人事檔案集中統(tǒng)一管理緊迫性初論

席楠楠

（內(nèi)蒙古自治區(qū)建設(shè)工程質(zhì)量檢測鑒定和能效測評中心，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010040）

內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委巡視組在各地巡視工作反饋意見中著重指出：“在執(zhí)行組織紀(jì)律，民主集中制和干部選拔任用工作方面，存在干部涂改檔案、任職資格條件認(rèn)定不清等問題……”由中華人民共和國監(jiān)察部、人力資源和社會保障部、國家檔案局于2013 年2 月22 日公布的《檔案管理違法違紀(jì)行為處分規(guī)定》，在第九條中明確規(guī)定：“有下列行為之一的，對有關(guān)責(zé)任人員，給予記過或者記大過處分；情節(jié)較重的，給予降級或者撤職處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開除處分：（一）涂改、偽造檔案的；（二）擅自從檔案中抽取、撤換、添加檔案材料的。”很顯然，各地方機(jī)關(guān)及領(lǐng)導(dǎo)人員存在的一些涂改檔案的嚴(yán)重違紀(jì)違法問題，已經(jīng)觸犯了國家《檔案管理違法違紀(jì)行為處分規(guī)定》。因此，切實采取一系列有效措施，進(jìn)一步強(qiáng)化人事檔案集中統(tǒng)一管理，從制度上杜絕人事檔案管理中存在各種亂象，促進(jìn)人事檔案管理工作更加科學(xué)規(guī)范，已成為擺在有關(guān)部門面前的一項緊迫任務(wù)。

一、人事檔案管理中存在的主要問題

人事檔案管理工作作為人事管理工作的重要組成部分，人事檔案管理的狀況，則是人事管理狀況的直接反映。就近年來自治區(qū)直屬機(jī)關(guān)人事檔案管理現(xiàn)狀而言，普遍存在如下一些比較集中的問題：

（一）年齡記載不準(zhǔn)確

不準(zhǔn)確的年齡不僅是公歷與農(nóng)歷之間的誤差，而是一些人需要入伍當(dāng)兵了、需要參加工作了，年齡較實際的大；但工作一段時間后，年齡又隨之往小了填寫。有的人年齡與工作年限嚴(yán)重不一致。按參加工作的時間推算，有的人15 歲就參加了工作，隨后的16—19 歲又在讀高中。那么一個年齡在15歲的人怎么就走進(jìn)了行政事業(yè)單位呢？年齡問題在人事檔案管理上是比較突出的問題。有些人的年齡顯然已經(jīng)不是人或動植物生命意義上的歲數(shù)，而是成了攫取不正當(dāng)利益的數(shù)字游戲。

（二）參加工作時間記載不準(zhǔn)確 有以上山下鄉(xiāng)知識青年、錄用農(nóng)村牧區(qū)民辦教師、在城鎮(zhèn)大集體等身份參加工作的，但在其本人檔案中卻沒有這些相關(guān)檔案材料，因此無法證明其上山下鄉(xiāng)、擔(dān)任民辦教師、在大集體工作時的時間。有的人先工作，后又去全脫產(chǎn)上學(xué)，可是檔案中沒有參加工作日期及工齡的認(rèn)定。更嚴(yán)重的是有的人沒有符合國家規(guī)定的參加工作的相關(guān)手續(xù)。

（三）學(xué)歷材料不齊全 有些人員的學(xué)歷材料相當(dāng)缺乏。許多人的人事檔案缺少全日制學(xué)歷中的《高校學(xué)生登記表》。學(xué)歷材料里也有缺少其他內(nèi)容的：比如有的人在《履歷表》中標(biāo)明畢業(yè)于黨校，可人事檔案中沒有黨校學(xué)歷的材料；有些人在《履歷表》中填寫了學(xué)歷情況，但人事檔案中不見相關(guān)材料，而僅有一張畢業(yè)證的復(fù)印件；還有的人在《履歷表》中填寫的畢業(yè)院校聞所未聞；一些人的學(xué)歷并未經(jīng)過有關(guān)部門認(rèn)定，而是自己單位認(rèn)定；有的人上學(xué)未參加全國組織的成人統(tǒng)一招生考試，而是在某所院校進(jìn)修學(xué)習(xí)，也就填寫了畢業(yè)于該所院校；更有甚者，某院校學(xué)制四年，該人只參加其中兩年的進(jìn)修，也填寫畢業(yè)于這所院校?？傊?，極不嚴(yán)肅、極不規(guī)范的種種怪現(xiàn)象不勝枚舉。

中共中央2013 年始在全黨開展的群眾路線教育實踐活動，在一年后交出了一份反“四風(fēng)”成績單。在專項整治中，共排查出參加天價培訓(xùn)的領(lǐng)導(dǎo)干部2982 人；叫停培訓(xùn)班7 個，涉及735 人。官員參加天價培訓(xùn)，學(xué)費從何而來？無非一是公款買單，二是企業(yè)代為買單，三是官員借助公權(quán)力多介紹幾個企業(yè)家入學(xué)而免單。而這其中存在的政商之間有無利益輸送問題，企業(yè)與受益人之間存在的行賄受賄問題理當(dāng)嚴(yán)肅追責(zé)。而從反“四風(fēng)”的成績看，糾正的基本是近年來發(fā)生的問題，那些在歷史上產(chǎn)生和存在的問題又該如何處理呢？這無疑是一個繞不過去、應(yīng)當(dāng)引起高度重視的問題。

領(lǐng)導(dǎo)人員即使沒有參加天價培訓(xùn)，而是在職讀取普通大學(xué)本科、碩士、博士等學(xué)位，亦有學(xué)費出自哪里的問題。假如來自公款，有沒有相關(guān)規(guī)定？領(lǐng)導(dǎo)人員上學(xué)誰出資？普通人員上學(xué)又誰出資？領(lǐng)導(dǎo)人員是否與普通人員一樣，切實遵守了相關(guān)規(guī)定？若將人事檔案存在的學(xué)歷問題進(jìn)行深入調(diào)查，順藤摸瓜，無疑又成為反貪反腐的一條重要線索。在我國當(dāng)下，無論是升職還是求職，幾乎都有一定的學(xué)歷要求。據(jù)報刊報道，不僅是公務(wù)機(jī)關(guān)人員，一些國企或事業(yè)單位的中高層管理人員，為取得“晉升資本”也拿來“野雞大學(xué)”的文憑證明自己的學(xué)歷。這使我們不得不聯(lián)想到錢鐘書《圍城》中說到的“克萊登大學(xué)”，而在現(xiàn)實版中，“克萊登大學(xué)”的畢業(yè)生可謂無以計數(shù)。

（四）《年度考核表》不齊全 幾乎是每個人都存在缺少《年度考核表》的問題；有的《年度考核表》沒有被考核人簽字。

（五）入黨材料不齊全 有的入黨材料中沒有入黨政審材料；有的黨員雖然加入了黨組織，但在人事檔案中沒有入黨申請書，更沒有入黨轉(zhuǎn)正申請書。查看近一二十年的“缺胳膊斷腿”的入黨材料，相比于上個世紀(jì)五六十年代完善、規(guī)范的入黨材料，不難看出，黨組織建設(shè)和黨員管理已經(jīng)到了非加強(qiáng)不可的時候了。

（六）工資審批表不齊全（此項彌補(bǔ)的辦法是到該立檔單位的會計檔案中查找）。

（七）有些干部人事檔案中缺少干部任免審批表、任命文件及考察材料等1991年，中共中央組織部和國家檔案局聯(lián)合發(fā)布了《干部檔案工作條例》，該條例至今已有20 余年，許多條款明顯已經(jīng)不能適應(yīng)社會發(fā)展的需要。以前大中專以上學(xué)歷的畢業(yè)生都是干部，現(xiàn)在沒有這個概念了。干部編制已被公務(wù)員編制和事業(yè)單位編制所取代，可是“干部檔案”一詞還沿襲至今?！陡刹繖n案工作條例》第三十一條規(guī)定：“任何個人不得查閱或借用本人及其直系親屬的檔案。”一些文化大革命前后參加工作的人員，其后代或本人要撰寫“自傳”“回憶錄”等，查閱一下干部檔案，大多被檔案保管部門拒絕，理由即是《干部檔案工作條例》第三十一條有禁令。那么，如此嚴(yán)格管理下的干部檔案，怎么就缺少了應(yīng)該反映其人經(jīng)歷和德才表現(xiàn)的關(guān)鍵材料呢？看來問題還是出在人事檔案的管理上。人事檔案的產(chǎn)生源自政審制度，實施之初即被打上了深深的政治烙印。人事檔案幫助組織將人調(diào)入各單位，并與入黨、提干、獎勵、分房等人生大事關(guān)聯(lián)起來，這樣人事檔案被賦予了行政權(quán)力。《中華人民共和國政府信息公開條例》規(guī)定：“涉及公民、法人或者其他組織切身利益的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)主動公開”。由此看來，《干部檔案管理條例》的某些條款又與《政府信息公開條例》相矛盾。還有一件事情必須提出：干部人事檔案能夠準(zhǔn)確反映被管理者的思想、品德、能力、經(jīng)歷嗎？有關(guān)部門將不利于個人的結(jié)論塞進(jìn)檔案，相當(dāng)于在不聽取當(dāng)事人申辯的情況下進(jìn)行秘密“審判”。在現(xiàn)實工作和生活中，有的當(dāng)事人受不利結(jié)論的宣傳和傳播，直接影響了其生活的質(zhì)量。這種事情在那個極“左”思潮盛行的年代是比較普遍的。檔案管理不應(yīng)該給這些部門或人員賦予這種權(quán)力。在人事檔案中，該有材料的沒有，不該有的裝入案卷中，這是極不嚴(yán)肅、極不負(fù)責(zé)的[1]。

二、強(qiáng)化人事檔案集中統(tǒng)一管理基本途徑

針對上述存在的種種問題，究竟應(yīng)該如何科學(xué)規(guī)范地管理人事檔案呢？筆者以為基本途徑主要有以下幾條：

（一）應(yīng)當(dāng)將人事檔案集中統(tǒng)一管理

人事檔案由用人單位管理的辦法，是計劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物。計劃經(jīng)濟(jì)時代，人員相對比較穩(wěn)定，用這種管理辦法管理人事檔案是可行的。但隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和各單位用人制度的改革，社會流動人口增大，人員調(diào)動頻繁，再由用人單位管理人事檔案的弊病，已逐漸顯現(xiàn)出來。為了實行人事檔案的集中統(tǒng)一管理，要改革現(xiàn)行的人事檔案管理體制。筆者認(rèn)為，應(yīng)按照《中華人民共和國檔案法》制定的檔案工作“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的原則，在各地成立“人事檔案管理中心”或“人事檔案館”。該“人事檔案管理中心”或“館”應(yīng)由組織和人事部門負(fù)責(zé)管理。將由各單位保管的人事檔案統(tǒng)一交由“中心”或“館”集中管理。當(dāng)然，這樣管理人事檔案也是有利有弊的。有利的方面是能夠最大限度地保證人事檔案的真實性，使篡改、涂改人事檔案的可能性降低到最低程度。但人事檔案具有動態(tài)性。人事檔案是反映一個人整體面貌的文件材料。人的社會活動不斷進(jìn)行，人事檔案必然會不斷得到充實和豐富，若在單位里保管，即維持現(xiàn)有的模式，便于不斷將“年度考核材料”“工資變動材料”等充實到檔案中，也便于單位對人事檔案的利用?？蛇@些有利的方面與人事檔案的真實性相比，顯然真實性更為重要。所以，建立“人事檔案管理中心”或“館”更具有積極作用[2]。

（二）應(yīng)當(dāng)全面修訂和整合有關(guān)人事檔案管理的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)

我國有關(guān)人事檔案管理已發(fā)布的行政規(guī)章有《干部檔案工作條例》《關(guān)于干部人事檔案材料收集歸檔規(guī)定》《干部檔案整理工作細(xì)則》《流動人員人事檔案管理暫行規(guī)定》等。這些規(guī)章制度在檔案的收集、整理及利用等人事檔案管理的各個環(huán)節(jié)上，都不同程度地存在著一些與現(xiàn)實社會需要有差距的地方。比如在人事檔案的收集上，現(xiàn)在的人事檔案不能反映一個人的學(xué)識水平，也不能反映一個人的信用狀況。尤其是在檔案的整理上，現(xiàn)行制度在填寫人事檔案“卷內(nèi)文件目錄”上留下許多空白處，以便增加《年度考核材料》《工資變動材料》之用，更不便的是案卷裝訂管理，有新增內(nèi)容，還要拆卷，重新裝訂。僅此一項，給管理人員增加了許多工作量，也給檔案的保護(hù)帶來不利的影響。在人事檔案的利用上，雖然人員所在單位不同，職位亦有區(qū)別，但利用上的規(guī)定是一樣的，明顯不利于人事檔案作用的發(fā)揮。

（三）應(yīng)當(dāng)加快信息化建設(shè)的步伐，使人事檔案的數(shù)據(jù)資源共建共享

自治區(qū)檔案局信息技術(shù)處在近兩年著力推進(jìn)民政婚姻檔案登記系統(tǒng)與各級國家綜合檔案館婚姻檔案系統(tǒng)的數(shù)據(jù)對接?；橐鰴n案作為人事檔案的一部分，這項共享工作的推進(jìn)，可以說是人事檔案工作改革的有益嘗試。另如，全國“金盾工程”，公安部門建立了覆蓋全國的人口電子檔案管理系統(tǒng)，其中的一部分?jǐn)?shù)據(jù)也是人事檔案的內(nèi)容。為有效解決建立“人事檔案管理中心”或“館”之后人事檔案的收集，利用不便的問題，將人事檔案數(shù)字化即是有效的解決辦法之一。此數(shù)字化也解決了人事檔案“副本”的問題，甚至為異地異質(zhì)備份創(chuàng)造了條件。檔案信息化是新時期檔案部門跟上時代發(fā)展步伐的舉措。新時期是網(wǎng)絡(luò)時代、大數(shù)據(jù)時代、依法管理的時代，如何有效地保護(hù)“個人隱私”、“名譽(yù)權(quán)”，同時又適應(yīng)政務(wù)公開的要求；如何切實解決一些別有用心的人把好端端的一個人往壞里“寫”，而弄虛作假的人卻可以肆無忌憚地?zé)o中生有出“好事”，進(jìn)而如何讓人事檔案的公正性得到維護(hù)，有效性得到保證，真實性不受質(zhì)疑，這無疑是人事檔案管理工作亟待解決的嚴(yán)肅問題。