關于優(yōu)化營商環(huán)境的問題及對策研究
——以重慶市為例

李佳琳

（中共巫溪縣委黨校，重慶 405800）

根據世行和國家發(fā)改委2020 年評估指標，重慶市在法制環(huán)境方面與先進地區(qū)、先進水平還存在較大差距。在評估指標中，重慶市合同執(zhí)行天數為500 天，比全國平均水平多15 天，比新加披多336 天；合同執(zhí)行成本比全國平均水平高2.4%，比新西蘭高8.5%。由此可見，重慶市營商環(huán)境中的薄弱環(huán)節(jié)與先進地區(qū)相比差距仍然明顯，還需進一步改善和優(yōu)化。

一、關于重慶市營商環(huán)境存在的問題分析

《2019 中國城市營商環(huán)境報告》重慶市位列全國第五，西部第一。但同時應看到重慶市營商環(huán)境仍存在諸多痛點和難點，迫切需要建設法治有為政府進一步精準施策，從而助推重慶市高質量發(fā)展。

（一）市場環(huán)境和法治環(huán)境亟待改善

1.知識產權保護制度亟需進一步加強。重點產業(yè)領域知識產權培育力度不足。全市缺乏針對重點產業(yè)領域的知識產權鼓勵政策。知識產權失信主體懲戒力度有待加強。監(jiān)督執(zhí)法力度不夠，部分區(qū)縣未出臺具體措施，導致專利、商標侵權、代理機構違法代理等知識產權的失信行為無法進行有效的打擊和規(guī)范。缺乏知識產權抵押融資渠道和融資風險補償機制。知識產權抵押門檻較高，部分區(qū)縣僅針對2000 萬以上的科技型企業(yè)提供知識產權抵押，專利質押融資保險在全市推廣面不夠。全市未打造統(tǒng)一的知識產權協同保護平臺，造成綜合服務缺位和跨部門協調困難的情況。

2.社會信用體系亟待完善。信用應用場景還不夠廣泛。全市還未建立“信用+貸款”“信用+獎補政策”“信用+審批”全方位信用運用方案和體系。守信激勵應用領域也有待拓展，全市尚未在勞動用工、旅游、醫(yī)療健康、養(yǎng)老服務、教育、交通出行、圖書借閱等民生服務領域開展守信激勵應用。信用體系格局亟待重構，目前重慶市仍主要依靠政府進行外部監(jiān)管，通過信用行業(yè)協會等多元社會力量實現內部約束的監(jiān)管機制還未建立。第三方信用評級機構培育不充分，參與市場活動活躍度不高。信用修復機制亟待構建。

3.融資貸款不夠便利。金融系統(tǒng)亟需降低門檻、拓展范圍。動產抵押融資業(yè)務范圍亟待拓展，全市金融融資、知識產權抵押擔保融資、倉單抵押融資等動產融資方式開展較少。不動產融資條件有待放寬，不動產抵押貸款價值貶值情況嚴重，目前住宅、商鋪、倉庫基本按照70%、60%、50%的價值比例批準發(fā)放貸款，相較疫情前約降低10 個百分點，影響企業(yè)獲貸金額。另一方面，不動產抵押物選擇嚴苛，非底商、非臨街型商鋪較難取得貸款。政府擔保增信流程復雜，獲批時間較長。

（二）改革深水區(qū)體制機制痛點日益凸顯

1.缺乏擔當作為的干事氛圍和精簡高效的考核評價體系。正向激勵機制弘揚不充分，對優(yōu)化營商環(huán)境正面案例宣傳較少，組織人事部門對正面案例的結果運用不充分，為擔當者擔當的價值導向還應進一步弘揚。容錯免責機制不夠明晰，市級層面2018 年出臺了《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的實施意見》，其中對容錯免責只做了寬泛的、原則性的指導性意見，對具體的適用情形、動議流程、認定程序未作具體規(guī)定。重慶市還沒有出臺專門的容錯免責實施辦法，追責問責與容錯免責之間的關系亟需通過制度進行明確。

2.缺乏市級層面更強有力的協同機制。在市級層面，成立了優(yōu)化營商環(huán)境工作領導小組，下設11 個專項小組，領導小組辦公室設在市發(fā)展改革委。優(yōu)化營商環(huán)境需要破除部門之間的利益壁壘，權責壁壘、信息壁壘，需要領導小組辦公室更強有力的統(tǒng)籌協同能力。缺乏各部門迅速反饋迅速決策的工作機制，僅僅抽調工作人員到領導小組辦公室工作，工作效率低下，而且結果往往不盡如人意。缺乏發(fā)現營商環(huán)境真問題的工作機制，收集營商環(huán)境存在的問題不能停留在各專項小組報送的工作總結中，必須由領導小組辦公室從鮮活的案例中分析找到重慶市營商環(huán)境存在的真問題。缺乏與組織人事和紀檢監(jiān)察系統(tǒng)的協作機制，正向激勵和反面懲戒的價值導向弘揚不充分。

3.缺乏高效的執(zhí)行能力。優(yōu)化營商環(huán)境政策性強，各級干部還缺乏把市委市政府制定的原則變成穩(wěn)定的制度和機制的執(zhí)行力，還停留在“領導說了這件事，就只干這件事”一案一策的工作方式上。在某些領域還存在“領導說了就干得成，領導不說就干不成”、同樣的問題反復提交上級決策等情況。

（三）政務服務環(huán)境亟待優(yōu)化

1.落實“公平、公正、公開”原則還需下苦功。在關鍵資源獲取、公共資源使用、融資信貸支持、政府補貼、優(yōu)惠政策扶持等方面，民營企業(yè)、國有企業(yè)、外地企業(yè)仍存在差別。公平競爭審查制度執(zhí)行和監(jiān)督力度不夠，主要依靠各部門自查，2020 年全市僅查處4 件違反公平競爭原則的行政壟斷案件。市場主體公平性待遇存在差異。在項目審批、招商引資、執(zhí)法監(jiān)督等環(huán)節(jié)和領域，仍存在權力尋租行為，政府本應為全體市場主體服務變?yōu)闉樘囟ㄊ袌鲋黧w服務。仍需出重拳建設廉潔公正的營商環(huán)境。目前重慶市政務信息公開、政務服務、政府門戶網站建設分屬三個部門牽頭管理，政務公開渠道不集中；在惠企政策、政府采購、公共資源交易等關鍵領域政務信息公開執(zhí)行不充分，政務信息還不夠公開透明。例如疫情期間重慶市惠企政策二十條和四十五條知曉度各區(qū)縣存在顯著差異，再如部分部門和區(qū)縣并未落實《財政部關于促進政府采購公平競爭優(yōu)化營商環(huán)境的通知》，及時公布近期政府采購意向。

2.政府監(jiān)管還不夠高效。存在多頭監(jiān)管、重復監(jiān)管、重事前監(jiān)管輕事中事后監(jiān)管現象。例如有些地區(qū)只注重準入審核，準入后放任不管，企業(yè)違規(guī)經營，造成惡劣影響。存在高頻監(jiān)管現象。雖然某些區(qū)縣實施了“零檢日”、“綜合執(zhí)法”等措施，但仍存在企業(yè)應付檢查不堪其擾的現象。存在只看監(jiān)管不看發(fā)展的現象。隨意使用關停措施，隨意上網公示懲戒措施，在企業(yè)發(fā)展和部門利益、個人安全問題上翻本本，簡單粗暴處理。現代化監(jiān)管手段運用不充分。從全市來看“互聯網+監(jiān)管”遠程監(jiān)管模式應用面仍然過窄，仍以現場監(jiān)管為主。

3.政務服務還不夠便捷?，F代化手段參與政務服務不充分，大數據應用、智慧化、智能化水平還需進一步提高。政務服務事項網上申請率和網上辦理率與先進地區(qū)仍有差距。各部門政務數據集成度不夠，數據孤島現象突出，市場監(jiān)管、稅務、公安、社保、醫(yī)保、民政等部門實際未歸入“渝快辦”平臺。此外政務數據與金融系統(tǒng)、政務數據與司法系統(tǒng)也無法做到數據共享，降低了行政效能。承諾辦理時間和實際辦理時間存在差異，既存在承諾時限不符合審批實際要求的情況，也存在辦件人員不按辦事指南辦理的情況。政務服務標準化、規(guī)范化不夠，部分區(qū)縣和部門首問負責制、一次性告知制執(zhí)行不到位，“最后一公里”影響企業(yè)和群眾滿意度評價，“卷簾門”、“玻璃門”、“旋轉門”現象仍然存在。

二、對于重慶市營商環(huán)境的對策建議

鑒于重慶市營商環(huán)境中的薄弱環(huán)節(jié)與先進地區(qū)相比差距仍然明顯，因此，進一步精準施策、優(yōu)化和改善營商環(huán)境，從而助推重慶市高質量發(fā)展，顯得尤其重要。

（一）要加強法治、信用為本

1.全方位構建市場化法治根基。構建基于新時代社會主義市場經濟的法規(guī)政策體系?？v向上對接上位法律規(guī)定，完善重慶市各項法規(guī)政策，針對具體領域的痛點和堵點促進相關法規(guī)政策的修訂和廢立工作。橫向上增強法規(guī)政策的協調性，重視法律法規(guī)和政策制定的協調一致，處理好審慎立法和先行先試的關系，及時調整和清理阻礙優(yōu)化營商環(huán)境的法規(guī)和政策。提升法律法規(guī)和政策制定的精準性和有效性。在制定法規(guī)和政策的過程中充分考慮企業(yè)和基層的實際情況，統(tǒng)籌把握出臺時機，兼顧立法目標和綜合效益，推進執(zhí)法規(guī)范化進程。

2.建立誠實守信的法制環(huán)境。要積極構建市場信用機制，充分發(fā)揮信用機制的作用，強調市場主體的自治，注重遵紀守法，推動法治氛圍的形成，最終促進市場的良性發(fā)展。盡快建立信用重慶、重慶市公共信用信息平臺與渝快辦的數據共享機制，廣泛開展信用承諾審批。加強信用信息歸集力度，選取部分區(qū)縣試點“信用+審批”、“信用+政策”、“信用+貸款”，并在勞動用工、養(yǎng)老服務、教育、平臺經濟等更重點民生領域拓展信用應用領域，并及時總結，在全市建立全方位信用應用體系。

（二）要獎懲結合、容錯免責

1.弘揚重獎和嚴懲相結合的指揮導向。一方面加大監(jiān)督執(zhí)法力度，對違紀違規(guī)、嚴重違法市場公平性原則的行為絕不手軟、嚴懲不貸。另一方面，進一步完善正向激勵機制，重用對優(yōu)化營商環(huán)境有突出貢獻、敢于擔當作為的干部；定期通報優(yōu)化營商環(huán)境的優(yōu)秀案例，并加強宣傳；鼓勵各級各系統(tǒng)評選對優(yōu)化營商環(huán)境有突出貢獻的個人和單位，并加大結果運用。

2.完善容錯免責機制。出臺《重慶市容錯免責實施辦法》，指導各區(qū)縣各系統(tǒng)出臺或完善具體舉措。細化容錯免責適用情形，明晰動議流程和認定程序，完善免責評價機制。建立重點環(huán)節(jié)清單，在政府采購、公共資源交易、規(guī)劃用地等重點環(huán)節(jié)外建立后果評價和績效評價先于程序評價相結合的認定方式，對沒有造成國有經濟流失、對經濟社會發(fā)展有重大促進作用、沒有產生惡性后果的情形包容程序瑕疵。

（三）要放管協同、包容監(jiān)管

1.深入簡政放權。進一步強化市場對資源配置的主導作用。持續(xù)縮減負面清單、收縮準入門檻，上級沒有規(guī)定的，原則上本級不做增設。要繼續(xù)放寬石油、天燃氣、電力、電信、鐵路、金融、水利、醫(yī)療、教育、文體、軍民融合等基礎產業(yè)和服務領域的市場準入。對目前涉及市場準入負面清單的相關法律法規(guī)進行全面梳理，并及時提出修改或廢止的意見，以不斷完善負面清單制度的配套法律體系。進一步推進政府權責清單制度。政府權責清單制度有助于劃清政府與市場的職能邊界，涉企權責清單以外的事項交由市場解決。

2.審慎包容監(jiān)管。放權不是降低標準，包容監(jiān)管不是不要監(jiān)管。要規(guī)范監(jiān)管。加強和規(guī)范事中事后監(jiān)管，規(guī)范“雙隨機一公開”監(jiān)管工作，提高綜合監(jiān)管和“互聯網加監(jiān)管”水平。要減少檢查。市級層面要出臺對企業(yè)實行多部門聯合檢查的指導意見，各區(qū)縣各系統(tǒng)要出臺具體的實施細則，減少政府到企業(yè)現場檢查的頻率。要包容創(chuàng)新。對新技術、新業(yè)態(tài)、新產業(yè)、新模式等新經濟采取包容審慎監(jiān)管，加大“監(jiān)管沙盒”制度試點范圍。要慎用關停。對產業(yè)鏈、供應鏈上的龍頭企業(yè)或關鍵零部件生產企業(yè)，在沒有重大安全隱患和環(huán)境風險的前提下，慎用關停措施。

優(yōu)化營商環(huán)境是落實黨中央和國務院決策部署的需要，我們要以優(yōu)化營商環(huán)境為契機，牢牢把握機遇，真正做活有效市場，構建法治有為政府，助推重慶高質量發(fā)展。