重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制的問題與完善

劉寶全 馮小軍 王亞東

（河南中寶工程管理服務(wù)有限公司，河南 洛陽 471000；河南省忠正績效評價(jià)咨詢有限公司，河南 洛陽 471000）

一、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估的切入點(diǎn)

（一）風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與風(fēng)險(xiǎn)鏈

風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別是風(fēng)險(xiǎn)管理各個(gè)方面的基礎(chǔ)。在風(fēng)險(xiǎn)事件出現(xiàn)之前，通過系統(tǒng)的文獻(xiàn)收集、訪談、問卷調(diào)查等方式，識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)事件的觸發(fā)因素并分析潛在原因，確定決策面臨的風(fēng)險(xiǎn)及其性質(zhì)，把握其發(fā)展趨勢。風(fēng)險(xiǎn)鏈分為兩種形式：單一因素逐步推進(jìn)的“串聯(lián)風(fēng)險(xiǎn)鏈”和多種因素同時(shí)推進(jìn)的“并發(fā)風(fēng)險(xiǎn)鏈”。多條風(fēng)險(xiǎn)鏈相互交織，形成風(fēng)險(xiǎn)網(wǎng)絡(luò)。風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別包括對風(fēng)險(xiǎn)因素、風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境和風(fēng)險(xiǎn)主體的識(shí)別，它們共同構(gòu)成了分析風(fēng)險(xiǎn)鏈的基礎(chǔ)。風(fēng)險(xiǎn)因素識(shí)別是風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的主要內(nèi)容，風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境識(shí)別是風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的關(guān)鍵，風(fēng)險(xiǎn)主體識(shí)別是風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的重點(diǎn)。風(fēng)險(xiǎn)因素的存在并不一定會(huì)導(dǎo)致社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。它們最終是否會(huì)引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，取決于風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境的影響和風(fēng)險(xiǎn)主體的承受能力。

（二）風(fēng)險(xiǎn)估測與預(yù)警

風(fēng)險(xiǎn)評估以風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別為基礎(chǔ)，是風(fēng)險(xiǎn)評估前的準(zhǔn)備環(huán)節(jié)。通過對風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別過程中收集到的文件、訪談和問卷的分析，采用定性和定量的方法預(yù)測和估計(jì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率和風(fēng)險(xiǎn)可能造成的損失。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的重點(diǎn)是根據(jù)小規(guī)模、低危害的風(fēng)險(xiǎn)事件預(yù)測風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)展方向，防止風(fēng)險(xiǎn)的負(fù)面影響進(jìn)一步擴(kuò)大。成功的預(yù)警可以將風(fēng)險(xiǎn)的危害消除在萌芽狀態(tài)。將相對獨(dú)立的風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)過程納入風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警框架進(jìn)行新的探索，可以從多層次、多角度研究社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生發(fā)展。風(fēng)險(xiǎn)評估不是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的結(jié)束，而是一個(gè)新的起點(diǎn)。完善的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)不僅可以預(yù)測可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)事件，還可以為可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)做好準(zhǔn)備，制定應(yīng)對方案，有效化解風(fēng)險(xiǎn)事件。

（三）風(fēng)險(xiǎn)評估與分析

風(fēng)險(xiǎn)評估是風(fēng)險(xiǎn)管理的核心環(huán)節(jié)。在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)的基礎(chǔ)上，對風(fēng)險(xiǎn)概率、風(fēng)險(xiǎn)影響程度和風(fēng)險(xiǎn)水平做出更準(zhǔn)確的評價(jià)。風(fēng)險(xiǎn)評估采用更加科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臄?shù)據(jù)收集、統(tǒng)計(jì)分析和模型構(gòu)建來預(yù)測風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生的概率以及對經(jīng)濟(jì)和社會(huì)造成的損失和負(fù)面影響。風(fēng)險(xiǎn)評估是為下一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)控制環(huán)節(jié)提供決策參考，即根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評估的結(jié)論決定是否采取風(fēng)險(xiǎn)控制措施，采取何種風(fēng)險(xiǎn)控制措施，從微觀角度定量分析社會(huì)各領(lǐng)域可能存在的對經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展的負(fù)面影響和損失。這是一種風(fēng)險(xiǎn)防范和規(guī)避，以防止風(fēng)險(xiǎn)造成的損失和損害。

二、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估面臨的挑戰(zhàn)

（一）實(shí)施范圍的泛化

穩(wěn)定理念歷來為我國所重點(diǎn)關(guān)注，“社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估”制度的創(chuàng)制即為體現(xiàn)。然而在群體性事件頻發(fā)、“維穩(wěn)”壓力增大的背景下，現(xiàn)行采取列舉式表述的“社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估”制度存在實(shí)施范圍泛化的問題?！坝捎谏鐣?huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制探索的時(shí)間相對較短且地區(qū)發(fā)展極不平衡，相關(guān)的配套資源積累尚且不足，評估制度的系統(tǒng)建構(gòu)在行政系統(tǒng)內(nèi)還缺乏充分的價(jià)值共識(shí)。”風(fēng)險(xiǎn)評估不僅是一種決策工具，某種程度上可作為免責(zé)事由而得到地方政府的青睞，不僅可能導(dǎo)致監(jiān)管不作為，更有可能出現(xiàn)損害社會(huì)公眾合法權(quán)益的情形。

（二）風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的形式化

由于“社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估”不同于環(huán)境影響評估，其風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別并非完全科學(xué)地發(fā)現(xiàn)客觀可見的具體指標(biāo)，而是具有強(qiáng)烈的“交流”色彩。例如，風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查過程多采用問卷調(diào)查和會(huì)議方式，以及其他形式。實(shí)踐中，風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查存在形式化、形式化等虛假情況，導(dǎo)致“社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估”程序不規(guī)范、不透明，信息披露不充分，甚至重大事項(xiàng)完成后評估程序“補(bǔ)償”。難以識(shí)別真正的國家社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，將影響當(dāng)?shù)毓妼χ卮髥栴}的接受程度，直接影響相關(guān)利益群體的合法權(quán)益。

（三）風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別片面化

在社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估過程中，“風(fēng)險(xiǎn)溝通是應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)不確定性的有效手段，將直接影響公眾對重大問題的信任度”。在社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估過程中，由于地方政府單方面控制溝通權(quán)，重大問題的信息公開程度不高，導(dǎo)致“公民和社會(huì)組織在風(fēng)險(xiǎn)評估過程中缺乏參與，代表性不足，對具體問題的代表性不足?！斑@種片面的風(fēng)險(xiǎn)溝通，不僅不利于社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的防范和化解，也不符合以人民為中心的高質(zhì)量發(fā)展理念的要求。

三、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估的制度應(yīng)對

（一）強(qiáng)化“社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估”的參與功能

作為中國特色協(xié)商民主實(shí)踐的重要制度供給，“社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估”制度是中國共產(chǎn)黨群眾路線理念下的重要工具。在未來高質(zhì)量發(fā)展的要求下，“社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估”制度有望實(shí)現(xiàn)公共決策的民主化、法治化、科學(xué)化，從而增強(qiáng)社會(huì)治理的合法性、有效性和適應(yīng)性。在高質(zhì)量發(fā)展的要求下，要強(qiáng)化“社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估”的參與功能，運(yùn)用社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估制度，實(shí)現(xiàn)公眾參與重大事項(xiàng)行政決策，確保社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估民主化。

（二）明確“社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估”的法律程序

要明確“社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估”的法律程序，進(jìn)一步明確“社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估”的實(shí)施范圍。例如，司法決策、互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等新領(lǐng)域發(fā)生的重大事件，往往與群眾利益息息相關(guān)。也可納入“社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估”范圍，進(jìn)行系統(tǒng)調(diào)查、科學(xué)預(yù)測與評估，并結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)評估。根據(jù)結(jié)論制定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管理方案和方案，因此也必須有明確的法律程序。首先，《社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估》的適用范圍不應(yīng)過于局限和封閉。應(yīng)作為行政決策規(guī)范化工具，綜合評價(jià)重大問題的合法性、合理性、可行性和可控性。二是將“社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估”作為重大事件的前置程序。風(fēng)險(xiǎn)評估強(qiáng)調(diào)事前預(yù)防而非事后“補(bǔ)救程序”。再次，將“社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估”作為重大決策的必要程序，進(jìn)一步細(xì)化社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估的內(nèi)容。最后，要嚴(yán)格規(guī)范“社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估”的結(jié)論使用標(biāo)準(zhǔn)，因地、因時(shí)制宜地進(jìn)行決策。對合法性或合理性嚴(yán)重不足、侵害當(dāng)?shù)毓姾戏?quán)益，或超出監(jiān)管部門風(fēng)險(xiǎn)承受能力的事項(xiàng)，需及時(shí)終止；對存在一定社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的事項(xiàng)，需采取風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)跟蹤監(jiān)測，符合條件之后方可施行。

（三）落實(shí)“社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估”的評估責(zé)任

問責(zé)機(jī)制可以作為實(shí)施“社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估”制度的保障。在高質(zhì)量發(fā)展的新形勢下，落實(shí)“社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估”的評估責(zé)任，可以保證不同主體在“社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估”過程中正確理解和對待評估。落實(shí)“社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估”過程評估責(zé)任，一是建立決策主體責(zé)任追究機(jī)制。由專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)追究負(fù)責(zé)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估的決策機(jī)構(gòu)及其負(fù)責(zé)人的責(zé)任。二是建立考核主體責(zé)任追究機(jī)制。目前，越來越多的第三方評估機(jī)構(gòu)從事社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估服務(wù)。第三方評估機(jī)構(gòu)參與評估可以防止政府既是“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判”。因此，首先要明確第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)對虛假評價(jià)等違法評價(jià)的法律責(zé)任，通過明確法律責(zé)任規(guī)范第三方評價(jià)行業(yè)。第三，對于其他參與評價(jià)的主體，也需要明確相應(yīng)的法律責(zé)任，以應(yīng)對傳播虛假信息、聚眾阻撓等違法行為的發(fā)生。

四、重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估中第三方介入機(jī)制的原則及路徑

（一）重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估中第三方介入的原則

1.合法性原則

合法性原則是指重大決策的制定、頒布和實(shí)施應(yīng)該符合國家大政方針政策，嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行審查審批，符合法律規(guī)定的議事規(guī)則和決策程序。堅(jiān)持第三方機(jī)構(gòu)介入穩(wěn)評的合法性原則，應(yīng)重點(diǎn)考察重大決策是否有充足的法律政策支持依據(jù)。在依法治國的理念下，任何與法律相違背的重大決策都會(huì)損害政府公信力且不可持續(xù)。

2.合理性原則

堅(jiān)持第三方機(jī)構(gòu)介入穩(wěn)評的合理性原則，應(yīng)重點(diǎn)考察重大決策是否反映了絕大多數(shù)民眾的意愿；是否兼顧了多元主體的利益，符合人民群眾的現(xiàn)實(shí)利益和長遠(yuǎn)利益；是否符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展科學(xué)規(guī)律，堅(jiān)持把改革力度、發(fā)展速度和社會(huì)可承受程度有機(jī)統(tǒng)一。

3.可行性原則

可行性原則是指重大決策的貫徹、落實(shí)、推行、實(shí)施的過程應(yīng)該充分考察時(shí)間、空間、人力、物力、財(cái)力等客觀因素的制約，采取科學(xué)方法進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目尚行哉撟C，以符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢，且不超出社會(huì)承受力。堅(jiān)持第三方機(jī)構(gòu)介入穩(wěn)評的可行性原則，應(yīng)考察重大決策是否符合廣大人民群眾的根本利益，是否征求了公眾意見；是否會(huì)給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來負(fù)面影響；有無引發(fā)個(gè)體或群體上訪、群體性事件、重大社會(huì)治安問題的可能性；是否能夠體現(xiàn)政策的連續(xù)性和嚴(yán)密性。

4.可控性原則

堅(jiān)持第三方機(jī)構(gòu)介入穩(wěn)評的可控性原則，應(yīng)考察重大決策的實(shí)施前期宣傳解釋和輿論引導(dǎo)工作是否充分；在可預(yù)見的風(fēng)險(xiǎn)視域內(nèi)，重大決策引發(fā)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)是否可控，是否存在影響社會(huì)穩(wěn)定的其他因素；如果引發(fā)社會(huì)失穩(wěn)，是否有配套的預(yù)警方案和應(yīng)急處置預(yù)案，使社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)得到有效防范和化解。

（二）重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估中第三方介入機(jī)制的路徑

1.加強(qiáng)第三方機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入資格的監(jiān)督管理機(jī)制

當(dāng)前，重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估中的第三方介入機(jī)制已經(jīng)成為社會(huì)治理創(chuàng)新的新常態(tài)。為充分發(fā)揮第三方機(jī)構(gòu)的工作職能，政府部門應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范第三方機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入資格，加強(qiáng)資格審查。監(jiān)督審查從事社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估的第三方機(jī)構(gòu)應(yīng)具備基本從業(yè)條件，包括在民政、工商、司法等部門正式注冊，且正式員工需具備高級專業(yè)技術(shù)職稱，并有專業(yè)領(lǐng)域的外聘專家團(tuán)隊(duì)；具有相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)評估及法律咨詢等行政許可的資質(zhì)證書，且有參與社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估工作的經(jīng)驗(yàn)。

2.強(qiáng)化第三方機(jī)構(gòu)工作績效的考核管理制度

政府管理部門應(yīng)以年度為周期對第三方機(jī)構(gòu)實(shí)施嚴(yán)格的工作績效考核監(jiān)督，并實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，按照考核結(jié)果向社會(huì)擇優(yōu)推薦合格的第三方機(jī)構(gòu)，對于不合格的第三方機(jī)構(gòu)令其整改或取消其承擔(dān)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估工作的資格。績效考評包括兩種形式：第一種是常規(guī)化的年度綜合考評，以年度為周期，定期向社會(huì)公示第三方機(jī)構(gòu)及評級情況，即年度績效考評；第二種是每一個(gè)項(xiàng)目完成后，針對項(xiàng)目實(shí)施過程中的風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)論進(jìn)行的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)信譽(yù)評級制度，即項(xiàng)目績效考評。

3.規(guī)范第三方機(jī)構(gòu)評估結(jié)論的評價(jià)管理機(jī)制

當(dāng)前，針對穩(wěn)評的評估并未引起足夠的重視，學(xué)界僅有張樂和童星從過程評價(jià)與效果評價(jià)相結(jié)合的視角對重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)論的考評管理進(jìn)行了探索性研究。對第三方評估效果進(jìn)行評估，有助于進(jìn)一步規(guī)范第三方機(jī)構(gòu)參與社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估工作，提高穩(wěn)評的專業(yè)性、客觀性和公正性，探索建立行業(yè)管理組織，實(shí)施第三方機(jī)構(gòu)自我管理、自我監(jiān)督勢在必行。

五、結(jié)論

隨著我國進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展新階段，要借助高質(zhì)量發(fā)展的東風(fēng)，不斷修改、調(diào)整、完善現(xiàn)有的“社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估”制度，實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定的有效防范。在實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)有效預(yù)防的同時(shí)，推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展。