、用活資金，避免資金收支過程中存在管理不清晰、不透明、資金使用率不高、是否符合預算執(zhí)行要求的情況不夠重視。甚至存在資金收支的內(nèi)部控制會在一定程度上阻撓科研項目的有效進行，財務管理的內(nèi)部控制是對科研人員工作積極性的打擊等想法，在內(nèi)部控制的實施和反饋階段不能夠理解和配合財務人員工作，降低了單位提供公共服務的有效性。

（二）單位內(nèi)部控制制度建設不健全

科研事業(yè)單位作為公益二類事業(yè)單位，相當一部分體量為差額撥款或自收自支事業(yè)單位?？蒲惺聵I(yè)單位的非財政撥款資金來源復雜，依靠著公共職能的特殊性能夠獲得大量由各級政府機關提供財政支持的科研項目收入，管理層甚至財務機構負責人對這一部分非財政撥款資金的收支存在有著松懈管理的心理。同時，科研事業(yè)單位主要從事專業(yè)的科研工作，事業(yè)支出內(nèi)容有限，導致科研事業(yè)單位資金存量較大，資金沉淀期長，構成復雜?？蒲惺聵I(yè)單位的資金收支管理既不能完全照搬行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制管理體系，又不能完全借鑒企業(yè)內(nèi)部控制管理手段，制度建設存在風險和漏洞。

（三）資金審批管理力度不足

近年來，國家為了進一步鼓勵科技創(chuàng)新，在科研行業(yè)投放了大量的研究資金?？蒲惺聵I(yè)單位在存在非財政撥款存量資金的基礎上，主要職能在于提供公共服務而不在于獲得盈利，生存壓力較小。且科研事業(yè)單位為了提高科研工作的效率，加強科技成果轉(zhuǎn)化的有效性，對科研項目的業(yè)務部門放寬資金審批的權限，但由于業(yè)務部門對資金管理重要性認識的缺乏，尤其在財務部門指導力度小，部門溝通不暢時，容易產(chǎn)生科研項目資金管理與單位整體預算管理的脫節(jié)，科研資金使用效率低，資金浪費情況嚴重等現(xiàn)象。

同時，科研事業(yè)單位的監(jiān)督部門不夠明確，監(jiān)督頻率和力度較低，科研項目資金周期長，受客觀環(huán)境影響大，資金流向難以嚴格按照預算制定把控，預算更改頻繁，都使得科研事業(yè)單位在資金收支的預算執(zhí)行和控制漏洞的內(nèi)部整改不夠重視。

四、科研事業(yè)單位收支內(nèi)部控制問題完善策略

（一）充分提升全體人員的思想重視程度

各財政部門可通過加強對科研事業(yè)單位負責人的內(nèi)部控制培訓，使廣大科研事業(yè)單位的負責人充分認識到科學管理、合理使用科研項目資金的重要性，從而認識到資金內(nèi)部控制的重要性以及控制缺失的風險。只有管理層高度重視，并且建立起內(nèi)部控制領導小組，才能從根本上為資金內(nèi)控建設提供強有力的支撐和源源不斷的動力。

同時，通過加強單位內(nèi)部全體人員的培訓，科研事業(yè)單位業(yè)務人員專業(yè)能力強，專注度高，對科研項目的完成迫切性強。只有提高科研業(yè)務人員的風險意識和科研事業(yè)單位財務人員的管控意識，才能實現(xiàn)業(yè)務人員和財務人員的溝通暢通，配合緊密，單位資金管理的形勢才會越來越好。

（二）科學建設收支內(nèi)部控制的制度和流程

科研事業(yè)單位的收支內(nèi)部控制應當建立收入管理、票據(jù)管理、支出管理、債務管理等四個方面的內(nèi)部管理制度。管理層及財務機構負責人要高度重視科研資金管理的重要性，明確各項業(yè)務控制的目標，充分梳理目前自身單位存在的關鍵點、薄弱點和風險點，借助專業(yè)第三方團隊的幫助，梳理出明確的業(yè)務控制流程圖，從而使資金核算、審批、使用井然有序。

在制度建立的基礎上，合理的配置內(nèi)部控制崗位。明確各資金業(yè)務的歸口管理部門、管理崗位、職責權限、責任劃分、替代機制，確保不相容崗位相分離。通過不相容崗位的相互監(jiān)督、審核，從而形成各崗位的制衡態(tài)勢，從而最有效的防范內(nèi)控風險的產(chǎn)生。

（三）加強審核審批控制，定期編制收支報告

科研事業(yè)單位應根據(jù)國家發(fā)布的收支控制的各項法律法規(guī)及時確定和更新收入、支出、債務的具體核算范圍。在收入方面，通過明確單位的職能和職責，確定所收收入類別，如所收收入屬于非稅收入，則應按照國家規(guī)定明確、公開收費標準和收費機制，采用“收支兩條線”的方式，及時足額上繳財政。在支出方面，通過在支出管理辦法中明確各支出項目的支出范圍、標準和應提供的原始單據(jù)。在債務方面，通過合理、謹慎的確定債務范圍，明確各類債務的時限，定期清理和償還，從而避免債務導致的各類財務風險。

科研事業(yè)單位可以精細化審批流程，從而加強審批控制。收支事項審批可設置事前審批—事中審批—事后審核—確認/支付審核四步驟。在審批時也可以根據(jù)不同類別的事項，事項的輕重緩急程度，涉及資金額度的大小，歸口部門的不同來細化審批流程，通過復雜精細的審批環(huán)節(jié)設置，既能夠?qū)崿F(xiàn)事項審批最簡化的流程，又能夠提高收支事項的辦事效率，還能夠從根本上控制各類收支事項的風險產(chǎn)生。

相對于行政單位，科研事業(yè)單位主要以取得科研成果，更好地為公眾提供公共產(chǎn)品為目標，并不具備政府職能，所取得的財政資金有限，對資金的控制要求沒有那么嚴格。相對于企業(yè)，科研事業(yè)單位財務管理目標不是營利，因此對財務分析的重要性認識不足?？蒲惺聵I(yè)單位應加大財務分析的力度，通過財務分析來發(fā)現(xiàn)資金業(yè)務活動中存在的問題、單位財政收支平衡的情況、預算執(zhí)行的結果、各部門收支平衡及變化程度、各支出類別占比及合理性，從而保障整個單位的可持續(xù)發(fā)展。

五、科研事業(yè)單位收支內(nèi)控信息系統(tǒng)建設方案

科研事業(yè)單位收支資金流動量大，內(nèi)容復雜，人員編制受限，因此，建立一個良好統(tǒng)一的信息系統(tǒng)，既能夠一定程度避免人工操作出現(xiàn)的失誤，也能夠提高工作效率，提高數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析的準確性。

（一）收入內(nèi)控系統(tǒng)建設方案

收入內(nèi)部控制系統(tǒng)可涵蓋工資薪金收入、勞務咨詢收入、合同咨詢收入等方面。工資薪金收入系統(tǒng)建設方面，可重點針對單位薪資發(fā)放中普遍存在個人所得稅、工資外收入、勞務報酬收入多次發(fā)放計稅難、計稅不精確等難題，重點將工資統(tǒng)發(fā)部分與其他收入部分整合管理，通過調(diào)整人員分類、定崗、定級及日常人事變動，自動計算工資、住房公積金、各類保險數(shù)據(jù)。勞務咨詢收入方面，通過信息采集審批，系統(tǒng)校驗人員身份證與銀行卡號信息來降低資金支付中可能產(chǎn)生的風險。在合同收入方面，收入系統(tǒng)與合同管理系統(tǒng)實現(xiàn)有效對接，實現(xiàn)合同簽訂—合同執(zhí)行—發(fā)票管理—收入確認—財務核算一體化，并在各個環(huán)節(jié)對接審批系統(tǒng)，實現(xiàn)多環(huán)節(jié)重復審批確認，“三重一大”事項更要謹慎審批確認，避免大額資金支付風險。

（二）票據(jù)內(nèi)控系統(tǒng)建設方案

將傳統(tǒng)的紙質(zhì)申請流程傳遞信息化，票據(jù)信息申請、開具、統(tǒng)計、分析均由票據(jù)系統(tǒng)完成，同時票據(jù)系統(tǒng)與審批系統(tǒng)、稅務/非稅系統(tǒng)連接。經(jīng)辦人網(wǎng)上申請時可自動關聯(lián)稅務系統(tǒng)，通過模糊查詢搜索出正確的收票方信息，最大程度避免開票信息錯誤。同時，通過財務系統(tǒng)與電子票據(jù)系統(tǒng)的對接，開具實現(xiàn)自動化、智能化管理，提高開票效率，降低錯誤率，財務人員從而可以從以往繁雜的手工開票、打印票據(jù)中解脫出來。通過票據(jù)統(tǒng)計與分析，可以實時監(jiān)管資金回流情況以及重點需要關注領域，避免出現(xiàn)長期未回收款項。

（三）支出債務內(nèi)控系統(tǒng)建設方案

資金支出是科研事業(yè)單位乃至整個行政事業(yè)單位最日常、最繁重的工作。支出債務內(nèi)控系統(tǒng)最重要就是要實現(xiàn)網(wǎng)上報銷、網(wǎng)上審批、審核制單、財務記賬、資金支付的一體化。網(wǎng)上報銷環(huán)節(jié)可根據(jù)具體財務管理規(guī)定設定報銷金額、票據(jù)限制，降低財務人員人工審核的工作量。網(wǎng)上審批環(huán)節(jié)可根據(jù)業(yè)務類型、資金金額、經(jīng)濟分類、歸口部門管理的不同，盡可能保證審批環(huán)節(jié)精細化，對于重點關注的大額合同簽訂和大額資金支付，要多環(huán)節(jié)審批。審核制單和財務記賬環(huán)節(jié)可從系統(tǒng)自動抽取數(shù)據(jù)，避免人工失誤。資金支付與財務審核記賬貫通，同時增加大額資金復核功能，確保資金安全。

六、結語

科研事業(yè)單位的內(nèi)部經(jīng)濟活動管理與內(nèi)控建設是一項至關重要的長期工作，在實際落地時更需要深入的調(diào)研、建設、反饋、再實施，從而從根本上保證內(nèi)控體系能夠與單位業(yè)務開展緊密連接、與時俱進，加強對科研事業(yè)單位的內(nèi)部監(jiān)督、審計監(jiān)督、信息披露程度，對科研事業(yè)單位的發(fā)展提供更加積極向上可持續(xù)的保障。