農(nóng)村基層治理的困境和對(duì)策研究

王佳穎

（天津師范大學(xué)政治與行政學(xué)院，天津 300387）

農(nóng)村是國(guó)家“三農(nóng)”治理體系的重要組成部分，農(nóng)村基層治理是國(guó)家治理體系向現(xiàn)代化邁進(jìn)過程中的重要的關(guān)鍵一步，農(nóng)村基層治理的現(xiàn)代化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。但是隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生巨變，農(nóng)村治理環(huán)境復(fù)雜多樣，給農(nóng)村基層治理帶來不少困難。需要我們找到其原因，為我國(guó)治理體系和治理能力現(xiàn)代化掃除障礙，助推鄉(xiāng)村振興。

一、目前我國(guó)農(nóng)村基層治理中存在的問題

（一）農(nóng)村基層治理主體能力薄弱

1.農(nóng)村基層黨組織

部分基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)能力不足，部分黨員干部不能發(fā)揮黨員的先鋒模范作用。一方面，有些農(nóng)村黨員尤其是村集體黨員干部不能發(fā)揮黨員應(yīng)該有的先進(jìn)性，在農(nóng)村這個(gè)熟人社會(huì)，容易被自己的私利沖昏頭腦，不能跳出自己利益的旋渦，沒有作為農(nóng)村先進(jìn)分子的大格局，凝聚村民，帶動(dòng)村民，為集體或村民謀利益為村子求發(fā)展的責(zé)任意識(shí)不夠強(qiáng)烈，領(lǐng)導(dǎo)村里的各方面事物的能力不足。另一方面，部分基層黨組織在傳達(dá)和落實(shí)中央政策時(shí)存在不到位的現(xiàn)象，有的在政策實(shí)行時(shí)只是流于表面，有的也會(huì)敷衍了事，面對(duì)工作不積極，不主動(dòng)，責(zé)任意識(shí)差。

2.村民

部分村民的自律性不高，自治能力不足。相比于城市農(nóng)村沒有那么多的“規(guī)矩”，村民的生產(chǎn)生活不受約束，自給自足的農(nóng)耕生活有較強(qiáng)的自由性，自我意識(shí)較強(qiáng)，不喜歡受到約束和管控，也就不愿意參與到村子的治理當(dāng)中去，嚴(yán)重缺乏集體意識(shí)。再者農(nóng)村是個(gè)典型的熟人社會(huì)，族際關(guān)系和血緣關(guān)系強(qiáng)烈，自治能力不足最明顯的表現(xiàn)就是在選舉時(shí)容易受到人情和血緣關(guān)系的影響，不能公正地投上自己手中神圣的一票，甚至有些候選人為了讓自己成功當(dāng)選會(huì)拉幫結(jié)派，動(dòng)員自己家族中的人為自己的官位“鋪路”。在平時(shí)的集體和公共生活中，保護(hù)集體利益和集體財(cái)務(wù)的意識(shí)不夠高，個(gè)人素質(zhì)和知識(shí)見聞都需加強(qiáng)，政治文化素質(zhì)較低等等。

3.村干部

當(dāng)前，有一些村干部不能完全掌握中央對(duì)于農(nóng)村的方針政策，專業(yè)性不強(qiáng)，缺乏農(nóng)村基層治理的有效方法和手段，總憑經(jīng)驗(yàn)做事，遇到新問題不懂如何找到新策略，老辦法又解決不了新問題，往往循環(huán)往復(fù)，問題最終得不到解決，擱置惡化。有些村干部對(duì)農(nóng)村基層治理不重視，不對(duì)村子的總體規(guī)劃進(jìn)行全面掌握就盲目進(jìn)行產(chǎn)業(yè)發(fā)展，存在急功近利的思想，治理能力不足。

（二）農(nóng)村基層治理方式存在不足

在農(nóng)村基層治理中部分基層干部為了完成基層事務(wù)或提升自己的“業(yè)績(jī)”，常常會(huì)使用非正式的方式和策略。主要表現(xiàn)為策略主義和形式主義，在某些政策的下達(dá)和規(guī)則的實(shí)行需要村民配合時(shí)，村干部會(huì)以說好話，講情分，給回報(bào)之類的軟方式來懇求群眾配合，這就是歐陽靜所說的策略主義。[1]比如在處理村容村貌時(shí)，如果有村民不配合，村干部就會(huì)對(duì)村民進(jìn)行言語上的勸說，戴高帽，承諾給予好處等等。其次，在治理方式中還存在著形式主義這樣的弊病，就是利用虛假、名不副實(shí)的面子工程來充當(dāng)工作成果等行為，欺上瞞下，不僅勞神傷財(cái)還惹得村民怨聲載道，導(dǎo)致村干部和村民之間出現(xiàn)隔閡。

（三）農(nóng)村基層治理體系不健全

目前，由于諸多因素，農(nóng)村基層治理體系還存在著不健全和各個(gè)系統(tǒng)之間協(xié)調(diào)不規(guī)范的問題。具體來看，一是中央所要求的共建共治共享的治理體系還主要依靠當(dāng)?shù)攸h組織和基層政府的幫助，社會(huì)協(xié)同和公眾參與度不高，參與主體單一。參與主體的自治素養(yǎng)和自治能力還需要進(jìn)一步的提升和規(guī)范。二是農(nóng)村基層治理和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的協(xié)調(diào)不夠完善。農(nóng)村治理和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)變等一系列的基礎(chǔ)工作之間的協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制不夠健全。三是農(nóng)村組織體系不能滿足農(nóng)村基層治理的需求。部分農(nóng)村基層黨組織處于渙散的現(xiàn)象，村民自治組織有些也徒有虛名，流于形式，不作為的事情時(shí)有發(fā)生。村里沒有專門的監(jiān)督組織，村民監(jiān)督不到位。部分的文化發(fā)展組織處于空白狀態(tài)，不能為村民提供精神文化需求，引導(dǎo)村民正確的文化價(jià)值觀，糾正村內(nèi)落后文化，腐朽文化。

二、農(nóng)村基層治理存在問題的原因

（一）農(nóng)村經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展程度低

大多數(shù)農(nóng)村主要以務(wù)農(nóng)為主，農(nóng)作物是農(nóng)民的主要收入來源，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，農(nóng)作物處于市場(chǎng)價(jià)值的最低端，容易受到市場(chǎng)波動(dòng)的影響，再加上些許天災(zāi)人禍，農(nóng)業(yè)收益不穩(wěn)定。尤其是近年來隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，村里年輕人為尋求更高的發(fā)展空間，進(jìn)入城市的洪流，導(dǎo)致農(nóng)村人口流失嚴(yán)重，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的大多為婦女，老人。因此，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度低，農(nóng)村基層治理也就缺乏一定的物質(zhì)基礎(chǔ)，失去動(dòng)力，成為農(nóng)村基層治理的一大短板。經(jīng)濟(jì)發(fā)展不充分也會(huì)相應(yīng)地導(dǎo)致文化發(fā)展水平不高。而且農(nóng)村教育水平相較于城市還是薄弱的，再加上農(nóng)村年輕人外流，所以老年人成為參與公共生活的主力軍，這就導(dǎo)致農(nóng)村基層治理的整體文化水平下降，政策接受程度低，農(nóng)村基層干部完成基層事務(wù)的難度加大。農(nóng)村文化發(fā)展不充分，農(nóng)民精神文化境界不高也會(huì)滋生一些諸如重男輕女，封建迷信等腐朽文化侵蝕村民精神世界，腐蝕農(nóng)村治理的思想基礎(chǔ)。

（二）農(nóng)村血親化的治理環(huán)境

費(fèi)孝通在《鄉(xiāng)土中國(guó)》這本書中說：“鄉(xiāng)土社會(huì)的一個(gè)特點(diǎn)就是這種社會(huì)的人是在熟人里面長(zhǎng)大的”。[2]農(nóng)村是典型的熟人社會(huì)，凡事都講究“情”這個(gè)字，這是農(nóng)村較為普遍的形式規(guī)則。人際關(guān)系都是以血緣、地緣或姻緣關(guān)系為紐帶進(jìn)行交往，同時(shí)講究禮治秩序、無訟、無為政治和長(zhǎng)老政治。[3]所以，農(nóng)村社會(huì)秩序的維持更多依靠“人治”而不是“法治”，這個(gè)觀念已在村民心中根深蒂固，世世代代遵循著這樣的處事原則。村子里錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)以及家族之間盤根錯(cuò)節(jié)聯(lián)系，農(nóng)村關(guān)系網(wǎng)絡(luò)自然由血緣關(guān)系構(gòu)成，在碰到重大事件時(shí)遭到“情”字影響很難表達(dá)自己的心聲。

（三）農(nóng)村基層治理機(jī)制不健全

農(nóng)村基層治理機(jī)制不健全，村社一體、政經(jīng)不分等問題是造成農(nóng)村基層社會(huì)治理困境的重要根源。農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)分為縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)，但是這三者之間治理權(quán)責(zé)關(guān)系不清，資源分配和布局失衡。[4]一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過多干預(yù)基層民主，有的甚至直接插手基層治理?；鶎余l(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)村基層治理主體之間、村委會(huì)和村黨支部委員會(huì)權(quán)責(zé)關(guān)系未理順，很多地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有任免村支部書記、村委會(huì)的權(quán)力，影響著農(nóng)村村委會(huì)組織成員的選舉。另一方面，村委會(huì)有著很強(qiáng)的行政管理職能，在日常管理村集體的過程中，受到上級(jí)基層政府的派遣，承擔(dān)著過多的行政事務(wù)，減弱了為本村村民服務(wù)的功能，不利于全心全意為本村村民服務(wù)，降低處理本村事務(wù)的有效性。

三、提高農(nóng)村基層治理水平的對(duì)策

（一）提高治理主體的治理能力

首先要提高基層黨員干部治理能力。黨員干部才是基層治理的排頭兵，在基層治理的過程中至關(guān)重要。要提升黨員干部的學(xué)習(xí)能力，提高對(duì)基層工作的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)學(xué)習(xí)意識(shí)。必須要不定期對(duì)村鎮(zhèn)黨員干部進(jìn)行教育培訓(xùn)工作，嚴(yán)格制定黨員教育、管理和監(jiān)督的機(jī)制，要讓黨員干部不忘初心，牢記使命。要完善黨員干部的考核機(jī)制，激發(fā)基層黨員干部?jī)?nèi)生動(dòng)力。制定科學(xué)合理的考評(píng)體系，鼓勵(lì)基層黨員干部會(huì)干事，能干事，干好事。

其次，要加強(qiáng)基層工作人員的培訓(xùn)，提升主動(dòng)服務(wù)的意識(shí)?；鶎庸ぷ魅藛T是實(shí)現(xiàn)政策最后落地和促進(jìn)村民積極參加農(nóng)村治理的強(qiáng)心劑?；鶎庸ぷ魅藛T是實(shí)現(xiàn)政策落地的最后一步，所以需要把好關(guān)，做好事。一是要求基層工作人員傳達(dá)政策要快，尤其是這個(gè)信息發(fā)達(dá)的時(shí)代，市場(chǎng)瞬息萬變，要盡快將信息傳達(dá)給村民；二是要把政策給村民講好，講得透徹，講得明白，講到村民心里去，積極了解村民真正的需求，為村民辦實(shí)事，增強(qiáng)公信力。

最后，要樹立村民的主人翁意識(shí)，積極參與村治理。農(nóng)民是農(nóng)村基層治理的主體，提高村民對(duì)公共事務(wù)的參與度，提高村民參與村務(wù)治理積極性，加強(qiáng)村民參與村民自治意識(shí)，對(duì)加強(qiáng)基層治理有著積極意義。自治的核心是參與，要拓寬村民參與渠道，提供完善的制度保障，及時(shí)公開村務(wù)，做到透明化，讓村民及時(shí)了解到村務(wù)的進(jìn)展程度，保證村民的知情權(quán)，讓村民主動(dòng)參與到村務(wù)中，而不是被動(dòng)參與。與此同時(shí)應(yīng)主動(dòng)建立教育培訓(xùn)機(jī)制，為村民普及科學(xué)法律知識(shí)，提高村民治理能力。

（二）加強(qiáng)基層“三治”融合的治理體系

黨的十九大報(bào)告中提出了“建立自治、德治、法治相結(jié)合德鄉(xiāng)村治理體系”，自治固本、法安天下、德潤(rùn)人心，面對(duì)農(nóng)村基層治理的紛繁復(fù)雜的治理環(huán)境，用好這“三治”極為重要。要把“三治”有機(jī)融合并貫穿于基層治理的整個(gè)過程中，發(fā)揮基層法治的強(qiáng)制性、規(guī)范性功能，彌補(bǔ)基層德治、基層自治原則性、規(guī)則性不足的問題，例如，農(nóng)村社會(huì)固有的“熟人社會(huì)”現(xiàn)象，可以運(yùn)用法治的手段進(jìn)行治理，積極培育村民的法律意識(shí)；發(fā)揮基層德治的極致溫和的低成本功能，彌補(bǔ)基層法治、基層自治成本高、內(nèi)生性德不足的弊病，中國(guó)自古以來講究德治，“德潤(rùn)人心”說的就是這個(gè)道理，以此加強(qiáng)村民對(duì)本村治理的積極性，對(duì)基層干部的認(rèn)同感；發(fā)揮基層自治協(xié)商民主、符合實(shí)際的功能，彌補(bǔ)基層法治剛性不足的弊病，協(xié)商民主是治理的一種基本手段，民主協(xié)商更能集中民智，聚集民心，合乎民意，形成有效治理。

（三）發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用

農(nóng)村基層黨組織是農(nóng)村基層治理的“主心骨”，對(duì)黨的路線、方針、政策和各項(xiàng)工作部署落地落實(shí)起著重要作用，要充分發(fā)揮起“主心骨”的身份作用。想要加強(qiáng)農(nóng)村基層治理，必須充分發(fā)揮農(nóng)村黨組織在基層治理中的引導(dǎo)作用，圍繞班子建設(shè)、干部隊(duì)伍建設(shè)增強(qiáng)黨的組織凝聚力。讓基層黨組織、黨員干部站在群眾中去，真正為百姓做好事、做實(shí)事，才能贏得群眾尊重，不斷增強(qiáng)基層黨組織的凝聚力。

總之，農(nóng)村基層治理工作任重道遠(yuǎn)，要想根本解決農(nóng)村發(fā)展問題不是一蹴而就的。農(nóng)村基層治理主體更要立足當(dāng)下，根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w情況因地制宜，積極發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，尋找有效的治理措施，才能更好促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，助推鄉(xiāng)村振興，推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化發(fā)展。