徐屹帆

2021年是中國(guó)“十四五”規(guī)劃的開局之年。世界逐步從新冠疫情陰影下走出，除了經(jīng)濟(jì)的修復(fù)式增長(zhǎng)之外，人們對(duì)于社會(huì)問題和社會(huì)政策也更加關(guān)注。但我們究竟如何理解社會(huì)問題及其生成原因？社會(huì)政策貌似老生常談，亦需與時(shí)俱進(jìn)和國(guó)際視野。且社會(huì)政策與社會(huì)問題到底是什么關(guān)系？為什么說系統(tǒng)觀點(diǎn)和“問題-GPP-主義”三棱鏡是新時(shí)代公共管理及政策制定的關(guān)鍵？為在理論上獲得必要了解啟發(fā)，并對(duì)實(shí)踐加以深刻檢視反思，我們專訪了清華大學(xué)社會(huì)治理與發(fā)展研究院社會(huì)健康管理研究中心學(xué)術(shù)委員會(huì)首任主席陳社英教授。

科學(xué)理解中國(guó)社會(huì)問題的過去和現(xiàn)狀

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：從歷史上看，中國(guó)共產(chǎn)黨百年奮斗離不開中國(guó)社會(huì)問題這一主題。進(jìn)入21世紀(jì)后特別是現(xiàn)在新時(shí)期，中國(guó)社會(huì)問題的情況又如何？

陳社英：是的，早在中國(guó)共產(chǎn)黨醞釀成立之初，被毛澤東尊稱為“我真正的老師”的李大釗，就成為20世紀(jì)著名的“問題與主義”論戰(zhàn)發(fā)軔的主角之一，其主張是運(yùn)用“主義”求得“問題”的根本解決。1921年1月2日，毛澤東在長(zhǎng)沙新民學(xué)會(huì)大會(huì)上，更專門列舉并分析了解決社會(huì)問題的五種方法。在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，這兩位中共重要?jiǎng)?chuàng)始人，都傾向于用“主義”而非社會(huì)政策尋求“問題”的徹底解決辦法，與胡適的“多研究些具體的問題，少談些抽象的主義”之政治學(xué)術(shù)主張，形成鮮明對(duì)比。但是自始至終，中國(guó)共產(chǎn)黨百年奮斗都離不開中國(guó)社會(huì)問題這一主題。

新中國(guó)成立之后，尤其是在21世紀(jì)中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的條件下，社會(huì)政策在解決社會(huì)問題上的作用日顯重要。但首先需要了解的是，中國(guó)到底面臨哪些重大社會(huì)問題？在國(guó)內(nèi)一些學(xué)者著述中，當(dāng)代最突出的社會(huì)問題有誠(chéng)信問題、生態(tài)環(huán)境問題、人口問題、勞動(dòng)就業(yè)問題、青少年犯罪問題和老齡化問題等。但是，公眾又是怎么看的呢？我們可從已有調(diào)查研究成果中，找到一些實(shí)證線索。

21世紀(jì)初，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布《2005年中國(guó)社會(huì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)》，提到如下重要社會(huì)問題會(huì)影響中國(guó)的發(fā)展：快速增長(zhǎng)時(shí)期的社會(huì)心態(tài)變化，反腐敗要注重政治體制改革，收入差距進(jìn)一步擴(kuò)大，就業(yè)局面仍面臨長(zhǎng)期困難，農(nóng)民失地引起社會(huì)矛盾加劇，減少貧困依然是新世紀(jì)的重任，可持續(xù)增長(zhǎng)受到資源、能源和環(huán)境嚴(yán)厲約束，等等。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2005年全國(guó)群眾安全調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》顯示，公眾對(duì)不同問題關(guān)注程度有升（如教育、住房和環(huán)保）有降（社會(huì)風(fēng)氣、就業(yè)失業(yè)、腐敗等），但社會(huì)風(fēng)氣、社會(huì)治安和教育問題仍然是2005年公眾最為關(guān)注的三大民生問題。隨后，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社于2012年初出版了樊浩（又名樊和平）領(lǐng)銜的研究團(tuán)隊(duì)就我國(guó)倫理道德與大眾意識(shí)形態(tài)狀況所做的調(diào)研報(bào)告，用歷時(shí)5年所取得的學(xué)術(shù)成果（包括抽取2萬國(guó)人作為樣本的大規(guī)模問卷調(diào)查）表明，官員腐敗和財(cái)產(chǎn)分配不公已成為中國(guó)兩個(gè)最受關(guān)注的社會(huì)熱點(diǎn)問題。

最近這些年，專門就社會(huì)問題所做的大型調(diào)查似乎不太常見了。但關(guān)于中國(guó)社區(qū)、家庭、個(gè)人層面數(shù)據(jù)庫的常態(tài)化建設(shè)，可以提供一些相關(guān)并且持續(xù)更新的信息;通過資料處理和分析，可推論出一些有關(guān)社會(huì)問題的重要線索。國(guó)內(nèi)已有的數(shù)據(jù)資源網(wǎng)絡(luò)，包括中國(guó)社科院調(diào)查與數(shù)據(jù)信息中心、北大中國(guó)社會(huì)科學(xué)調(diào)查中心、清華中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)數(shù)據(jù)中心、人大中國(guó)調(diào)查與數(shù)據(jù)中心、復(fù)旦社會(huì)科學(xué)數(shù)據(jù)研究中心、上海大學(xué)上?？茖W(xué)調(diào)查中心、中大社會(huì)科學(xué)調(diào)查中心、西南財(cái)大中國(guó)家庭金融調(diào)查與研究中心等。

值得一提的是，中共中央黨校出版社2021年出版的《當(dāng)代中國(guó)重大社會(huì)問題概論》一書，“從現(xiàn)實(shí)出發(fā)選取了中國(guó)現(xiàn)階段15個(gè)影響面和影響力較大的社會(huì)問題”，包括貧富差距、教育資源分配、房?jī)r(jià)、醫(yī)療衛(wèi)生、食品安全、人口老齡化和社會(huì)焦慮等方面。此書簡(jiǎn)介中特別提到，正如習(xí)近平總書記所指出的，目前中國(guó)正面臨兩個(gè)“前所未有”的挑戰(zhàn)，“無疑，各種各樣的社會(huì)問題以及由此引發(fā)的種種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)正成為影響中國(guó)社會(huì)安全運(yùn)行的一個(gè)重要變項(xiàng)因素。所以，為了確保中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的順利推進(jìn)和中國(guó)現(xiàn)代化百年目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，就必須‘提高防范和抵御安全風(fēng)險(xiǎn)的能力，就必須對(duì)社會(huì)問題有一個(gè)清醒的認(rèn)識(shí)，并在此基礎(chǔ)上形成有效對(duì)策、予以有效實(shí)施”。該書簡(jiǎn)介特地指出，這是一本“適合領(lǐng)導(dǎo)干部在全國(guó)兩會(huì)召開前后深刻理解中國(guó)社會(huì)問題”、全面開啟中國(guó)社會(huì)治理現(xiàn)代化新征程的有益讀物。就在此之前不久，2020年6月，習(xí)近平總書記在《求是》雜志發(fā)表文章指出：“全面建成小康社會(huì)也有一些短板，必須加快補(bǔ)上。要聚焦短板弱項(xiàng)，實(shí)施精準(zhǔn)攻堅(jiān)……從人群看，主要是老弱病殘貧困人口;從區(qū)域看，主要是深度貧困地區(qū);從領(lǐng)域看，主要是生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等方面短板明顯?！睆男枨蟮囊暯?，進(jìn)一步指明了存在的主要問題。

政治嗅覺敏感的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，應(yīng)能明白中央對(duì)當(dāng)代中國(guó)社會(huì)問題的高度關(guān)注。應(yīng)積極參與布局，努力學(xué)習(xí)研究，通過執(zhí)行政策采取行動(dòng)，為百姓解難為中央分憂;不能面對(duì)社會(huì)問題無動(dòng)于衷放任自流，甚至反其道而行之，造成社會(huì)問題惡化激化，而使自己主管的工作成為問題的一部分。

社會(huì)學(xué)對(duì)社會(huì)問題的界定，含客觀和主觀兩個(gè)方面。社會(huì)問題的客觀構(gòu)成要件，是任何一種條件或行為對(duì)于大量的人們?cè)斐闪素?fù)面的后果;社會(huì)問題的主觀構(gòu)成要件，是普遍認(rèn)為該條件或行為需要得到處理。社會(huì)問題的客觀構(gòu)成要件比較容易理解;但在理論上，社會(huì)問題的主觀構(gòu)成要件具有更為深刻的含義，是一種叫作社會(huì)建構(gòu)主義的核心觀點(diǎn)之應(yīng)用。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：社會(huì)問題確實(shí)需要引起高度重視。但其表現(xiàn)多種多樣又千變?nèi)f化，理論上應(yīng)如何認(rèn)識(shí)和理解，才能更有效地指導(dǎo)解決社會(huì)問題的政策與實(shí)踐呢？

陳社英：對(duì)于社會(huì)問題，從理論與實(shí)踐相結(jié)合的角度了解其豐富含義，非常必要。首先，所謂社會(huì)問題，實(shí)質(zhì)上是未滿足的社會(huì)需求，因?yàn)樾枨鬂M足后問題就不存在了。這種根本性的理解，對(duì)于提醒我們以人民為中心、全心全意為人民服務(wù)的初心非常重要。不能一聽說社會(huì)問題就頭疼、就反感，甚至采取簡(jiǎn)單打壓的方式來解決問題。而要認(rèn)真研究人民大眾尤其是底層百姓的困難和需要，并想方設(shè)法盡量妥善地滿足他們的各種合理合法訴求。正如毛澤東所教導(dǎo)的：“那些地方有困難、有問題，需要我們?nèi)ソ鉀Q。我們是為著解決困難去工作、去斗爭(zhēng)的?！?/p>

其次，并非社會(huì)上所有的問題都是“社會(huì)問題”。社會(huì)學(xué)對(duì)社會(huì)問題的界定，含客觀和主觀兩個(gè)方面。社會(huì)問題的客觀構(gòu)成要件，是任何一種條件或行為對(duì)于大量的人們?cè)斐闪素?fù)面的后果;社會(huì)問題的主觀構(gòu)成要件，是普遍認(rèn)為該條件或行為需要得到處理。社會(huì)問題的客觀構(gòu)成要件比較容易理解;但在理論上，社會(huì)問題的主觀構(gòu)成要件具有更為深刻的含義，是一種叫作社會(huì)建構(gòu)主義的核心觀點(diǎn)之應(yīng)用。社會(huì)建構(gòu)主義乃是后現(xiàn)代時(shí)期對(duì)于文化研究特別重要的一個(gè)理論范式，還被認(rèn)為是文化研究興起的理論淵源。

社會(huì)問題主觀構(gòu)成要件的具體測(cè)定，雖在不同的研究之間常呈現(xiàn)差異，但能折射出百姓主觀感受到的需求，對(duì)公共政策實(shí)踐具有重要指導(dǎo)和啟發(fā)作用。從這點(diǎn)來看，對(duì)社會(huì)問題及時(shí)跟蹤并進(jìn)行公眾民意調(diào)查，以弄清其主觀構(gòu)成要件，亦即隨時(shí)進(jìn)行社會(huì)服務(wù)需求評(píng)估，是把握文化變遷下的中國(guó)國(guó)情重要手段，非常必要且極具價(jià)值，應(yīng)給予經(jīng)常性支持和研究資助，并借大數(shù)據(jù)建設(shè)的東風(fēng)，為社會(huì)政策提供必要且充分的決策依據(jù)。

具體地分析社會(huì)問題，則應(yīng)考察其形成原因、影響范圍、問題性質(zhì)和社會(huì)后果等方面。國(guó)內(nèi)學(xué)者多從以下四個(gè)方面研究社會(huì)問題的形成（即判定一種社會(huì)現(xiàn)象或已出現(xiàn)的問題是否足以構(gòu)成社會(huì)問題）：一是情況的實(shí)際產(chǎn)生，因某些條件或行為致使一種或數(shù)種社會(huì)現(xiàn)象發(fā)生異?；蚴д{(diào)，即出現(xiàn)問題;二是這種情況（包括價(jià)值、規(guī)范和利益幾個(gè)方面的失調(diào)或破壞）從負(fù)面影響到了很多人，亦非由個(gè)人或少數(shù)人引起或所能負(fù)責(zé);三是這種失調(diào)情況及負(fù)面影響（即問題）引起了社會(huì)的大量注意;四是社會(huì)在一定程度上達(dá)成共識(shí)，需要多數(shù)人或整個(gè)社會(huì)采取行動(dòng)加以改進(jìn)（即問題必須通過集體行動(dòng)予以解決）。

上面所說“失調(diào)”“異常”“負(fù)面”等等，涉及價(jià)值判斷，要看是否符合社會(huì)運(yùn)行和發(fā)展的規(guī)律，是否影響了社會(huì)成員的利益和生活，以及是否符合社會(huì)的主導(dǎo)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)（例如社會(huì)主義核心價(jià)值觀、社會(huì)公平與正義）。這個(gè)話題，與后面會(huì)談到的政策評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)相似，而與一個(gè)社會(huì)中占統(tǒng)治地位的“主義”有關(guān)。

科學(xué)分類也是加深認(rèn)識(shí)的有效方法。按社會(huì)問題產(chǎn)生的歷史條件和地區(qū)差異，可分為普遍的和特殊的社會(huì)問題;從社會(huì)問題產(chǎn)生的根源，可分為結(jié)構(gòu)性失調(diào)和功能性失調(diào);就社會(huì)問題發(fā)生的領(lǐng)域，可分為政治、經(jīng)濟(jì)和其他社會(huì)文化現(xiàn)象;看社會(huì)問題具體表現(xiàn)形式，常見的有環(huán)境生態(tài)問題、人口問題、家庭問題、居住交通問題、衛(wèi)生醫(yī)療問題、勞動(dòng)就業(yè)問題、貧困扶助問題、教育問題、犯罪問題等等。

社會(huì)政策系統(tǒng)觀：社會(huì)政策、GPP與發(fā)展戰(zhàn)略

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：確實(shí)，社會(huì)問題并非通常想象的那么簡(jiǎn)單。那么，社會(huì)政策應(yīng)如何科學(xué)地理解？

陳社英：所謂科學(xué)，是一個(gè)對(duì)客觀事物及其發(fā)展過程加以解釋和進(jìn)行預(yù)測(cè)的知識(shí)系統(tǒng)，包括專門積累和組織關(guān)于人類社會(huì)及其個(gè)體之解釋和預(yù)測(cè)的社會(huì)及行為科學(xué)。科學(xué)的首要特點(diǎn)在于實(shí)證檢驗(yàn)，即依據(jù)可觀測(cè)資料建立可檢驗(yàn)的解釋，并強(qiáng)調(diào)預(yù)測(cè)結(jié)果的具體性和可證偽性。在社會(huì)實(shí)踐中，這一科學(xué)性的要求與中國(guó)共產(chǎn)黨奉行的實(shí)事求是、實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)、從中國(guó)國(guó)情出發(fā)的思想路線是高度一致的。作為有序的公式化了的知識(shí)系統(tǒng)，科學(xué)還依賴于邏輯的運(yùn)用，其結(jié)果是形成一定的知識(shí)結(jié)構(gòu)。通過對(duì)社會(huì)政策的科學(xué)研究，能使大眾對(duì)社會(huì)問題的成因、特征以及治理之道達(dá)到清晰的了解。

科學(xué)地理解社會(huì)政策，必須有整體性系統(tǒng)性了解。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記就堅(jiān)持系統(tǒng)觀念做出了一系列重要論述和要求，這對(duì)于中國(guó)社會(huì)政策的發(fā)展具有現(xiàn)實(shí)及學(xué)術(shù)的推動(dòng)作用。除了強(qiáng)調(diào)經(jīng)驗(yàn)積累及實(shí)證研究之外，這里重點(diǎn)談?wù)勆鐣?huì)政策的系統(tǒng)觀點(diǎn)。

由于系統(tǒng)性對(duì)于科學(xué)具有根本的重要性，關(guān)于“系統(tǒng)”的研究已經(jīng)形成一門極其重要的學(xué)問，稱之為系統(tǒng)科學(xué)。系統(tǒng)科學(xué)的內(nèi)涵可以定義為：基于邏輯和數(shù)學(xué)原理，橫跨自然科學(xué)與人文社會(huì)科學(xué)，在無數(shù)的具體內(nèi)容領(lǐng)域研究基礎(chǔ)上，探究各種客觀對(duì)象系統(tǒng)與科學(xué)知識(shí)系統(tǒng)的一般規(guī)律，考察系統(tǒng)的要素、結(jié)構(gòu)以及行為。這里的“系統(tǒng)”，是對(duì)客觀世界及其反映的最為抽象最為一般的表達(dá)，并假定一切事物都是由相互聯(lián)系、相互作用的要素（或部分）所組成的，且具有一定結(jié)構(gòu)和功能的有機(jī)整體。換言之，任何事物都可以抽象地表達(dá)成：要素+結(jié)構(gòu)=系統(tǒng)。這種一般性系統(tǒng)科學(xué)方法，在應(yīng)用到具體的學(xué)科研究中時(shí)，就形成了各種各樣的系統(tǒng)研究及其理論。20世紀(jì)上半葉，貝塔郎非作為一般（普通）系統(tǒng)論創(chuàng)始人，提出生物開放系統(tǒng)理論，不僅為生物進(jìn)化的自組織系統(tǒng)研究開了先河，而且更一般性地彌補(bǔ)了已有科學(xué)簡(jiǎn)化研究方法的不足。隨著控制論等興起，系統(tǒng)科學(xué)變得越來越豐富成熟。在中國(guó)，由于錢學(xué)森等科學(xué)家的努力，系統(tǒng)科學(xué)也得到了較大發(fā)展，包括錢先生所提出的層次模型。

無論是在政策科學(xué)還是社會(huì)工作專業(yè)領(lǐng)域，系統(tǒng)理論或觀點(diǎn)的應(yīng)用對(duì)于社會(huì)政策都很有啟發(fā)意義。雖然“硬性”（定量）的系統(tǒng)分析沒能為社會(huì)政策提供很多顯性成果，卻吸收了自生的概念和各種“軟”系統(tǒng)方法，為政策分析提供了不同于以往的新思路。不像以往政策設(shè)計(jì)那樣去選擇適合特定問題的政策工具，系統(tǒng)分析要求把問題與其解決方案結(jié)合起來考慮。對(duì)于比較復(fù)雜的公共政策問題（如環(huán)境保護(hù)和城市改造），運(yùn)用系統(tǒng)的概念思路尤其有助于理解實(shí)務(wù)現(xiàn)狀并指明改進(jìn)方向。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：我們注意到，您以往在談到政策時(shí)常用到GPP，那么GPP指什么？與社會(huì)政策是什么關(guān)系？為什么說從GPP研究的角度看，我們已經(jīng)進(jìn)入到一個(gè)“后經(jīng)濟(jì)國(guó)家”時(shí)代？

陳社英：GPP是總體公共政策的縮寫。社會(huì)工作與社會(huì)政策學(xué)者Robert Morris在1985年提出政策分析的一個(gè)系統(tǒng)框架，以幫助人們拓展對(duì)于社會(huì)政策的理解。這個(gè)系統(tǒng)框架包含以下要素或?qū)用妫阂皇巧鐣?huì)的理想和目標(biāo);二是社會(huì)規(guī)范，或“社會(huì)的政策”;三是總體公共政策，確定一個(gè)公共政策系統(tǒng)的優(yōu)先目標(biāo)及首選手段的指南;四是局部或部門公共政策，如收入保障、住房供給、健康與個(gè)人服務(wù)、家庭服務(wù)、老齡服務(wù)等等針對(duì)各種具體社會(huì)問題或需求的社會(huì)政策規(guī)定，以及經(jīng)濟(jì)、政治、軍事、外交等其他方面的具體政策規(guī)定;五是政府機(jī)構(gòu)在提升或改進(jìn)社會(huì)規(guī)范中的領(lǐng)導(dǎo)角色;六是被倡導(dǎo)的相對(duì)于實(shí)際被采用的政策;七是評(píng)估政策方針的標(biāo)準(zhǔn)，如作為慈善施舍還是公民權(quán)利（中產(chǎn)階級(jí)立場(chǎng)），直接分配還是再分配，等等。

認(rèn)識(shí)若能上升到GPP的高度，將有助于避免這些情況的發(fā)生。GPP是在高于社會(huì)政策和所有其他部門政策的層面上，為確定整個(gè)公共政策系統(tǒng)的優(yōu)先目標(biāo)及首選手段，起指南/指導(dǎo)作用，并最終確定系統(tǒng)的重心或工作中心。在此大格局或布局之下，進(jìn)一步?jīng)Q定各個(gè)具體部門之間（資源分配等等的）權(quán)重關(guān)系。

社會(huì)政策作為一個(gè)部門政策的特定含義，常與經(jīng)濟(jì)政策、政治議程/規(guī)則、軍事/國(guó)防政策、外交政策等相提并論（即上述系統(tǒng)架構(gòu)第4層面）。但人們常會(huì)局限于所在或所關(guān)心的某個(gè)或某些部門政策的制定與執(zhí)行，容易“只見樹木不見森林”，影響各個(gè)部門之間的理解、溝通與協(xié)調(diào)，也容易失去對(duì)整個(gè)政策系統(tǒng)方向的把握。因此，認(rèn)識(shí)若能上升到GPP的高度，將有助于避免這些情況的發(fā)生。GPP是在高于社會(huì)政策和所有其他部門政策的層面上，為確定整個(gè)公共政策系統(tǒng)的優(yōu)先目標(biāo)及首選手段，起指南/指導(dǎo)作用，并最終確定系統(tǒng)的重心或工作中心。在此大格局或布局之下，進(jìn)一步?jīng)Q定各個(gè)具體部門之間（資源分配等等）權(quán)重關(guān)系。

在理論上看起來GPP概念似乎再簡(jiǎn)單不過，但在社會(huì)生活與政策實(shí)踐中卻舉足輕重，甚至可能具有（生死攸關(guān)）決定性意義。例如，十一屆三中全會(huì)最重要的歷史意義，就是“撥亂反正”，用“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”取代“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”;而這種重心、中心或提綱挈領(lǐng)式的改變，從公共政策系統(tǒng)分析來看，就是GPP的歷史性轉(zhuǎn)變。在國(guó)際比較研究中，GPP視角對(duì)于我們理解其他國(guó)家的公共政策系統(tǒng)也會(huì)很有幫助。即使在表現(xiàn)得有些隨波逐流、更多講日程設(shè)置的西方社會(huì)，有時(shí)也能看到政策系統(tǒng)重心的長(zhǎng)期重大改變。例如，二戰(zhàn)結(jié)束后“福利國(guó)家”的興起，無疑是對(duì)窮兵黷武的戰(zhàn)爭(zhēng)國(guó)家或軍國(guó)主義GPP之否定。這里所謂的福利國(guó)家、經(jīng)濟(jì)國(guó)家、戰(zhàn)爭(zhēng)國(guó)家等等，無非是用來表明不同類別公共政策系統(tǒng)重點(diǎn)或重心的不同;但在社會(huì)科學(xué)研究上，有著極為重要的理論和實(shí)踐意義。否則，會(huì)連傳說中的福利國(guó)家到底意味著什么也弄不明白。

從國(guó)際歷史上看，“經(jīng)濟(jì)國(guó)家”或“福利國(guó)家”都屬于不同的發(fā)展型GPP，而像納粹德國(guó)和日本軍國(guó)主義那樣的“戰(zhàn)爭(zhēng)國(guó)家”，常淪落為反發(fā)展型GPP。不過，西方福利國(guó)家經(jīng)過戰(zhàn)后一段時(shí)期的鼎盛發(fā)展，1970年代因經(jīng)濟(jì)普遍衰退而遇到麻煩，導(dǎo)致福利改革潮的興起，表現(xiàn)為對(duì)福利國(guó)家GPP不同程度的否定。結(jié)果，導(dǎo)致了所謂“后福利國(guó)家”時(shí)代的到來。在中國(guó)，“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”實(shí)行了多年之后，尤其是進(jìn)入21世紀(jì)以來，GPP也開始對(duì)“非經(jīng)濟(jì)”公共事務(wù)（即各個(gè)“社會(huì)”的方面，包括種種社會(huì)問題）給予越來越多重視，逐漸演進(jìn)到2017年，十九大正式認(rèn)定“我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化”，GPP也從幾乎無條件地追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，正式轉(zhuǎn)型到“以人民為中心”的更高階段的社會(huì)經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展模式。這在政策分析的學(xué)術(shù)上，可說是進(jìn)入到一個(gè)“后經(jīng)濟(jì)國(guó)家”的新時(shí)代?；仡櫺轮袊?guó)成立以來GPP的曲折發(fā)展歷程，中國(guó)的總體公共政策走到這一步非常不容易。我們的領(lǐng)導(dǎo)干部要深刻理解并與中央保持高度的一致，自覺維護(hù)十九大確立的平衡發(fā)展戰(zhàn)略方針，堅(jiān)決反對(duì)各式各樣破壞平衡的極端化傾向，以免妨害人民美好生活需求的滿足。

“問題-GPP-主義”三棱鏡

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：GPP與中國(guó)特色社會(huì)主義又是什么關(guān)系？為什么說“問題-GPP-主義”三棱鏡，是21世紀(jì)公共管理與政策系統(tǒng)分析的關(guān)鍵？

陳社英：前面展示的政策系統(tǒng)分析框架中，最高第一層是社會(huì)的理想和目標(biāo)，即構(gòu)成我們一般而言的“主義”層面。在中國(guó)，“主義”的發(fā)展自20世紀(jì)初的“問題與主義”論戰(zhàn)起始，在當(dāng)今中共黨史研究中被歸納為如下幾個(gè)階段：第一個(gè)階段以毛澤東同志為主要代表的中國(guó)共產(chǎn)黨人，圍繞新民主主義革命一系列根本問題進(jìn)行研究，并對(duì)社會(huì)主義建設(shè)進(jìn)行了艱辛探索，從而實(shí)現(xiàn)了馬克思主義中國(guó)化的歷史性飛躍，主要體現(xiàn)在毛澤東思想的理論成果上;第二個(gè)階段以鄧小平同志為主要代表的中國(guó)共產(chǎn)黨人，圍繞建設(shè)社會(huì)主義的主題，開創(chuàng)了中國(guó)特色社會(huì)主義的成功之道，鄧小平理論是當(dāng)代中國(guó)的馬克思主義和社會(huì)主義理論形態(tài)的偉大創(chuàng)新;第三個(gè)階段以江澤民同志為主要代表的中國(guó)共產(chǎn)黨人，圍繞黨建的核心主題，繼續(xù)推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)，提出了“三個(gè)代表”重要思想;第四個(gè)階段以胡錦濤同志為主要代表的黨中央，十六大以后繼續(xù)從理論和實(shí)踐兩方面向前推進(jìn)，提出樹立科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的兩大戰(zhàn)略思想;第五個(gè)階段以習(xí)近平同志為核心的黨中央，十八大后繼續(xù)推進(jìn)馬克思主義中國(guó)化、時(shí)代化、大眾化，提出習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，乃是馬克思主義中國(guó)化的最新成果和又一歷史性飛躍。

新中國(guó)成立以來的黨史、政史、國(guó)史，從新中國(guó)成立初期的社會(huì)主義革命和建設(shè)到改革開放以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，再到新時(shí)代的“努力實(shí)現(xiàn)更平衡更充分的發(fā)展”更加突出“以人民為中心”，每一步都是具有劃時(shí)代意義的重大轉(zhuǎn)變;在“主義”的層面上，卻一脈相承具有根本的連續(xù)性。

社會(huì)的理想和目標(biāo)對(duì)于總體公共政策有價(jià)值觀等方面的指導(dǎo)意義，但不試圖取代后者在其特定層面的重要作用。而在處理社會(huì)規(guī)范和公共政策制定的關(guān)系問題上，我們強(qiáng)調(diào)社會(huì)規(guī)范對(duì)于GPP有明確的制約作用，即公共政策制定不能違背現(xiàn)有的社會(huì)規(guī)范;另一方面，政府機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)角色又可能通過努力，提升或改進(jìn)一定的社會(huì)規(guī)范。故社會(huì)規(guī)范與領(lǐng)導(dǎo)角色之間的關(guān)系，在某種意義上可看作是一種相互作用中的博弈。

通過以上分析我們可以看到，20世紀(jì)初的“問題與主義”之爭(zhēng)，屬于一種過于簡(jiǎn)單化的認(rèn)識(shí)論范式，故無論兩者如何雄辯都很難有解。所幸的是，十一屆三中全會(huì)和十九大的共同之處，在于摸索到了一個(gè)新的層面，通過“把全黨工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來”和“把解決好不平衡不充分的問題作為根本任務(wù)和工作重點(diǎn)”的重大決策，在繼續(xù)堅(jiān)持馬克思主義中國(guó)化的條件下，實(shí)現(xiàn)了發(fā)展戰(zhàn)略的不斷提升和進(jìn)一步完善。國(guó)內(nèi)外歷史案例都表明，在“問題與主義”討論中，如果加入GPP這一層面則使問題可能更帶科學(xué)操作的意義，即用“主義-GPP-問題”的三棱鏡來拓展我們的視野并成為解決社會(huì)問題的指南。相比之下，未能明確認(rèn)識(shí)GPP及其關(guān)鍵作用，既是20世紀(jì)社會(huì)科學(xué)重大缺失，也使公共政策實(shí)踐缺乏必要且充分指導(dǎo)，甚至導(dǎo)致一些國(guó)家毀滅性災(zāi)難（包括一些原社會(huì)主義國(guó)家，殊不知在正確的“主義”之下，仍有可能犯下不可挽回的GPP錯(cuò)誤）。

總之，21世紀(jì)公共政策需要運(yùn)用系統(tǒng)分析的觀點(diǎn)和工具，而其中的“主義-GPP-問題”這幾個(gè)層面，是新時(shí)代公共管理以及政策制定的關(guān)鍵。故從20世紀(jì)“問題與主義”兩分法擴(kuò)展到21世紀(jì)“主義-GPP-問題”三棱鏡，可以說是社會(huì)科學(xué)認(rèn)識(shí)上的一次飛躍，且特別切合中國(guó)案例/模式研究的需要。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：社會(huì)政策如何應(yīng)對(duì)社會(huì)問題，請(qǐng)您更具體地談?wù)劜⒆詈罂偨Y(jié)一下好嗎？

陳社英：具體的問題要具體地解決。但是，這絕不僅是各個(gè)部門制定或執(zhí)行具體社會(huì)政策的簡(jiǎn)單任務(wù)。

首先，解決“問題”，社會(huì)政策需要“主義”的指導(dǎo)。一百年前如此，一百年后的今天仍然如此。所不同的是，當(dāng)年中共創(chuàng)始人傾向于用“主義”而非社會(huì)政策以尋求“問題”的徹底解決之辦法，那是因?yàn)橹挥写_立了馬克思主義在中國(guó)革命和建設(shè)中的領(lǐng)導(dǎo)地位，建立社會(huì)主義制度，社會(huì)政策的制定和社會(huì)問題的解決，才能找到正確的路徑和方向。今天的中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入到一個(gè)新時(shí)代，社會(huì)政策已經(jīng)成為越來越重要的解決社會(huì)問題的手段;“主義”的作用并不是否定社會(huì)政策，而是指導(dǎo)其以最合理的方式解決社會(huì)問題。但怎樣才是最合理，首先需要從中國(guó)特色社會(huì)主義思想中去找答案。十九大關(guān)于既求充分又求平衡并以人民為中心的戰(zhàn)略部署，其核心是社會(huì)經(jīng)濟(jì)公平，體現(xiàn)了在“主義”與GPP雙重指導(dǎo)下，發(fā)展社會(huì)政策解決社會(huì)問題的客觀需要。必須指出的是，中國(guó)社會(huì)變遷，尤其是改革開放以來所發(fā)生的翻天覆地的變化，使得思想界的實(shí)際情況遠(yuǎn)比一些描述和想象的要復(fù)雜得多。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的新自由主義和兩極分化問題，社會(huì)不公以及各類歧視的種種表現(xiàn)究竟應(yīng)該如何對(duì)待，等等，都還需要理論界發(fā)奮努力去研究，豐富中國(guó)特色社會(huì)主義思想并將其進(jìn)一步操作化。社會(huì)問題是社會(huì)學(xué)研究的重要領(lǐng)域之一，但社會(huì)問題不僅僅是社會(huì)學(xué)問題;政治經(jīng)濟(jì)學(xué)等許多相關(guān)學(xué)科，也能提供理解社會(huì)問題的有益觀點(diǎn)與獨(dú)特視角，尤其是在“主義”指導(dǎo)的理論高度上。

其次，解決社會(huì)問題，社會(huì)政策部門需要得到GPP層面的進(jìn)一步重視。十九大做出平衡發(fā)展的戰(zhàn)略決斷之后，社會(huì)政策得到了前所未有的重視。必須長(zhǎng)期堅(jiān)持系統(tǒng)觀念和平衡發(fā)展方向，謹(jǐn)防各種片面、偏離甚至極端化傾向（其中也包括可能重蹈福利國(guó)家某些覆轍或陷阱）。

再次，“問題”不僅需要解決，更重要的還在于預(yù)防，因此，必須對(duì)具體的社會(huì)問題和社會(huì)需求有透徹了解和準(zhǔn)確的判斷。這就要求各個(gè)不同的政策部門，通過科學(xué)的調(diào)查研究，掌握社會(huì)問題的客觀和主觀構(gòu)成要件，且重視需求評(píng)估的資料。在制定干預(yù)方案時(shí)，考慮各種可能以及最佳實(shí)例。著力建設(shè)新時(shí)期有效的指標(biāo)體系，包括善用國(guó)際通用的社會(huì)公平衡量監(jiān)控指標(biāo)，如基尼系數(shù)等。今天，我們正在強(qiáng)調(diào)共同富裕問題，而共同富裕就是要防止兩極分化，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)公平。造成兩極分化的原因很復(fù)雜，但最直接也是人民群眾最關(guān)心的，是分配不公的問題。因此，必須加強(qiáng)有關(guān)研究，從調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系到建立合理的再分配體系，盡快拿出實(shí)質(zhì)性又可行的政策建議。

最后，從社會(huì)問題的生成原因和預(yù)防措施著眼，必須善于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，發(fā)揚(yáng)優(yōu)勢(shì)（如反腐扶貧和疫情防控），彌補(bǔ)短板（如分配不公以及行政成本）。對(duì)于我們的干部來說，需要引起注意的還有基層濫權(quán)問題，要防止社會(huì)與社區(qū)治理在一些地方誤入歧途，甚至走向丟掉“服務(wù)”初心的反面。社會(huì)工作是社會(huì)與社區(qū)服務(wù)的重要生力軍，但也需要各級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)社會(huì)工作專業(yè)有更為全面的認(rèn)識(shí)。社會(huì)政策與社會(huì)問題的解決，亟須所有有關(guān)部門（包括勞動(dòng)、衛(wèi)生、司法、教育、工、青、婦等等）和大小社區(qū)協(xié)同努力，而不能一強(qiáng)調(diào)社會(huì)工作就把球只拋給民政部門，這樣既難以解決社會(huì)問題滿足社會(huì)需求，又會(huì)把民政部門置于力不從心的尷尬境地，亦可能為社會(huì)工作專業(yè)發(fā)展設(shè)置難以逾越的局限和瓶頸。