淺析多規(guī)融合的國(guó)土空間規(guī)劃協(xié)調(diào)性

李麗

（日照市自然資源和規(guī)劃局東港分局，山東 日照 276800）

引言

隨著信息技術(shù)的飛速發(fā)展，以網(wǎng)絡(luò)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代化信息技術(shù)為基礎(chǔ)的智能化社會(huì)到來(lái)，為民生、經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了翻天覆地的影響。智慧社會(huì)的出現(xiàn)不僅給國(guó)土空間規(guī)劃提供了更多的便捷，也為其增加了更多新的挑戰(zhàn)。與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃方面對(duì)信息技術(shù)的應(yīng)用還有很大提升空間，國(guó)土空間規(guī)劃必須要積極借助各項(xiàng)信息技術(shù)工具，融合各項(xiàng)制度創(chuàng)建完善的規(guī)劃體系，進(jìn)而制定出智慧型的規(guī)劃方案。本文詳細(xì)分析了信息技術(shù)下國(guó)土空間規(guī)劃的思路，并列舉了幾項(xiàng)技術(shù)的應(yīng)用方法，旨在推動(dòng)國(guó)土空間規(guī)劃的智能化發(fā)展。

一、新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃的含義

國(guó)土資源規(guī)劃是為土地資源進(jìn)行很好的規(guī)劃，構(gòu)建出可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各種開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。以新時(shí)期社會(huì)主義思想為指導(dǎo)核心，堅(jiān)持發(fā)展新的領(lǐng)域、以人為本，一切以實(shí)際出發(fā)，切實(shí)地做好國(guó)土空間規(guī)劃。國(guó)土空間規(guī)劃主要是指自然資源部門(mén)對(duì)國(guó)土資源進(jìn)行合理的開(kāi)發(fā)與管理，確保合理使用的基礎(chǔ)上也要做好保護(hù)措施。在新時(shí)期的背景下，對(duì)于國(guó)土資源規(guī)劃也有了更高的要求，要隨著社會(huì)的發(fā)展步伐進(jìn)行合理的規(guī)劃。伴隨著國(guó)土空間規(guī)劃體系的不斷創(chuàng)新，相關(guān)部門(mén)和管理機(jī)構(gòu)也都逐漸完善，在自然資源部門(mén)的帶領(lǐng)下，國(guó)土空間規(guī)劃工作有了很大的進(jìn)步，但仍需要在實(shí)踐中不斷地進(jìn)行合理的優(yōu)化，避免出現(xiàn)嚴(yán)重浪費(fèi)資源的現(xiàn)象。

二、國(guó)土空間規(guī)劃面臨的困境

（一）傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)落后

在我國(guó)土地制度改革不斷深化的過(guò)程中，土地資源逐漸成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的重要資本，如果將國(guó)土規(guī)劃比作一幢大樓的“設(shè)計(jì)藍(lán)圖”，那么詳細(xì)規(guī)劃就好比大樓的“施工圖”。當(dāng)城市規(guī)劃“建設(shè)架構(gòu)”所承載的規(guī)劃編制開(kāi)始與“土地架構(gòu)”所承載的規(guī)劃實(shí)踐發(fā)生脫節(jié)。雖然傳統(tǒng)的國(guó)土空間規(guī)劃基本架構(gòu)仍以“規(guī)劃編制”為軸，但“設(shè)計(jì)”與“管理”已經(jīng)開(kāi)始成為規(guī)劃服務(wù)的“枷鎖”。因此，在國(guó)土空間規(guī)劃發(fā)展的新時(shí)期，要以全新的角度思考體系構(gòu)建遇到的問(wèn)題，降低基本架構(gòu)內(nèi)部產(chǎn)生的沖突，這樣才能從根本上滿(mǎn)足時(shí)代發(fā)展對(duì)于自然資源資本的需求，消除過(guò)去城市規(guī)劃與土地規(guī)劃之間存在的矛盾，推動(dòng)整體國(guó)土空間規(guī)劃可持續(xù)發(fā)展的歷程。

（二）國(guó)土空間規(guī)劃失衡

當(dāng)下國(guó)土空間規(guī)劃存在“見(jiàn)城不見(jiàn)人”等問(wèn)題，不能根據(jù)供給側(cè)改革的要求來(lái)落實(shí)國(guó)土空間規(guī)劃與治理工作。從安全底線(xiàn)等角度來(lái)分析，水資源的安全與質(zhì)量、糧食食品的安全與質(zhì)量、城市抵御自然災(zāi)害能力等都或多或少存在不足，而國(guó)土空間規(guī)劃工作的開(kāi)展對(duì)此卻沒(méi)有發(fā)揮顯著效果。

三、多規(guī)融合的國(guó)土空間規(guī)劃協(xié)調(diào)性完善對(duì)策

（一）健全多規(guī)融合的運(yùn)行保障平臺(tái)

多規(guī)融合措施具有可行性與科學(xué)性的特征，然而在實(shí)踐運(yùn)行中，相關(guān)部門(mén)要真正達(dá)到全面推行多規(guī)融合舉措的目標(biāo)，則需要投入較多的時(shí)間成本以及人力資源。為了達(dá)到合理分配國(guó)土空間規(guī)劃資源的效果，現(xiàn)階段的具體完善思路就是健全該領(lǐng)域的運(yùn)行保障機(jī)制平臺(tái)，其中涉及到統(tǒng)一劃分土地資源類(lèi)別、設(shè)定統(tǒng)一的國(guó)土資源測(cè)繪標(biāo)準(zhǔn)以及展開(kāi)全面的國(guó)土資源動(dòng)態(tài)變化統(tǒng)計(jì)工作。多規(guī)融合的運(yùn)行保障平臺(tái)不僅具有保障多規(guī)融合舉措順利實(shí)施的效果，而且還要確保達(dá)到有效保護(hù)國(guó)土資源生態(tài)價(jià)值的目標(biāo)。國(guó)土空間規(guī)劃的完整程度與科學(xué)程度將會(huì)直接決定國(guó)土生態(tài)保護(hù)的實(shí)施成效，因此必須在根本上杜絕國(guó)土資源監(jiān)管以及資源規(guī)劃過(guò)程中的生態(tài)破壞隱患，依靠多規(guī)融合的重要技術(shù)手段來(lái)增強(qiáng)監(jiān)測(cè)國(guó)土資源生態(tài)效益的實(shí)踐工作力度。

（二）及時(shí)更新理念，做到與時(shí)俱進(jìn)

信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用已經(jīng)為各行各業(yè)帶來(lái)了更多的機(jī)遇和便捷，國(guó)土空間規(guī)劃要敏銳的把握這一趨勢(shì)，并積極借助信息技術(shù)，以此推動(dòng)相關(guān)數(shù)據(jù)的收集、數(shù)據(jù)的分析、星系資源共享、規(guī)劃編制與平臺(tái)構(gòu)建等業(yè)務(wù)的開(kāi)展，為國(guó)土空間規(guī)劃的智能化發(fā)展注入源源不斷的動(dòng)力。與此同時(shí)，相關(guān)工作人員還要積極更新觀念，做到專(zhuān)業(yè)知識(shí)和操作技能的與時(shí)俱進(jìn)，在依靠信息技術(shù)的基礎(chǔ)上不斷創(chuàng)新融合，最大限度的發(fā)揮信息技術(shù)的優(yōu)勢(shì)。目前，我國(guó)信息通信技術(shù)已經(jīng)相當(dāng)成熟，其不僅能夠有效的擴(kuò)展國(guó)土資源數(shù)據(jù)的獲取范圍，還能夠進(jìn)一步豐富數(shù)據(jù)的類(lèi)型，持續(xù)提升數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)度。具體來(lái)說(shuō)，第一，信息技術(shù)的應(yīng)用能夠從多個(gè)維度、尺度、角度上對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的各項(xiàng)數(shù)據(jù)實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，能為人地關(guān)系的分析夯實(shí)基礎(chǔ)，尤其是出現(xiàn)有關(guān)人的行為數(shù)據(jù)，可以將其應(yīng)用于制定國(guó)土空間的布局，以能夠滿(mǎn)足社會(huì)發(fā)展和人類(lèi)對(duì)國(guó)土空間的基本需求。第二，借助計(jì)算機(jī)能夠幫助工作人員分析制圖、建模，發(fā)揮人工智能的優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而為后續(xù)的土地規(guī)劃、評(píng)估和監(jiān)測(cè)預(yù)警等，提供強(qiáng)大的技術(shù)支撐，全方位的實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)。除此之外，創(chuàng)新信息似乎是構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃體系的很重要保障。工作人員不僅要借助信息技術(shù)大范圍的采集資源數(shù)據(jù)，將各項(xiàng)信息有機(jī)整合，分析建模并投入使用，還需要參照相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，不斷完善現(xiàn)有的國(guó)土空間規(guī)劃?rùn)C(jī)制。全面調(diào)動(dòng)各個(gè)政府部門(mén)、邀請(qǐng)社會(huì)群眾參與，廣泛接收專(zhuān)家、公眾的建議，做到思想上和行動(dòng)上的與時(shí)俱進(jìn)，通過(guò)協(xié)作創(chuàng)新使得國(guó)土空間規(guī)劃更加科學(xué)合理。

（三）規(guī)劃實(shí)施保障及維護(hù)

生態(tài)文明是國(guó)土空間規(guī)劃與治理的核心，一切的規(guī)劃治理都是圍繞著生態(tài)文明來(lái)開(kāi)展，這也是開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃與治理的初衷。國(guó)家層面的“三線(xiàn)”（生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線(xiàn)、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界）不斷細(xì)化落實(shí)到各個(gè)地方，需要制定好用途管制及維護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，在法律體系和工作機(jī)制方面進(jìn)行完善。一是制定和改進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃的法律法規(guī)，完善對(duì)應(yīng)的技術(shù)規(guī)范和規(guī)章制度等，細(xì)化地方政府和單位的權(quán)責(zé)，提高不同層次空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)性。二是全面加強(qiáng)行政體制改革，實(shí)現(xiàn)決策與監(jiān)督的明確劃分，一個(gè)部門(mén)決策，多個(gè)部門(mén)實(shí)施。三是建立動(dòng)態(tài)化的彈性管理機(jī)制，針對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃及治理的不確定因素，嚴(yán)格把控底線(xiàn)管控，并在此基礎(chǔ)上對(duì)自然資源、人口分布、規(guī)劃執(zhí)行等信息進(jìn)行全面收集，通過(guò)信息的分析對(duì)整體工作進(jìn)行糾偏和調(diào)整，提高國(guó)土空間規(guī)劃的適應(yīng)性。四是制定相應(yīng)的問(wèn)責(zé)機(jī)制，提高人員的生態(tài)意識(shí)和專(zhuān)業(yè)水平，避免做出一些違反規(guī)定的行為。五是加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)中資源配置的了解，構(gòu)建完整的國(guó)土資產(chǎn)核算體系，對(duì)國(guó)土產(chǎn)權(quán)和市場(chǎng)配置都要有清晰的把握，進(jìn)而能夠?qū)ψ匀毁Y源進(jìn)行相關(guān)配置，及時(shí)地進(jìn)行保障和維護(hù)，減少?lài)?guó)土資源的浪費(fèi)。

（四）總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃充分協(xié)調(diào)

從兩個(gè)不同的規(guī)劃角度進(jìn)行國(guó)土空間規(guī)劃工作，使國(guó)土資源能夠得到充分利用，才能從根本上提高規(guī)劃工作的效率。除此之外，國(guó)土空間規(guī)劃工作要通過(guò)分析國(guó)家方面和當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展情況，確保國(guó)土空間規(guī)劃能夠有效地得到利用，發(fā)揮出最大的作用。但是想要有所突破，還是具有一定的難度的。隨著時(shí)代的進(jìn)步，需要考慮的因素也越來(lái)越多，這也會(huì)給后續(xù)的工作帶來(lái)很多隱患，影響國(guó)土資源規(guī)劃的發(fā)展。其中最棘手的問(wèn)題在于國(guó)土空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)性差，因此對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)行合理安排，各個(gè)地方在結(jié)合相應(yīng)的要求進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)，確保能夠得到很好的規(guī)劃。只有經(jīng)過(guò)協(xié)調(diào)性的規(guī)劃，跟上時(shí)代的發(fā)展步伐，才能促進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃的有效發(fā)展。

（五）明確職責(zé)

首先，嚴(yán)格遵循“兩個(gè)職責(zé)”，任意一個(gè)高擴(kuò)展性的架構(gòu)均具有非常明確的發(fā)展目標(biāo)。國(guó)土空間規(guī)劃的主要工作內(nèi)容，就是實(shí)現(xiàn)中央政府規(guī)定的自然資源部門(mén)的職責(zé)，即根據(jù)中央下發(fā)的國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案，賦予自然資源部門(mén)兩個(gè)重要的職責(zé)。第一個(gè)職責(zé)就是承擔(dān)著管理全民所有自然資源的職責(zé)，主要指的是國(guó)土空間規(guī)劃的基本任務(wù)，就是保證全民所有的自然資源增值；第二個(gè)職責(zé)就是統(tǒng)一行使對(duì)國(guó)土自然資源的管理以及生態(tài)修復(fù)職責(zé)，也就是說(shuō)無(wú)論是國(guó)有資源還是非國(guó)有資源，一旦其用途發(fā)生改變，均屬于自然資源管理部門(mén)的責(zé)任，同時(shí)所有規(guī)劃的具體編制規(guī)定，也均需要由該部門(mén)管理。其次，界定好資源的定義，為了充分履行這兩個(gè)職責(zé)，就必須從法律上明確相關(guān)定義。例如，必須明確規(guī)定自然資源以及全民所有自然資源的具體概念，可以從現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論上對(duì)其進(jìn)行界定。它是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的組成部分之一，集體所有的產(chǎn)權(quán)及公有化經(jīng)濟(jì)在一定程度上均屬于干擾市場(chǎng)的因素。與西方其他國(guó)家相比，我國(guó)的土地改革主要從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代開(kāi)始，迄今為止已經(jīng)超過(guò)40 年，根據(jù)土地改革的實(shí)踐，從產(chǎn)權(quán)改革的理論出發(fā)而制定的產(chǎn)權(quán)私有化機(jī)制，并未取得良好的效果，而從公有化向私有化轉(zhuǎn)變的改革計(jì)劃卻取得了顯著的成效。

（六）優(yōu)化公共空間及資源配置

公共空間主要是指公眾公共生活的空間，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)可以對(duì)城市公共空間的需求及利用情況進(jìn)行精準(zhǔn)把控，為進(jìn)行公共空間的精細(xì)化管理和人性化設(shè)計(jì)提供相應(yīng)的支撐，從而營(yíng)造出更加適宜居住的工作及生活環(huán)境。目前，教育和醫(yī)療成為了眾多城鄉(xiāng)居民十分關(guān)注的公共資源，但受限于各方面因素，無(wú)法實(shí)現(xiàn)全民普及最優(yōu)質(zhì)的教育和醫(yī)療，但通過(guò)大數(shù)據(jù)技術(shù)，可以收集各個(gè)社區(qū)居民最為緊迫的需求，從而盡可能地提高相應(yīng)資源的配置情況，讓優(yōu)質(zhì)的教育和醫(yī)療資源能夠更便捷地為更多的城鄉(xiāng)居民提供更為優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，達(dá)到優(yōu)化公共空間及資源配置的目的。

（七）建設(shè)新型城鄉(xiāng)空間格局

對(duì)于國(guó)土空間規(guī)劃與治理來(lái)說(shuō)，需要進(jìn)一步重視并引導(dǎo)建立組團(tuán)式和多中心網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展格局，充分掌握城市自由市場(chǎng)環(huán)境，通過(guò)精準(zhǔn)化的方式輸出本地資源，獲取流動(dòng)資源，提高發(fā)展動(dòng)力。在新時(shí)代環(huán)境下，還需要以全球化的方向來(lái)做好國(guó)土空間規(guī)劃與治理，打造“多中心組團(tuán)式、網(wǎng)絡(luò)化”空間結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步助推國(guó)家城鎮(zhèn)體系和多層次尺度，建立開(kāi)放性的發(fā)展空間格局，明確行政區(qū)劃區(qū)域協(xié)作的標(biāo)準(zhǔn)，跟隨時(shí)代的發(fā)展方向，從而優(yōu)化生產(chǎn)要素結(jié)構(gòu)，通過(guò)創(chuàng)新性的策略建立新的發(fā)展格局，使國(guó)土空間規(guī)劃工作能夠順利落實(shí)。

結(jié)語(yǔ)

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的要求越來(lái)越多。國(guó)土空間規(guī)劃只有在確保規(guī)劃協(xié)調(diào)性的前提下，才能保證不同層面的國(guó)土空間規(guī)劃得到正確與完整的實(shí)施。國(guó)土資源管理部門(mén)針對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施了嚴(yán)格的協(xié)調(diào)性評(píng)價(jià)，運(yùn)用科學(xué)評(píng)價(jià)指標(biāo)來(lái)判斷與衡量國(guó)土空間規(guī)劃的總體運(yùn)行實(shí)施效果，推進(jìn)多規(guī)融合措施，增強(qiáng)國(guó)土空間規(guī)劃的融合性與協(xié)調(diào)性，保證國(guó)土空間規(guī)劃能夠達(dá)到最佳的協(xié)調(diào)運(yùn)行狀態(tài)。