黨建引領(lǐng)內(nèi)蒙古鄉(xiāng)村基層治理研究
——以烏海市為例

王莉

（中共烏海市委黨校，內(nèi)蒙古 烏海 016000）

一、關(guān)于確定此調(diào)研課題的背景考慮

（一）推進(jìn)農(nóng)村基層黨建引領(lǐng)農(nóng)村基層治理是加強黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)的形勢需要

國家治理體系是由眾多子系統(tǒng)構(gòu)成的復(fù)雜系統(tǒng)，這個系統(tǒng)的核心是中國共產(chǎn)黨。農(nóng)村基層治理作為國家治理體系的重要組成部分，理所當(dāng)然要加強黨的領(lǐng)導(dǎo)。村委會是黨在農(nóng)村工作的基礎(chǔ)。隨著農(nóng)村新型社會組織、經(jīng)濟(jì)組織的大量涌現(xiàn)，造成黨組織設(shè)置在一定程度上不能適應(yīng)形勢和任務(wù)的需要，使黨的組織和工作覆蓋出現(xiàn)了空白，對黨組織領(lǐng)導(dǎo)各類社會組織參與社會治理產(chǎn)生很大挑戰(zhàn)。我們只有不斷強化黨在基層的群眾基礎(chǔ)，才能筑牢黨的執(zhí)政根基。這就需要我們充分展示黨的強大組織能力，加強黨組織對社會各類資源的統(tǒng)籌利用和全面整合，構(gòu)建適應(yīng)新的社會形態(tài)的基層治理體系。當(dāng)前結(jié)合烏海實際，就是要保持基層黨組織的全覆蓋和強大的組織能力，充分發(fā)揮基層黨組織統(tǒng)一思想、凝聚力量、聯(lián)系群眾的優(yōu)勢，通過黨的資源來撬動社會資源，用體制內(nèi)組織帶動體制外組織，避免黨組織單打獨斗和包辦代替，體現(xiàn)治理的本意，體現(xiàn)黨建引領(lǐng)治理的要求，體現(xiàn)黨的組織能力。

（二）以農(nóng)村基層黨建引領(lǐng)農(nóng)村基層治理是回應(yīng)人民群眾對農(nóng)村美好生活新期待的現(xiàn)實需要

烏海市作為年輕的新興工業(yè)城市，城鎮(zhèn)化率居于全區(qū)之首，但是烏海在建設(shè)美好農(nóng)村時感受到了農(nóng)村治理的各種難題。從發(fā)展維度看，烏海因煤而建、依煤而興，先有礦區(qū)后有城區(qū)，作為欠發(fā)達(dá)地區(qū)，尤其村民對美好生活的期待更加強烈；從實踐路徑看，烏海是典型的資源型移民城市，人口構(gòu)成多元，在工礦城市向現(xiàn)代城市轉(zhuǎn)型中，始終伴隨著大量工礦棚戶區(qū)村民搬遷進(jìn)城和不同階段的農(nóng)村人口流動。從基層治理實踐看，先有煤后有城的發(fā)展歷程，讓農(nóng)村始終面對治理問題的倒逼。大量“單位人”成為“社會人”后，基層治理體系和治理能力與村民對美好生活需要之間的矛盾相互交織。從黨建面臨的形勢看，如何發(fā)揮黨建在基層治理中的引領(lǐng)作用，擴(kuò)大黨組織在農(nóng)村新興領(lǐng)域覆蓋，把農(nóng)村基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用充分發(fā)揮出來，整合各方面力量資源，有效組織、宣傳、凝聚和服務(wù)群眾，實現(xiàn)烏海轉(zhuǎn)型發(fā)展與農(nóng)村善治雙贏是我們必須直面的課題。

二、當(dāng)前烏海農(nóng)村基層治理的現(xiàn)狀調(diào)查

在烏?，F(xiàn)行的兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)的治理體系下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村承擔(dān)著農(nóng)村基層治理的主要任務(wù)。從我們實際調(diào)研的情況看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為政府派出機關(guān)、村委會作為村民自治組織，其作用發(fā)揮情況與我們面臨的基層治理任務(wù)相比，與我們所期待的基層治理成效相比還有相當(dāng)?shù)牟罹唷?/p>

（一）是村委會在組織宣傳動員群眾方面的作用弱化趨勢明顯，組織力亟待提升

在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，盡管近年來村兩委在經(jīng)過兩輪換屆后，村委工作人員在年齡結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)不斷進(jìn)行優(yōu)化，但是由于職責(zé)不清、村委承擔(dān)了大量的條線下派的屬地工作任務(wù)，削弱了主責(zé)主業(yè)，村委會工作人員走訪入戶和體察民情的次數(shù)在逐步減少。一些群眾反映，村委會作為基層政權(quán)組織不能很好地聽取民聲、了解民意、排除民憂、解決民困，在一些行政村，黨群、干群依存度不高。

（二）是面對各類矛盾問題基層治理方式方法簡單粗放，村委會基層治理效率低下

調(diào)研中普遍反映，近年來歷次迎接檢查、節(jié)慶活動以及“兩城創(chuàng)建”，基層工作方式方法粗放簡單，迎合服務(wù)過頭，一方面太過于大包大攬，另一方面沒有給村民充分參與的空間，等靠要的思維慣性嚴(yán)重，本應(yīng)屬于群眾自我管理、自我服務(wù)的事項卻由政府埋單。

（三）是村委會責(zé)權(quán)不相匹配的矛盾日益突出，“看得見的管不了、管得了的看不見”

由于強調(diào)屬地責(zé)任，職能部門通過“漏斗效應(yīng)”將大量的行政事務(wù)“漏”到村一級，導(dǎo)致村一級越來越忙。從調(diào)研看，各級普遍存在把村委會當(dāng)成一級政府或者職能部門的腿，使村委會的職責(zé)不斷疊加。

（四）是村干部工作積極性不高，基層治理的理念意識落后

從調(diào)研看，受編制影響，村委會工作人員短缺、年齡偏大，結(jié)構(gòu)總體不合理，有的村鎮(zhèn)部分關(guān)鍵崗位使用臨時聘用人員的現(xiàn)象。受工資福利待遇等影響，村委會工作崗位缺乏吸引力，工作人員流動性大。村委會工作人員威信不高與自身工作積極性之間，以及村委會工作難有作為與不被群眾認(rèn)可之間惡性循環(huán)。

（五）是村民作為農(nóng)村主人的主體地位沒有得到充分體現(xiàn)，主人翁意識欠缺

從調(diào)研看，村民參與基層民主決策機會少、渠道不暢，一些基層黨組織做村民工作不走心，聯(lián)系村民程式化、走過場，方法老套簡單，影響了村民的積極性、主動性和創(chuàng)造性。一些本屬于群策群力或村民參與決策的事項，村民知曉度不夠，導(dǎo)致村民參與不足，歸屬感認(rèn)同感和家園意識不強。

（六）是村委會干部工作積極性不高，基層治理的理念意識落后

從調(diào)研看，受編制影響，村委會工作人員短缺、年齡偏大，結(jié)構(gòu)總體不合理，有的村委會出現(xiàn)部分關(guān)鍵崗位使用臨時聘用人員的現(xiàn)象。受工資福利待遇等影響，村委會崗位缺乏吸引力，工作人員流動性大。村委會工作人員威信不高與自身工作積極性之間，以及村委會工作難有作為與不被村民認(rèn)可之間惡性循環(huán)，沒能起到村委會與村民之間的橋梁紐帶及延伸政府基層治理觸角的作用。

三、進(jìn)一步深入推動黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村基層治理的形勢政策研究

（一）強化街道社區(qū)黨組織的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，推進(jìn)街道社區(qū)管理體制改革

黨的力量來自組織。推進(jìn)農(nóng)村基層治理必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用。要圍繞基層黨建引領(lǐng)基層治理，全面推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村管理體制改革。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村管理體制改革涉及動體制、動權(quán)力、動資金、動利益，需要黨政一把手必須負(fù)總責(zé)，親自抓。要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村職能職責(zé)。要聚焦鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織抓黨建、抓治理、抓服務(wù)的主責(zé)主業(yè)，全面梳理匯總形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織的職責(zé)清單。賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)更多自主權(quán)。要圍繞創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)管理方式和提供精準(zhǔn)化的服務(wù)能力，要賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)指揮調(diào)度權(quán)、考核監(jiān)督權(quán)、選拔任用的征得同意權(quán)；轄區(qū)內(nèi)事關(guān)農(nóng)民利益重大決策和重大項目的建議權(quán)；多部門協(xié)同解決綜合性事項統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和考核督辦權(quán)；下沉資金、人員的統(tǒng)籌管理和自主支配權(quán)。推動執(zhí)法力量下沉。將涉及農(nóng)村管理的公安、消防執(zhí)法力量全面下放街道，實行所屬部門和街道的雙重管理、雙重考核。對不配合、不支持的執(zhí)法力量，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)享有申請調(diào)換或者撤換建議權(quán)，切實增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)調(diào)和調(diào)動執(zhí)法力量的能力?？茖W(xué)核定街道人員編制。綜合考慮轄區(qū)常駐人口、管轄面積等因素基礎(chǔ)上，按照配齊配強的要求，制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政、事業(yè)等各類編制總量配備標(biāo)準(zhǔn)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制不足部分采取區(qū)內(nèi)調(diào)劑、市級補充的方式，盡快充實到位。

（二）推動社會力量共建共治，形成農(nóng)村基層治理合力

1.加強基層黨建協(xié)調(diào)議事機制建設(shè)

建立區(qū)、鎮(zhèn)、村三級黨建協(xié)調(diào)委員會，吸納區(qū)域內(nèi)新型經(jīng)濟(jì)和社會組織黨組織負(fù)責(zé)人參加，定期研究解決共同關(guān)心的重要事項。區(qū)、鎮(zhèn)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任下一級黨建協(xié)調(diào)委員會主任，強化統(tǒng)籌權(quán)威和效能。

2.積極孵化培育社會組織

建立資源、需求、項目“三個清單”，實行屬地和駐區(qū)單位雙向需求征集、雙向提供服務(wù)、雙向溝通協(xié)調(diào)、雙向評價通報“四個雙向”機制，越來越多的職能部門能夠主動打開“院門”參與治理。

3.推動基層黨組織和在職黨員“雙報到”

結(jié)合村民需求、立足黨員專長進(jìn)行分類設(shè)崗，搭建醫(yī)療教育、法律咨詢、矛盾化解等服務(wù)村民的平臺，組織在職黨員完成報到并常態(tài)化參與村委會活動，形成村委會建設(shè)靠“大家”的良好氛圍。

（三）深入開展基層減負(fù)行動，讓基層真正聚焦抓黨建抓治理抓服務(wù)

明確村委會的職責(zé)范圍，逐一清理全面排查并建立長效機制，逐步解決“上面千條線，下面一根針”的這一難題。

1.全面清理鄉(xiāng)鎮(zhèn)村委掛牌。規(guī)范村委會出具各類證明

全面清理和規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)出具的相關(guān)證明。要聯(lián)合政府各行政審批機構(gòu)對村委會需出具的各類證明材料進(jìn)行重新梳理，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)出具各類證明清單，需要證明的有關(guān)部門還要加強指導(dǎo)，切實規(guī)范證明格式，增強證明的嚴(yán)肅性、規(guī)范性和真實性。加快村委會公共服務(wù)綜合信息平臺建設(shè)。

（四）重視人才隊伍建設(shè)，強化科學(xué)的考核激勵

構(gòu)建有效農(nóng)村治理體系，人是最關(guān)鍵的因素。建設(shè)好鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍，需要解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作壓力較大、對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部重使用輕培養(yǎng)等問題。

1.強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)地位，讓基層干部有奔頭

要樹立在工作一線培養(yǎng)、考察和識別干部的理念，統(tǒng)籌全市編制資源，加大向基層傾斜力度，為街道充實編制資源。

2.加強培養(yǎng)鍛煉，讓基層干部勁頭足

建立完善基層干部能力素質(zhì)模型，對基層急需的依法行政、組織協(xié)調(diào)、動員發(fā)動、化解糾紛等能力進(jìn)行強化提高。制定市、區(qū)職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的干部交流計劃。

3.完善激勵機制，讓基層干部敢想敢干不畏難

逐步提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)村干部工資、福利待遇，對工作任務(wù)重、做出較大貢獻(xiàn)、表現(xiàn)突出的同志給予一定的績效獎勵。

4.樹立正確政績導(dǎo)向，讓基層干部樹立正確的政績觀

要切切實實地實現(xiàn)從以“領(lǐng)導(dǎo)注意”為目的到以“群眾滿意”為目標(biāo)的轉(zhuǎn)變。牢固樹立以人民為中心的發(fā)展觀，把“群眾滿意”作為工作的出發(fā)點和落腳點。

（五）推出“紅色網(wǎng)格”網(wǎng)格化管理

“紅色網(wǎng)格”是浙江金華市近年來推進(jìn)黨組織網(wǎng)格化管理、落實黨員網(wǎng)格責(zé)任制以及提高“基層黨建+社會治理”水平的一種實踐探索。具體來講就是在已有網(wǎng)格化管理的基礎(chǔ)上，把基層黨組織和黨員納入“網(wǎng)格化”管理的一種黨建模式，確保“每個網(wǎng)格都有黨組織、每名黨員都在網(wǎng)格中”，常態(tài)化開展基層的民生服務(wù)、矛盾調(diào)解、隱患排查等工作，形成以“小網(wǎng)格推動大黨建、帶動大治理”的工作格局。