礦山環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的PPP模式探析

臧 麗

（湖南 長沙 410000）

礦產(chǎn)資源為我國的發(fā)展提供了有力的物質(zhì)保障，但在以往重資源輕環(huán)境的粗放型開發(fā)模式下，礦產(chǎn)資源開采也給我國生態(tài)系統(tǒng)留下了累累傷痕。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央將生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會(huì)主義“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局。習(xí)近平主席提出“綠水青山就是金山銀山”，生態(tài)環(huán)境建設(shè)被提到了新高度。礦山環(huán)境破壞問題亟待解決，但資金需求巨大且主要由財(cái)政承擔(dān)，治理效率不理想。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005～2015年國家、地方、社會(huì)企業(yè)共投入礦山環(huán)境恢復(fù)治理資金900億元，恢復(fù)治理面積大于80萬公頃。但是尚有約220萬公頃需要治理，意味著還需投入萬億資金。

PPP（Public-Private Partnership）模式是政府和社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系，政府通過PPP模式引入社會(huì)資本合作執(zhí)行原應(yīng)由政府承擔(dān)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目，有利于激活社會(huì)資金，減輕財(cái)政壓力，是政府投融資模式的創(chuàng)新。

礦山環(huán)境恢復(fù)和綜合治理需要大量資金，而PPP模式可吸引社會(huì)資金。能否將PPP模式應(yīng)用于礦山環(huán)境恢復(fù)和綜合治理？如何應(yīng)用？本文將對(duì)此進(jìn)行探析。

1 礦山環(huán)境治理應(yīng)用PPP模式的背景

1.1 國家政策支持

自然資源部、國家發(fā)改委等部門均發(fā)布了相關(guān)文件支持社會(huì)資本投資進(jìn)行礦山環(huán)境治理，為社會(huì)資本通過PPP模式參與礦山環(huán)境治理提供了政策依據(jù)。《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》鼓勵(lì)企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體或者個(gè)人投資，對(duì)已關(guān)閉或者廢棄礦山的地質(zhì)環(huán)境進(jìn)行治理恢復(fù)。《關(guān)于加強(qiáng)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的指導(dǎo)意見》鼓勵(lì)大力探索構(gòu)建“政府主導(dǎo)、政策扶持、社會(huì)參與、開發(fā)式治理、市場化運(yùn)作”的礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理新模式?！蛾P(guān)于建立激勵(lì)機(jī)制加快推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的意見（征求意見稿）》提出通過賦予一定期限的自然資源資產(chǎn)使用權(quán)等激勵(lì)機(jī)制，吸引各方投入，推行市場化運(yùn)作、開發(fā)式治理、科學(xué)性利用的模式，加快推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)，鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織、生產(chǎn)建設(shè)礦山與社會(huì)資本合作進(jìn)行礦山生態(tài)修復(fù)利用。

1.2 緩解政府財(cái)政壓力的需要

礦山的環(huán)境治理資金需求大，但多地地方政府財(cái)政資金并不充裕，若完全依靠政府來承擔(dān)將給財(cái)政帶來巨大壓力，也會(huì)降低礦山環(huán)境治理效率。采用PPP模式引入社會(huì)資本投資開展礦山環(huán)境治理，能緩解政府財(cái)政支出壓力，尤其是短期資金壓力，有利于平滑財(cái)政支出。

1.3 實(shí)現(xiàn)開發(fā)式治理的要求

礦山環(huán)境恢復(fù)和綜合治理是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，僅治理是不夠的，更要解決治理之后如何開發(fā)利用的問題。同時(shí)，擬定的后續(xù)開發(fā)方向必然對(duì)前期的治理有所要求。PPP模式建設(shè)和運(yùn)營并重，剛好提供了一個(gè)治理與開發(fā)結(jié)合之路徑，以整體“打捆”形式，將礦山生態(tài)治理、后續(xù)的開發(fā)運(yùn)營一并通過公開競爭方式確定同一修復(fù)主體和開發(fā)運(yùn)營主體，形成“治理契合開發(fā)運(yùn)營，開發(fā)運(yùn)營反哺治理”的良性閉環(huán)，實(shí)現(xiàn)礦山廢棄地的真正開發(fā)利用和可持續(xù)發(fā)展。

2 在庫項(xiàng)目關(guān)鍵邊界條件剖析

截至2021年2月底，財(cái)政部PPP項(xiàng)目管理庫在庫的礦山環(huán)境治理類PPP項(xiàng)目共計(jì)9個(gè)，其中4個(gè)已進(jìn)入執(zhí)行階段、3個(gè)處于采購階段、2個(gè)尚在準(zhǔn)備階段。

投資規(guī)模：在庫項(xiàng)目投資規(guī)模適中，總投資一般不超過5億元，最高22億元，總投資合計(jì)約56.64億元，單個(gè)項(xiàng)目平均投資6.3億元。

實(shí)施機(jī)構(gòu)：以自然資源局（原國土資源局）為主，若涉及大規(guī)模的后續(xù)開發(fā)建設(shè)也可以住房建設(shè)局等主管單位作為實(shí)施機(jī)構(gòu)，也可以所在園區(qū)管委會(huì)作為實(shí)施機(jī)構(gòu)。

運(yùn)作模式：以BOT為主，涉及部分存量項(xiàng)目采用BOT+ROT模式。

出資情況：資本金比例在20%～30%之間；政府占股以10%為主，其次20%、5%，個(gè)別項(xiàng)目政府未參股。

合作期限介于10～20年之間。

回報(bào)機(jī)制：以可行性缺口補(bǔ)助為主，僅一例某礦山工業(yè)旅游區(qū)開發(fā)項(xiàng)目采用使用者付費(fèi)，且2016年發(fā)起至今仍處于準(zhǔn)備階段，無實(shí)質(zhì)進(jìn)展?；貓?bào)率介于5.5%～9.41%之間，使用者付費(fèi)來源于剩余土石料的銷售、治理后農(nóng)用地農(nóng)作物銷售和建設(shè)項(xiàng)目的運(yùn)營收入如游客接待中心、停車場、廣告費(fèi)、門票、商業(yè)等。

3 礦山環(huán)境恢復(fù)和綜合治理類PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)

3.1 參與方眾多

礦山環(huán)境恢復(fù)和綜合治理類PPP項(xiàng)目涉及的參與方眾多。政府方面涉及多個(gè)職能部門，包括自然資源、工信、財(cái)政、環(huán)保、能源、安監(jiān)等。參與的社會(huì)資本除恢復(fù)治理企業(yè)外，還有開發(fā)建設(shè)和后續(xù)運(yùn)營企業(yè)。此外，項(xiàng)目周邊及所在區(qū)域往往還有其他生產(chǎn)礦山可能導(dǎo)致區(qū)域性的污染或破壞，如何處理恢復(fù)治理工程與生產(chǎn)礦山之間的關(guān)系、劃界責(zé)任都是此類項(xiàng)目要解決的問題。此類項(xiàng)目涉及的民眾也往往較多，有的項(xiàng)目還牽涉到礦工和礦區(qū)居民的安置問題。

3.2 政府專項(xiàng)資金支持

財(cái)政部與國土資源部聯(lián)合制定并印發(fā)了《礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理專項(xiàng)資金管理辦法》對(duì)專項(xiàng)資金的使用和管理進(jìn)行了規(guī)范，專項(xiàng)資金用于礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理工程支出及其他相關(guān)支出。據(jù)此，礦山環(huán)境恢復(fù)和綜合治理類PPP項(xiàng)目符合條件的相關(guān)支出可由專項(xiàng)資金列支。中央財(cái)政、上級(jí)財(cái)政安排的專項(xiàng)資金可有效解決該類PPP項(xiàng)目資本金不足等問題，項(xiàng)目落地保障性強(qiáng)。該部分支出可不占地方政府的一般公共預(yù)算支出，降低了地方政府的財(cái)承壓力。同時(shí)，專項(xiàng)資金列支也為社會(huì)資本獲取合理回報(bào)提供了有力保障，能有效激勵(lì)社會(huì)資本積極參與。

3.3 可多產(chǎn)業(yè)植入，但產(chǎn)業(yè)發(fā)展有難度

礦山環(huán)境恢復(fù)和綜合治理類PPP項(xiàng)目可植入多種產(chǎn)業(yè)共同發(fā)展。

政策上，《關(guān)于加強(qiáng)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的指導(dǎo)意見》指出要探索礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理與地產(chǎn)開發(fā)、旅游、養(yǎng)老療養(yǎng)、養(yǎng)殖、種植等產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展?！兜V山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》也鼓勵(lì)礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)后，對(duì)具有觀賞價(jià)值、科學(xué)研究價(jià)值的礦業(yè)遺跡開發(fā)為礦山公園。國土空間規(guī)劃要求，礦山環(huán)境恢復(fù)后的用地按照宜農(nóng)則農(nóng)、宜建則建、宜水則水、宜留則留的原則合理確定。

學(xué)術(shù)上，Soltanmohammadi H總結(jié)了8組共23種礦山廢棄地的政治廢棄地模式[1]。張軍認(rèn)為礦山廢棄地是文明的象征，也是歷史文化的載體，有機(jī)會(huì)成為歷史人文景觀[2]。

實(shí)踐中，前述在庫PPP項(xiàng)目治理后用途包括了文旅、商貿(mào)、特色小、種植、林地及各種可利用地。

綜上，此類項(xiàng)目在理論上可與多種產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。但礦山地理位置通常遠(yuǎn)離城市核心區(qū)，要想實(shí)現(xiàn)市場化的運(yùn)營，尤其是實(shí)現(xiàn)較高的使用者付費(fèi)收入較為困難。此外，治理恢復(fù)后的開發(fā)建設(shè)受到用地性質(zhì)和政策等的限制，現(xiàn)階段尚未能實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化利用，環(huán)境治理、規(guī)劃、土地獲取、開發(fā)等各個(gè)環(huán)節(jié)尚未能實(shí)現(xiàn)較好銜接。

3.4 治理過程可能涉及礦產(chǎn)資源的處置問題

部分歷史遺留礦山有一定量的可采礦產(chǎn)資源，可能是原有技術(shù)條件下不具利用價(jià)值的礦產(chǎn)資源在目前的技術(shù)條件下又具有了利用價(jià)值，可能是礦山生產(chǎn)留設(shè)的保安礦柱等設(shè)計(jì)損失，這些礦產(chǎn)資源在治理、開發(fā)的過程中可能會(huì)被開采出來，其歸屬和處置需要進(jìn)一步明確。

4 對(duì)策建議

4.1 運(yùn)作模式選擇

礦山環(huán)境恢復(fù)和綜合治理類PPP項(xiàng)目的運(yùn)作模式建議采用“DBOT”，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)、運(yùn)營維護(hù)和移交，有利于從頂層設(shè)計(jì)開始實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全生命周期的管控。對(duì)于有存量項(xiàng)目的可結(jié)合采用“ROT”（改擴(kuò)建-運(yùn)營-移交）模式。對(duì)于運(yùn)營屬性較強(qiáng)的也可采用“DBOO”（設(shè)計(jì)-建設(shè)-運(yùn)營-擁有）模式。

4.2 融資先行，運(yùn)用綠色金融

PPP項(xiàng)目投資大，融資需求高，融資落地是實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目落地的前提。因此，在項(xiàng)目實(shí)施方案設(shè)計(jì)階段就要綜合考慮項(xiàng)目的融資情況，做好融資調(diào)研，項(xiàng)目合作期限、回報(bào)機(jī)制以及招標(biāo)條件等要與融資條件相匹配。2016年8月31日，中國人民銀行七部委印發(fā)了《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》，《意見》指出設(shè)立綠色發(fā)展基金，通過政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式動(dòng)員社會(huì)資本。綠色金融在貸款政策、貸款對(duì)象、貸款方式等層面結(jié)合綠色債券、綠色保險(xiǎn)、綠色基金等多種金融產(chǎn)品和服務(wù)，優(yōu)先支持綠色項(xiàng)目。礦山環(huán)境恢復(fù)和綜合治理項(xiàng)目符合綠色金融的適用范圍，因此，在實(shí)施此類PPP項(xiàng)目過程中可引入綠色基金，用好用活相關(guān)金融優(yōu)惠政策。

4.3 選擇治理和開發(fā)實(shí)力兼具的社會(huì)資本

開發(fā)式治理是保證此類項(xiàng)目成功實(shí)施的重要手段，而其前提是要選擇治理和開發(fā)實(shí)力兼具的社會(huì)資本，可以是單個(gè)社會(huì)資本兼具治理和開發(fā)實(shí)力，也可以由治理企業(yè)和開發(fā)運(yùn)營企業(yè)組成聯(lián)合體，但聯(lián)合體作社會(huì)資本需在合作機(jī)制上保證治理和開發(fā)的全周期權(quán)責(zé)捆綁。

4.4 多產(chǎn)業(yè)融合，開源創(chuàng)收

根據(jù)國土空間規(guī)劃要求，合理確定礦山環(huán)境恢復(fù)后的用地性質(zhì)。在符合相關(guān)要求的前提下，多與文旅、商貿(mào)、特色小鎮(zhèn)等使用者付費(fèi)相對(duì)較高的產(chǎn)業(yè)結(jié)合開發(fā)，以更好地實(shí)現(xiàn)市場化和可持續(xù)開發(fā)治理，減輕政府付費(fèi)壓力?？煽紤]利用礦山的特殊性建設(shè)礦坑酒店、礦坑游樂園、礦洞餐廳等特色項(xiàng)目。鑒于礦山地理位置較偏遠(yuǎn)的特性也不能盲目發(fā)展，需結(jié)合城市整體發(fā)展規(guī)劃，當(dāng)?shù)厥袌鎏匦缘染C合考慮。

4.5 探索賦予修復(fù)企業(yè)對(duì)修復(fù)涉及礦產(chǎn)資源的利用權(quán)，激發(fā)市場活力

自然資源部《關(guān)于探索利用市場化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的意見》明確修復(fù)工程新產(chǎn)生的土石料及原地遺留的土石料，可以無償用于本修復(fù)工程；確有剩余的，可對(duì)外進(jìn)行銷售，由縣級(jí)人民政府納入公共資源交易平臺(tái)，銷售收益全部用于本地區(qū)生態(tài)修復(fù)，涉及社會(huì)投資主體承擔(dān)修復(fù)工程的，應(yīng)保障其合理收益。

探索將土石料的處置方式推廣到其他種類礦產(chǎn)資源的處置利用上，即賦予修復(fù)企業(yè)對(duì)修復(fù)治理過程中新采出的一定量礦產(chǎn)資源的利用權(quán)和收益權(quán)，以保證治理工程的部分回報(bào)來源，激勵(lì)市場主體參與礦山環(huán)境治理。

5 結(jié)論

政府通過PPP模式向社會(huì)資本開放礦山環(huán)境恢復(fù)和綜合治理項(xiàng)目，可以拓寬融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制，可有效緩解政府財(cái)政壓力、提升治理效率并實(shí)現(xiàn)開發(fā)式治理。PPP模式在我國已應(yīng)用數(shù)年，但目前已實(shí)施且在庫的此類PPP項(xiàng)目僅9個(gè)，應(yīng)用PPP模式開展礦山環(huán)境恢復(fù)和綜合治理尚在起步階段。本文剖析了在庫項(xiàng)目的關(guān)鍵邊界條件，分析了此類PPP項(xiàng)目的主要特點(diǎn)，提出了采用“DBOT”運(yùn)作模式、融資先行、運(yùn)用綠色金融、選擇治理和開發(fā)實(shí)力兼具的社會(huì)資本、多產(chǎn)業(yè)融合及探索賦予修復(fù)企業(yè)對(duì)修復(fù)涉及礦產(chǎn)資源的利用權(quán)激發(fā)市場活力等對(duì)策建議。