立法后評估構(gòu)建的問題研究

張曉亮

（白城師范學(xué)院政法學(xué)院，吉林 白城 137099）

各學(xué)者們對于立法后評估的深刻涵義有不同的認(rèn)識，各學(xué)者從不同角度，深刻闡釋了立法后評估的內(nèi)涵。綜合各觀點(diǎn)，立法后評估就是指，一種立法在實(shí)施過程中已經(jīng)出現(xiàn)一些與新的形勢不相適應(yīng)的問題，有必要進(jìn)一步修改。為了更好地進(jìn)行修改工作，根據(jù)相應(yīng)的法律規(guī)定，需要對該立法的制度規(guī)范性和實(shí)施效果進(jìn)行評估，以便為修改提供完善的參照和可靠的依據(jù)，以增強(qiáng)立法的科學(xué)性。當(dāng)前我國社會，社會主義市場經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，市場經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢應(yīng)體現(xiàn)在作為國家上層建筑的法律體系中。公正、自由、平等的市場環(huán)境有利于公民對立法中的正義價值的追求，樹立端正的對待法律的態(tài)度，維護(hù)法律應(yīng)有的最高威信力。同時，市場環(huán)境的穩(wěn)定有利于培養(yǎng)良好的社會風(fēng)氣，拜金主義、金錢至上、唯利是圖等錯誤思想都應(yīng)被摒棄并為社會所唾棄。

我國是人民為國家主人的社會主義大國。并順應(yīng)各國保護(hù)人民權(quán)利的發(fā)展趨勢，公民的基本權(quán)利和義務(wù)規(guī)定在憲法文本中。這是法律價值體現(xiàn)的應(yīng)有之意，對公民的基本權(quán)利和義務(wù)在專章中予以體現(xiàn)。體現(xiàn)在具體技術(shù)上的立法，表現(xiàn)為行使立法權(quán)的立法主體的綜合素質(zhì)尚不能滿足日益變化的立法要求的需要，同時受各種現(xiàn)實(shí)性因素的影響。這些足以證明在立法技術(shù)方面，相關(guān)機(jī)構(gòu)的做法仍然不足。立法后評估，需要對相關(guān)行政管理部門，以及相關(guān)單位等行政相對人進(jìn)行訪談，同時制定并進(jìn)行分別以行政機(jī)關(guān)、行政相對人和具體社會公眾為對象的調(diào)查問卷，并與其他有關(guān)的立法進(jìn)行比較，從立法制度的規(guī)范性和其實(shí)施效果等方面對立法本身進(jìn)行了深入評估，在此基礎(chǔ)上形成評估報告。就具體來說立法評估，一般采用一級指標(biāo)和二級指標(biāo)的形式。其中一級指標(biāo)，包含合法性和立法技術(shù)等靜態(tài)指標(biāo)，同時也包括合理性、科學(xué)性、協(xié)調(diào)度、效果性和認(rèn)同感等動態(tài)和靜態(tài)結(jié)合的評估指標(biāo)。

比如，在立法目的體現(xiàn)方面，該立法在客觀上對相應(yīng)調(diào)整的社會內(nèi)容是否具有較好的規(guī)范作用，能否大致實(shí)現(xiàn)該法出臺時的立法目的。在主要法條的落實(shí)方面，其制度設(shè)計落實(shí)情況如何，這些制度設(shè)計由于各種原因與現(xiàn)狀存在一定程度的差異。在促進(jìn)社會管理規(guī)范化方面，該法能否產(chǎn)生了積極的作用，總的來說體現(xiàn)為總體社會的認(rèn)可度。同時，從具體評估指標(biāo)來看，該立法具有合法性，在合理性上，是否符合正當(dāng)性和平等性，但隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，該立法在社會適應(yīng)性方面已不完全符合目前的社會發(fā)展實(shí)際。在協(xié)調(diào)性上，已有的立法與相應(yīng)的同位法和公共政策能夠相互協(xié)調(diào)，但與目前新頒布的某些規(guī)范性文件有抵觸的地方。在專業(yè)性上，該立法中某些規(guī)定相對落后于實(shí)際社會發(fā)展的需求，并且，立法中的部分法條規(guī)定較為原則，可操作性有待于進(jìn)一步加強(qiáng)。在立法技術(shù)上，該立法能否基本符合結(jié)構(gòu)完整、語言準(zhǔn)確，但在某些方面是否有待進(jìn)一步強(qiáng)化，在相關(guān)概念界定方面能否與時俱進(jìn)。當(dāng)然也包括執(zhí)法的有效性。最后，該立法基于評估結(jié)論，得出是否建議適時啟動修改程序，修改的重點(diǎn)在于增強(qiáng)立法本身的適應(yīng)性、統(tǒng)一性、專業(yè)性、可操作性以及執(zhí)法的有效性，促進(jìn)該立法的完善和有效實(shí)施。

新中國建立以來，中國共產(chǎn)黨作為我國的執(zhí)政黨，領(lǐng)導(dǎo)人民建立了社會主義國家，制定了各項(xiàng)符合中國國情的根本制度，實(shí)現(xiàn)了中華民族的繁榮發(fā)展，現(xiàn)代社會政黨在民主政治和法治建設(shè)中發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)的地位和作用，黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面推進(jìn)依法治國、加快建設(shè)社會主義法治國家最根本的保證，在根本上也在敦促中國共產(chǎn)黨要保障人民當(dāng)家作主的地位，維護(hù)和保障人民的基本權(quán)利。充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，不僅是在司法、行政、立法等法律制度方面，更體現(xiàn)在對于整個社會的思想觀念的引領(lǐng)上，隨著時代的發(fā)展，城市建設(shè)水平的要求越來越高，對于調(diào)整社會關(guān)系的立法要求也隨之大幅提高。已有的法律在實(shí)施過程中已經(jīng)出現(xiàn)一些與新的形勢不相適應(yīng)的問題，為了更好地實(shí)施法律和社會適用，立法后評估制度的構(gòu)建就顯得尤為必要，就制度設(shè)計方面，我國的立法后評估制度應(yīng)該包括以下幾個內(nèi)容。

一、立法后評估制度的總體要求

（一）立法后評估的階段

評估工作主要分為以下幾個階段進(jìn)行：首先，部署階段。包括制定完整的立法后評估工作方案和針對性的調(diào)查問卷，完成評估的準(zhǔn)備和部署工作；其次，調(diào)研階段。根據(jù)評估工作方案，通過實(shí)地考察、召開座談會、專題調(diào)研、調(diào)查問卷、邀請專家評估等多種方式，開展調(diào)研工作。再次，研討和完成立法后評估工作報告。以目前理論界對立法后評估的相關(guān)研究成果為依據(jù)，對調(diào)研資料進(jìn)行匯總、梳理、分析，在此基礎(chǔ)上，撰寫完成評估工作報告的初稿；四、審核、提交報告階段。報告初稿提聽取意見，并根據(jù)聽取意見情況，結(jié)合立法調(diào)整的社會發(fā)展最新情況和要求，修改形成報告終稿。

（二）立法后評估的適用方法

立法后評估通常采用了以下幾種評估方法：

1.召開座談會

組織相關(guān)行政主管部門，相關(guān)建設(shè)單位座談，了解對現(xiàn)行立法的個人意見及實(shí)施狀況，指出存在的問題以及對該立法進(jìn)行修改的建議。

2.問卷調(diào)查

針對立法涉及到的行政管理機(jī)關(guān)、行政相對人和所有適用人員為對象，制定和發(fā)布相應(yīng)的調(diào)查問卷，了解各類主體對該立法適用和效果的知曉情況，同時也獲得對該立法的立法質(zhì)量和實(shí)施效果的總體評價。

3.針對目前的立法進(jìn)行比較研究

將需要評估的立法與上位法、同位階相關(guān)法律比較，分析其合法性、協(xié)調(diào)性，同時也要對比其合理性、專業(yè)性、可操作性等。

4.利用相應(yīng)案例進(jìn)行評估分析

利用與立法相關(guān)聯(lián)的典型案例，分析其執(zhí)法守法情況和社會實(shí)際影響。

5.利用關(guān)聯(lián)文獻(xiàn)進(jìn)行分析

對該立法實(shí)施以來相關(guān)的政策、文件、報告、資料進(jìn)行仔細(xì)的整理和分析，同時把實(shí)證研究中的結(jié)果與這些文獻(xiàn)進(jìn)行對比，目的在于提高立法后評估的說服力。

二、立法后評估的主要內(nèi)容

（一）全面評估

在上述的立法專項(xiàng)調(diào)研、相關(guān)專家座談和問卷調(diào)查的基礎(chǔ)上，經(jīng)過研究討論后做出決定，確定該立法的立法理念是否符合當(dāng)時社會的實(shí)際需要，并是否能有一部分前瞻性，是不是基本實(shí)現(xiàn)了調(diào)整社會關(guān)系、加強(qiáng)社會管理的立法目的，這就是指：

1.該立法的立法目的在何種程度上實(shí)現(xiàn)

立法的目的可以通過調(diào)整社會關(guān)系實(shí)現(xiàn)社會管理，從分析調(diào)查問卷的結(jié)果來可以推斷的立法目的是否得以完全實(shí)現(xiàn)或者基本實(shí)現(xiàn)，當(dāng)然也可能立法目的沒有實(shí)現(xiàn)。從立法的專題訪談和相關(guān)聯(lián)部門座談的情況也可以相應(yīng)的認(rèn)為該立法是不是具有較好的規(guī)范作用，能否基本實(shí)現(xiàn)了出臺時的立法目的。

2.立法中主要法律規(guī)定的落實(shí)情況

這個內(nèi)容設(shè)計師為了確保立法的制度化、規(guī)范化和有序化，包括：

（1）規(guī)劃許可制度。

從調(diào)研情況來確定，這些許可制度是否為社會管理提供了堅(jiān)實(shí)的管理基礎(chǔ)，在未來社會調(diào)整和管理工作中，是否仍然有繼續(xù)保留和持續(xù)推進(jìn)的必要。

（2）規(guī)劃配套管理制度。該立法是否規(guī)定了專業(yè)系統(tǒng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃管理等規(guī)劃管理制度。主要規(guī)定多數(shù)已經(jīng)落實(shí)到位，且發(fā)揮出重要作用。

3.關(guān)于對社會管理產(chǎn)生的作用

該立法自從實(shí)施以來，在規(guī)范社會管理，推動城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)城市運(yùn)行等方面是否發(fā)揮了相應(yīng)的作用。主要包括以下三個方面：一是建立起了較為完善的法律支撐體系，有效保證了該立法規(guī)定的各項(xiàng)措施得到基本落實(shí)；二是能否有效規(guī)范了社會關(guān)系。三是有沒有基本實(shí)現(xiàn)了良性的社會管理模式。

4.立法后的社會認(rèn)可度問題

通過立法后評估的社會調(diào)查統(tǒng)計結(jié)果，可以得出，作為專業(yè)性較強(qiáng)的立法活動，社會公眾對立法的知曉度總體上程度如何，但同時，也要考慮到大眾的總體社會認(rèn)可度問題。立法目的基本實(shí)現(xiàn)與否；關(guān)聯(lián)的行政主管部門是否基本履行了立法所規(guī)定的職責(zé)問題。立法所設(shè)計法律制度無論是合理性還是實(shí)效性都顯示如何，能否基本達(dá)到了制度設(shè)定的初衷。

（二）分項(xiàng)評估

結(jié)合本次立法后評估的目的立法實(shí)施的具體情況，重點(diǎn)從合法性、合理性、協(xié)調(diào)性、科學(xué)性、立法技術(shù)、實(shí)效性、認(rèn)可度等七個方面進(jìn)行逐項(xiàng)評估，從而得出相應(yīng)的立法后評估結(jié)論。

三、評估建議

綜合以上所有立法后評估的具體問題，針對立法提出適當(dāng)?shù)男抻啠攸c(diǎn)在適應(yīng)性、協(xié)調(diào)性、專業(yè)性、可操作性、實(shí)效性等方面加以完善。適時廢舊立新，進(jìn)一步增強(qiáng)立法的協(xié)調(diào)性，進(jìn)一步增強(qiáng)立法的可操作性，進(jìn)一步完善立法技術(shù)，立法后的評估就其自身來說并不是最終目的，最后在于對評估結(jié)果符合進(jìn)行利用。立法后評估針對結(jié)果的實(shí)施包括：一是用于本次立法修改完善，二是用于對立法進(jìn)行實(shí)施的指引。立法后評估同時也可以有舉一反三的價值，我們通過對一些立法項(xiàng)目進(jìn)行立法后評估，發(fā)現(xiàn)該次立法中發(fā)生的普遍性、規(guī)律性的問題，在今后的立法工作中可以充分修改，從而指導(dǎo)之后立法工作。