劉鵬濤，姚學(xué)強

（北京市監(jiān)獄管理局清河分局，天津 漢沽 300481）

新冠肺炎疫情暴發(fā)初期，全國監(jiān)獄系統(tǒng)快速啟動一級響應(yīng)，實施了“三班兩運轉(zhuǎn)”即“14 天（居家隔離）+14 天（封閉隔離）+14 天（封閉執(zhí)勤）”的勤務(wù)模式；在個別監(jiān)獄發(fā)生疫情傳播的嚴峻形勢下，更是在主管機關(guān)指令下實施了全面封監(jiān)、 只出不進的“最高等級勤務(wù)模式”； 疫情防控轉(zhuǎn)入常態(tài)化階段后，全國監(jiān)獄大多維持了“三班兩運轉(zhuǎn)”的執(zhí)勤模式，而北京疫情反彈后，北京監(jiān)獄系統(tǒng)再次執(zhí)行“最高勤務(wù)等級”。 “綜合古往今來出現(xiàn)的緊急權(quán)力法律實踐，可以把緊急權(quán)力法律制度概括為五種理論模式：調(diào)適、例外法、慣常、政治動員和權(quán)威專政。 ”[1]非常時期采取非常舉措，以政治任務(wù)的高度來認識并強力執(zhí)行， 權(quán)力制約、 權(quán)利保障等讓位于首要目標(biāo)——動員，具有正當(dāng)性和必要性。 但在各省相繼調(diào)低應(yīng)急響應(yīng)級別， 疫情防控轉(zhuǎn)入常態(tài)化階段，核酸檢測等技術(shù)手段成熟且廣泛應(yīng)用等不同情況下，全國監(jiān)獄系統(tǒng)是否需要堅持“三班兩運轉(zhuǎn)”值勤模式，則需要更審慎的研究與決策。 國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，對監(jiān)獄治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出了全新圖譜和更高要求，疫情防控以來監(jiān)獄勤務(wù)模式的變與不變折射出怎樣的治理理念？ 治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下的監(jiān)獄勤務(wù)模式應(yīng)然狀態(tài)如何？ 都需要更進一步的研究。

一、手段措施與形勢適配：治理現(xiàn)代化的基本表征

伯恩斯將應(yīng)急管理方法描述為“不是線性過程的方法或孤立的事件，而是一個連續(xù)的、開放的、累積的和使組織與其不斷變化的環(huán)境保持和重新調(diào)整的不可預(yù)知過程。 ”[2]從監(jiān)獄勤務(wù)模式調(diào)整與疫情防控形勢的互動看， 疫情防控形勢趨緊時監(jiān)獄勤務(wù)模式升級的反應(yīng)迅速， 而疫情防控形勢趨緩時監(jiān)獄勤務(wù)模式降級的反應(yīng)遲緩， 體現(xiàn)出手段措施與形勢適配的單向不平衡關(guān)系?！拔C生命周期理論形象地描述了危機發(fā)生、發(fā)展到消亡的整個進程，其實質(zhì)就是根據(jù)不同階段所呈現(xiàn)出的危機發(fā)展特點， 找到與之相對應(yīng)的管理策略，從而達到快速、精準地解決危機的目的。 ”[2]30疫情形勢趨緩后監(jiān)獄保持一段時間的最高等級勤務(wù)模式，使監(jiān)獄疫情防控措施嚴于當(dāng)前、高于當(dāng)?shù)兀?既是監(jiān)獄自身特殊性的現(xiàn)實需要也是一種工作態(tài)度的必要表達。 但這種互動關(guān)系下的延遲應(yīng)有一個合理的標(biāo)準與期限，而不應(yīng)是無條件、無期限。 不顧及形勢條件變化的單一策略無疑是高成本和低效能的，是與治理理念相背離，更與治理現(xiàn)代化相脫節(jié)的。 怠政的形式有很多種， 有消極不作為式的，也有積極作為式的。監(jiān)獄系統(tǒng)堅持一級響應(yīng)自始不變的積極努力，其實質(zhì)上仍是一種怠政，既怠于研究適應(yīng)不同形勢的更有效應(yīng)對舉措， 怠于直面并回應(yīng)基層連續(xù)作戰(zhàn)滋生的問題， 更怠于承擔(dān)自主調(diào)整響應(yīng)級別的后果責(zé)任， 通過堅持一級響應(yīng)并不惜浪費警力、財力來避免意外因素導(dǎo)致的被追責(zé)。其既導(dǎo)致在不必要的形勢任務(wù)下的過度投入， 又會導(dǎo)致在形勢嚴峻任務(wù)加重情況下的無力進一步投?！秶彝话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定：根據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件性質(zhì)、危害程度、涉及范圍，突發(fā)公共衛(wèi)生事件劃分為特別重大（I 級）、重大（II 級）、較大（III 級）和一般（IV 級）。 應(yīng)急響應(yīng)的級別調(diào)整是一項科學(xué)的、系統(tǒng)性的研判過程， 不同應(yīng)急響應(yīng)級別由不同層級的政府進行評估研判，采取不同的具體應(yīng)對措施，這種差異性、靈活性是治理現(xiàn)代化的應(yīng)然狀態(tài)。從全國的疫情防控進程看，各省域間的情況是不同的，比如一級響應(yīng)級別的啟動時間，最早的是廣東、浙江、湖南等地1 月23 日啟動， 最晚的是西藏1 月30 日由二級（1 月27 日啟動）升級為一級響應(yīng)；降為二級響應(yīng)時間最早為2 月24 日， 最晚為湖北5 月2 日；降為三級響應(yīng)時間最早2 月21 日（甘肅，由一級直降三級），到6 月6 日全國僅省湖北、西藏兩地保持二級響應(yīng)級別。 其中遼寧、內(nèi)蒙、廣西等多地于2 月下旬直接由一級響應(yīng)降至三級響應(yīng)。[3]此后，6 月17 日起北京由三級響應(yīng)升至二級響應(yīng)。 這種依各自實際調(diào)整應(yīng)急響應(yīng)級別的操作，是法定的也是合理、高效的治理模式。 而監(jiān)獄系統(tǒng)的應(yīng)急響應(yīng)級別及勤務(wù)模式， 卻沒有體現(xiàn)出這種與形勢發(fā)展同步或稍滯后的適配性?！叭鄡蛇\轉(zhuǎn)”勤務(wù)模式的無差別運行，一定程度上彰顯了監(jiān)獄的特殊性以及與社會的割裂。“國家治理涉及國家運轉(zhuǎn)過程中權(quán)力的轉(zhuǎn)換和權(quán)威在社會中的運作方式，是國家從自上而下、單向命令式管理，轉(zhuǎn)向公共利益為基礎(chǔ)的平等協(xié)商?！盵4]疫情防控攻堅期，社會運轉(zhuǎn)全部按下暫停鍵，這是經(jīng)濟利益、社會利益讓位于人民生命健康權(quán)益的必然選擇， 即便如此， 重要部門的復(fù)工復(fù)產(chǎn)也是經(jīng)由特別許可而要保障的，而且隨著應(yīng)急響應(yīng)級別的進一步下降，疫情防控進入常態(tài)化階段， 全面復(fù)工復(fù)產(chǎn)更是成為與防疫并重的工作要求。對于監(jiān)獄治理而言，包括勤務(wù)模式在內(nèi)的諸多重要手段措施， 也需要進行尺度的調(diào)整和重心的轉(zhuǎn)移。但直到6 月初，全國監(jiān)獄系統(tǒng)除少數(shù)省份進行有限調(diào)整，如寧夏、內(nèi)蒙古調(diào)為“7（居家隔離）+7（封閉隔離）+7（封閉執(zhí)勤）”模式，湖南調(diào)為“7（居家隔離）+7（封閉隔離）+14（封閉執(zhí)勤）+14（居家休息）”模式，福建調(diào)整為“6（休息）+7（居家隔離）+7（封閉隔離）+10（封閉執(zhí)勤）”模式等，更多省份則是在堅持運行“14+14+14”模式。 持續(xù)高強度勤務(wù)模式不僅惡化了基層民警身心健康及工作體驗， 同時也導(dǎo)致執(zhí)勤警力不足狀態(tài)下工作效能的下降， 體現(xiàn)了簡單、固執(zhí)、粗暴的管控思維。

同一種勤務(wù)模式、同一種手段措施，不同情境下具有不同的效能及其評價， 非常態(tài)下必要且可行的手段措施未必適用于常態(tài)化。 “有研究對機動車‘單雙號限行’的合憲性進行了分析，認為‘常態(tài)化’的限行措施不能通過比例原則的審查； 而在應(yīng)對重污染天氣時所采取的緊急措施，是對公民健康的保護，當(dāng)然具有正當(dāng)性和必要性。 ”[5]同樣，“14+14+14”勤務(wù)模式在非常態(tài)下具有正當(dāng)性和必要性， 甚至完全封閉、只出不進的“最高等級勤務(wù)模式”在特定形勢下也具有充分的正當(dāng)性和必要性。 這種非常時期的非常舉措，雖然對基層民警造成了極大壓力，但卻沒有更優(yōu)的替代解決方案，因此，絕大多數(shù)民警還是認可并積極接受的。 但疫情防控等級下調(diào)后甚至防控常態(tài)化后仍延續(xù)非常態(tài)手段措施， 則是失去合理性支撐，絕非治理現(xiàn)代化應(yīng)然狀態(tài)，其導(dǎo)致基層民警的負面情緒蔓延也就再所難免了。 管理可以通過強化戰(zhàn)時紀律和奉獻精神等化解管理簡單粗暴的影響，但治理必須是顧及多方權(quán)益的調(diào)適， 事關(guān)基層民警利益的重大決策需聽取基層呼聲并通過協(xié)商機制找尋更能確保防疫目標(biāo)實現(xiàn)和各方權(quán)益保障的優(yōu)化方案。 “行政緊急權(quán)力應(yīng)當(dāng)而且必須受到法律的規(guī)制，應(yīng)急過程中的行政自由裁量權(quán)需要加以規(guī)范以防止濫用?！盵6]“緊急狀態(tài)無法律”是可以的，但緊急狀態(tài)排除之后就必須回歸法治軌道， 并且要對無法律規(guī)范下的非常手段造成的影響予以補償與修復(fù)?！拔ｋU防御（消除危險）是現(xiàn)代行政的基本職能之一，其要求嚴格追究行政權(quán)怠慢行使的責(zé)任， 是行政裁量權(quán)收縮的正當(dāng)性依據(jù)所在。 ”[7]在疫情形勢不明朗和極端嚴峻的情形下，行政裁量權(quán)“收縮到零”，高等級甚至是最高等級勤務(wù)模式是必然選擇。 而低響應(yīng)級別尤其是常態(tài)化防疫情境下，行政裁量權(quán)擴大，多種裁量方案都可行， 只是不同裁量方案保護或放棄的權(quán)益比重不同。 治理現(xiàn)代化視角下，這種裁量應(yīng)達到“只有一種決定沒有裁量瑕疵、 其他決定均可能有裁量瑕疵”的行政裁量收縮要求。 而簡單延續(xù)“14+14+14” 勤務(wù)模式， 面對不斷增強的基層民警不滿的聲音，其瑕疵已經(jīng)影響到隊伍士氣和治理體驗，是具有重大裁量瑕疵的決策。因此，監(jiān)獄主管機關(guān)應(yīng)建立重大疫情等公共突發(fā)事件不同應(yīng)急響應(yīng)級別下監(jiān)獄包括勤務(wù)模式在內(nèi)的應(yīng)急響應(yīng)級別的相應(yīng)調(diào)整方案，形成應(yīng)對措施與響應(yīng)級別相適配的自適應(yīng)機制，減少決策者一味從嚴趨重的管治思維對監(jiān)獄工作的影響。

二、具體問題具體分析：治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵規(guī)范

監(jiān)獄具有功能的特殊性和疫情防控的獨特性，同時作為法治體系中的一環(huán)， 也需要有全國統(tǒng)一的法治規(guī)范。 但政治任務(wù)、紀律部隊、特殊性質(zhì)不是管理可以簡單粗暴的理由。 治理效能的實現(xiàn)要靠具體問題具體分析，不同情況采取不同針對性策略，而并不是不加區(qū)分的統(tǒng)一最高要求、最嚴紀律。 應(yīng)“明確中央宏觀管理與地方微觀執(zhí)行之間的關(guān)系， 避免在宏觀系統(tǒng)中采取‘微觀管理’的指揮手段……保證中央令行禁止的前提下充分尊重地方職責(zé)的區(qū)域性、動態(tài)性與靈活性。 ”[8]但從監(jiān)獄主管機關(guān)下達全國監(jiān)獄實行封閉管理命令和之后下達“最高等級勤務(wù)模式”命令的操作看，卻形成了宏觀管理無視地方差異性的干預(yù)微觀執(zhí)行的局面。 湖南省監(jiān)獄管理局自1月25 日即連夜下達了監(jiān)獄就地封閉管理的指令，當(dāng)時，司法部尚未在全國部署全封閉管理。[9]結(jié)合前述一級響應(yīng)級別啟動時間最早的是廣東、浙江、湖南等地1 月23 日啟動看，各省監(jiān)獄系統(tǒng)關(guān)聯(lián)響應(yīng)本地應(yīng)急響應(yīng)級別， 是比等某一部門下達統(tǒng)一指令更合理高效的機制。“這種一統(tǒng)性反映了集權(quán)決策的一個基本特點：指導(dǎo)全局的政策產(chǎn)生于一個集中的過程，其政策內(nèi)容只能‘一刀切’，不可能考慮所有地區(qū)的不同差異， 也沒有能力直接評估執(zhí)行過程中各種落實的合理性。 ”[10]有司法部的統(tǒng)一指令很重要，但在敏感性強的單位其主動性無須統(tǒng)一指令， 且統(tǒng)一指令的意義更多是在于去除各地差異性后設(shè)定某項工作的底線性要求。

疫情初發(fā)時期統(tǒng)一行動做足防范措施具有正當(dāng)性和必要性。但疫情態(tài)勢得以控制，尤其是地區(qū)性的應(yīng)急響應(yīng)等級下調(diào)后， 監(jiān)獄是隨所在地區(qū)進行響應(yīng)等級及勤務(wù)模式的調(diào)整，還是按照“誰下令啟動誰下令停止”的原則等待主管機關(guān)再度下達統(tǒng)一指令，應(yīng)是現(xiàn)代化的監(jiān)獄治理體系所提前規(guī)范好的。 如果最初下達指令的機關(guān)態(tài)度不夠明確，或是采取“我不表態(tài)，誰自主決策誰承擔(dān)后果”的避責(zé)操作，那必然導(dǎo)致系統(tǒng)性的職能混亂和效能降低?！鞍凑照螌W(xué)或者公共行政的話語闡釋， 活系統(tǒng)理論旨在通過子系統(tǒng)的相對自主性或者獨立性來激發(fā)其解決問題的能力， 破解行政體系嚴格的線性關(guān)系和自上而下的控制結(jié)構(gòu)對組織能力的限制。”[8]7最優(yōu)的操作不是主管機關(guān)下達統(tǒng)一啟動響應(yīng)等級和統(tǒng)一或分批次降低響應(yīng)等級的指令， 而是由各省監(jiān)獄管理機關(guān)以本省應(yīng)急響應(yīng)等級調(diào)整為信號， 結(jié)合本省域內(nèi)監(jiān)獄疫情防控實際， 決定提前啟動還是滯后多長時間下調(diào)響應(yīng)等級。 誰自主決策誰承擔(dān)后果是治理現(xiàn)代化的應(yīng)然狀態(tài)，但從現(xiàn)實看，一方面，各省監(jiān)獄管理機關(guān)幾乎無人愿承擔(dān)自主決定降低應(yīng)急響應(yīng)級別的后果，大多在等待上級管理部門尤其是省委政法委或司法部下達降低響應(yīng)級別并調(diào)整勤務(wù)模式的明確指令，從而將決策可能產(chǎn)生的不利后果歸責(zé)給體制。 另一方面，從監(jiān)獄主管機關(guān)層面看，即便一些省份早已降至三級甚至四級， 但其并不必急于下達準許降低響應(yīng)級別的指令，而是要進行總體把握，形成全體慢跑等最后一名狀態(tài)，甚至在北京疫情新發(fā)后，又要全國監(jiān)獄隨北京做一道超限的“附加題”。

治理不應(yīng)是一刀切，更不應(yīng)是全體被短板制約，為最后一名陪考。常態(tài)化防疫至今絕大多數(shù)監(jiān)獄“一級響應(yīng)”堅持到底和“14+14+14”勤務(wù)模式延續(xù)不變，雖然顯示了“疫情不退我不退”的責(zé)任感，但這種政治表態(tài)犧牲的卻是廣大監(jiān)獄基層民警的利益，增加了監(jiān)獄的運行成本， 并為后續(xù)恢復(fù)正常后的調(diào)休以及類似北京疫情新發(fā)后的再度應(yīng)對等積累了大量問題。 關(guān)鍵時刻沖得上、頂?shù)米?，不意味著非關(guān)鍵時刻還要玩命沖、咬牙頂。如果監(jiān)獄疫情防控響應(yīng)級別需要滯后當(dāng)?shù)貞?yīng)急響應(yīng)級別一定期限如一個隔離期， 那么監(jiān)獄首先要從防疫制度上設(shè)計與社會應(yīng)急預(yù)案同等的四級響應(yīng)級別， 并且形成與省域尤其所在地市應(yīng)急響應(yīng)級別的同步聯(lián)動機制。但從實際看，如江蘇省1 月24 日啟動一級響應(yīng)，江蘇監(jiān)獄系統(tǒng)1月26 日啟動一級響應(yīng)； 江蘇省2 月24 日調(diào)整為二級響應(yīng)，江蘇監(jiān)獄系統(tǒng)2 月21 日調(diào)整為“最高等級勤務(wù)模式”；江蘇省3 月27 日調(diào)整為三級響應(yīng)，江蘇省監(jiān)獄局微信公眾號5 月28 日題為“一級響應(yīng)啟動四個月！”的文章顯示其仍處于一級響應(yīng)狀態(tài)①參見江蘇監(jiān)獄微信公眾號相關(guān)文章。。作為社會疫情防控大局中的一部分， 監(jiān)獄疫情防控不與其所處的社會疫情防控進程關(guān)聯(lián)， 甚至因個別監(jiān)獄疫情傳播而逆勢而動， 并且自始至終一級響應(yīng)直貫到底、全國都在慢跑盯北京、等湖北、再等北京的操作，絕非治理現(xiàn)代化之應(yīng)有狀態(tài)。甚至一定程度上可以說，全國監(jiān)獄系統(tǒng)疫情防控級別的步調(diào)越統(tǒng)一，離治理現(xiàn)代化的距離越遠。從治理現(xiàn)代化的角度看，監(jiān)獄主管機關(guān)應(yīng)尊重各省份監(jiān)獄管理機關(guān)的自主決策權(quán)，在何時啟動或調(diào)整何響應(yīng)級別的問題上，更多還權(quán)于地方。 各省監(jiān)獄管理機關(guān)應(yīng)通過與當(dāng)?shù)匾咔榉揽刂笓]機關(guān)加強聯(lián)系， 聽取其專業(yè)形勢判斷與意見建議，適時調(diào)整本省域內(nèi)監(jiān)獄的響應(yīng)級別，并且進一步還權(quán)于各監(jiān)獄， 由各監(jiān)獄進一步結(jié)合監(jiān)獄所在地區(qū)具體防疫形勢進行微調(diào)。為穩(wěn)妥起見，可以實行省級監(jiān)獄管理機關(guān)審批，向司法廳（局）、省級疫情防控指揮部備案的形式， 促使方案更完善。 從一定角度看， 全國監(jiān)獄系統(tǒng)在疫情防控響應(yīng)的啟動和響應(yīng)級別調(diào)整上越體現(xiàn)差異性的不一致， 監(jiān)獄系統(tǒng)的治理現(xiàn)代化水平才越高， 差異化以及差異化所體現(xiàn)的總體平衡是治理現(xiàn)代化的重要表征。

三、良法善治與基層感受：治理現(xiàn)代化的重要指向

管理需要強化目標(biāo)優(yōu)先， 整個管理過程需要服從于目標(biāo)實現(xiàn)，甚至只關(guān)注結(jié)果不關(guān)注過程，導(dǎo)致一定程度上可以不計成本的促成目標(biāo)達成。 而治理更需要強化基于目標(biāo)實現(xiàn)的過程調(diào)適， 需要關(guān)注效率與效能，強化目標(biāo)達成的過程優(yōu)化，甚至一定程度上需要針對治理過程出現(xiàn)的新情況新問題， 尤其是其中最關(guān)鍵的人的因素而對目標(biāo)進行適當(dāng)調(diào)校?！盎仡欀卫淼难芯孔V系， 學(xué)術(shù)界的主要共識包括……三是治理的目標(biāo)是‘善治’”，[8]5也就是說，管理的目標(biāo)更多指向具體工作的預(yù)期結(jié)果， 而治理既注重具體工作的預(yù)期結(jié)果， 更注重具體結(jié)果所體現(xiàn)出的系統(tǒng)性的優(yōu)化，其中最關(guān)鍵的是人的感受、過程優(yōu)化和總體效能，即一種“善治”的良性狀態(tài)。在疫情防控這一今年以來監(jiān)獄工作的重中之重和最大政治任務(wù)面前，阻斷疫情向監(jiān)獄內(nèi)傳播、 確保監(jiān)獄責(zé)任范圍內(nèi)的人員零感染， 是監(jiān)獄管理下的疫情防控明確且具體的目標(biāo)。 因此，為了這一管理目標(biāo)的實現(xiàn)，全國監(jiān)獄系統(tǒng)可以提前或統(tǒng)一啟動“一級響應(yīng)”并自始直至疫情結(jié)束維持“一級響應(yīng)”，可以在個別監(jiān)獄疫情防控失利的情形下統(tǒng)一啟動“最高等級勤務(wù)模式”，或是北京等個別省份疫情形勢嚴峻時個別執(zhí)行“最高勤務(wù)等級”， 并且在持續(xù)堅守和疲勞作戰(zhàn)的情況下通過“政治動員”和再動員的方式不斷激發(fā)基層潛能?！霸S多組織在實際運行過程中常常由于種種原因背離其原定的正式目標(biāo)而實際上追求與原來目標(biāo)不同甚至相悖的目標(biāo)……科層制組織也有著一種傾向演化成以自我生存為目標(biāo)的生命體， 而不是致力于實現(xiàn)組織設(shè)計初衷的理性目標(biāo)。 ”[10]47從疫情防控進程尤其是常態(tài)化防控階段的監(jiān)獄基層生態(tài)看， 監(jiān)獄在致力于上級確定的防疫政治目標(biāo)實現(xiàn)的同時更大程度地是在解決監(jiān)獄維持自身運轉(zhuǎn)的生存問題， 尤其是到監(jiān)區(qū)這一層面，本就緊張的警力以“三班兩運轉(zhuǎn)”即只有三分之一警力在崗執(zhí)勤且難以獲得有效休息的狀態(tài)下，組織效能、民警境遇、工作目標(biāo)已經(jīng)惡化到偏離管理目標(biāo)、更與治理之“善治”背道而馳的狀態(tài)，監(jiān)區(qū)運行還能堅持多久、 民警身心狀態(tài)還能維系多久的“自我生存”問題已經(jīng)成為監(jiān)獄疫情防控面對的最大問題。

現(xiàn)代化的治理必須堅持系統(tǒng)性思維， 在治理各要素中尤其要關(guān)注人的因素。 治理體系和治理能力現(xiàn)代化所追求的“善治”必然要通過相關(guān)人的感受來評價，而監(jiān)獄治理現(xiàn)代化的“善治”需要通過民警、罪犯以及社會公眾等不同群體的感受來評價， 其中最基礎(chǔ)和關(guān)鍵的是民警尤其是基層民警的感受， 即只有內(nèi)部治理現(xiàn)代化才可支撐外部治理現(xiàn)代化。 疫情防控作為當(dāng)前監(jiān)獄系統(tǒng)最大的政治任務(wù)， 通過政治動員來倡導(dǎo)，通過戰(zhàn)時紀律來督導(dǎo)是必要的，但依靠政治動員和戰(zhàn)時紀律維系的只能是短期的非常態(tài)，而不應(yīng)是治理意義上的常態(tài)。 政治動員和戰(zhàn)時紀律應(yīng)有其合理的邊界， 絕不能僅從決策者與管理者的站位與視角研判決策，基層民警的感受、權(quán)益、關(guān)切更應(yīng)成為決策的依據(jù)與參考。而且，疫情防控進程中的基層監(jiān)區(qū)民警生存境地與感受真實情況如何，應(yīng)有全面、嚴謹?shù)恼{(diào)研和評估，而不能僅從宣傳視角，以宣傳口吻來展示。 單一呈現(xiàn)積極的精神狀態(tài)雖然有利于激發(fā)士氣、樹立形象，但更易造成誤讀錯判。如果從各省監(jiān)獄微信公眾號相關(guān)文章披露的基層民警精神狀態(tài)看，“最高等級勤務(wù)模式” 完全可以持續(xù)幾個月甚至是幾年，而家有變故、親人離世的民警也都能欣然面對，這是單一宣傳策略給社會公眾、給監(jiān)獄主管機關(guān)提供偏頗信息導(dǎo)致的誤判。 而實然的狀況并非如此。 在疫情防控期間針對某地押犯監(jiān)區(qū)約500 名民警的專題調(diào)研中，就“僅就工作而言，‘最高等級勤務(wù)模式’與平時相比，你的感受如何”進行問卷調(diào)查的結(jié)果顯示，64.1%的民警表示心理壓力比平時大特多，54.7%的民警反映工作量比平時大特多； 僅有9.6%的民警認為工作效果比平時好很多，4.8%的民警表示總體感覺比平時好很多。 即高壓力大投入并未獲得民警感受和工作效果的改善。 而據(jù)了解，很多監(jiān)獄都有極個別民警因身體原因、精神原因、家庭原因等而不愿、不能堅守崗位的。 這些人雖少， 也是民警隊伍的一部分， 對這部分人的宣傳缺失，塑造的就是監(jiān)獄民警的超人“人設(shè)”。 一定角度看， 宣傳連續(xù)堅守崗位幾十天上百天是與以人為本理念相背離的，是一種對民警的職業(yè)道德綁架，而善治目標(biāo)追求下的工作及宣傳方式應(yīng)是推行“強制休息令”①參見青海省女子監(jiān)獄微信公眾號3 月11 日、山東省滕州監(jiān)獄微信公眾號3 月25 日、北京監(jiān)獄與戒毒微信公眾號3 月25 日等文章。，應(yīng)圍繞著基層民警整體及個體的壓力感受進行適時調(diào)適，而不是決策者脫離執(zhí)行者境遇的，高層點菜、基層買單式的決策。 高層點菜，可以挑最硬核的方案、手段、措施，因為只需決策無需執(zhí)行，而點便宜菜卻有可能負決策不力的責(zé)任。 所以必然可以果斷地拍板啟動“一級響應(yīng)”、“最高等級”，而在松綁降級上卻猶豫不決、態(tài)度不明。

毋庸置疑，個別監(jiān)獄發(fā)生獄內(nèi)疫情傳播事故，成為全國監(jiān)獄系統(tǒng)防控不力的警示教材， 對全國監(jiān)獄系統(tǒng)甚至整個社會都產(chǎn)生了較強震動。 但這種個別失守其關(guān)鍵原因是什么， 以及法治思維和治理現(xiàn)代化視角下的最優(yōu)針對性防范策略是什么， 監(jiān)獄管理機關(guān)及監(jiān)獄主管機關(guān)還需要審慎研究， 而不是采取簡單的“一人得病，全員吃藥”的應(yīng)對策略。簡單的管控思維邏輯是， 監(jiān)獄疫情防線失守是因為有高風(fēng)險人員進入監(jiān)獄， 禁止所有人員進入監(jiān)獄即可切斷潛在的風(fēng)險傳播途徑。然而這種應(yīng)對雖然簡單有效，但其產(chǎn)生的壓力與后果卻只能由監(jiān)獄及監(jiān)區(qū)民警承擔(dān)。而從治理現(xiàn)代化的角度看，在設(shè)定了疫情防控總體目標(biāo)與要求的情形下，采取什么樣的手段措施，執(zhí)行者更有發(fā)言權(quán)和應(yīng)變能力，由執(zhí)行者確定方案，由管理機關(guān)研判方案是否可行， 才是更有效的治理運行模式。4 月9 日《關(guān)于印發(fā)重點場所重點單位重點人群新冠肺炎疫情防控相關(guān)防控技術(shù)指南的通知》（聯(lián)防聯(lián)控機制綜發(fā)[2020]139 號）針對監(jiān)獄指出，低風(fēng)險地區(qū)“監(jiān)獄實行封閉管理，監(jiān)獄干警、工作人員需在隔離觀察14 天并經(jīng)體檢測溫、核酸檢測等確認健康后才可進入監(jiān)獄?！敝小⒏唢L(fēng)險地區(qū)“實行全封閉管理”。據(jù)6 月27 日相關(guān)報道，北京有5 個高風(fēng)險地區(qū)和39 個中風(fēng)險地區(qū)。[11]從北京此次疫情發(fā)展過程和北京監(jiān)獄系統(tǒng)的疫情應(yīng)對看，一方面，監(jiān)獄系統(tǒng)不能被動地隨著中、 高風(fēng)險地區(qū)不可預(yù)測的增加而調(diào)整應(yīng)對策略，因此自始啟動“最高勤務(wù)模式”有必要；但同時， 也不應(yīng)一刀切式地不顧及各監(jiān)獄所處區(qū)域的差異性， 而是要隨著疫情形勢的明朗給予不同風(fēng)險等級地區(qū)監(jiān)獄自主調(diào)整勤務(wù)模式的決策權(quán)。 如地處黑龍江齊齊哈爾地區(qū)的雙河矯治所、 地處延慶區(qū)的延慶監(jiān)獄等， 應(yīng)結(jié)合單位所在區(qū)域風(fēng)險等級及民警職工居住地風(fēng)險等級情況，實行對中、高風(fēng)險地區(qū)限制或阻斷通勤， 監(jiān)獄在可控低風(fēng)險范圍內(nèi)調(diào)整勤務(wù)模式的“善治”策略。 比如執(zhí)行“14+x+(14+x)”的勤務(wù)模式（即居家隔離14 天，到單位進行核酸檢測并等待結(jié)果，然后封閉執(zhí)勤），即分兩批次，約每5 周一循環(huán)，每5 周民警居家2 周。或是7+x+(7+x)，即分兩批次，約每3 周一循環(huán)，民警每3 周居家1 周。 或是在阻斷與風(fēng)險較高的城區(qū)通勤的情況下， 實行隔離備勤區(qū)與獄內(nèi)執(zhí)勤區(qū)的每周輪換， 打通監(jiān)獄的內(nèi)部小循環(huán)。 而此類各監(jiān)獄依所在地區(qū)風(fēng)險等級及民警職工狀況自主選定的勤務(wù)模式， 才能更高效地用好警力，并且兼顧監(jiān)區(qū)業(yè)務(wù)有效開展和民警休息、照顧家庭等各方利益的平衡，是治理現(xiàn)代化應(yīng)達到的“善治”效果。

四、職能優(yōu)化與權(quán)能統(tǒng)一：治理現(xiàn)代化的必由之路

監(jiān)獄防疫過程中由勤務(wù)模式所體現(xiàn)出的治理缺陷，不僅存在于勤務(wù)模式這一具體環(huán)節(jié)，而是在監(jiān)獄工作的方方面面都有體現(xiàn)； 也不僅僅在完成疫情防控這一政治任務(wù)的過程中有所體現(xiàn)， 而是在諸多重大政治安保、 政治任務(wù)甚至是常規(guī)性重點任務(wù)中均有所體現(xiàn)?？梢哉f，監(jiān)獄治理現(xiàn)代化的缺陷就是系統(tǒng)性、長期性和體制性缺陷，需要從監(jiān)獄治理的體制機制層面尋求破解之策。“傳統(tǒng)層級制結(jié)構(gòu)中的組織運作類似于迭代算法，即通過自上而下、層層遞進的任務(wù)傳遞來解決問題……雖然這種結(jié)構(gòu)有利于組織結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定以及組織內(nèi)部成員的控制， 但其弊端也顯而易見：其一，層級制結(jié)構(gòu)下的‘行政發(fā)包制’造成了組織層級中‘層層加碼’的現(xiàn)象，即為了完成組織目標(biāo)而不斷向下級施壓， 在施壓的過程中忽略了組織的各項能力，進而造成了一系列不良后果，例如弄虛作假、形式主義等。 ”[12]而層層加碼現(xiàn)象，正是監(jiān)獄管理走向監(jiān)獄治理現(xiàn)代化必須破解的關(guān)鍵問題之一，是決策、管理、執(zhí)行之間職能錯位，責(zé)、權(quán)、利不能有效統(tǒng)一的具體表現(xiàn)。 全國監(jiān)獄系統(tǒng)由司法部統(tǒng)一啟動“一級響應(yīng)”和“最高等級勤務(wù)模式”，而不是各省監(jiān)獄管理部門依據(jù)本省域疫情防控指揮部發(fā)布的響應(yīng)級別關(guān)聯(lián)啟動相應(yīng)響應(yīng)級別， 是監(jiān)獄雙重管理體制的問題呈現(xiàn)。而雙重管理體制下，省級政府和中央政府如何把握治理邊界，也需要兼顧責(zé)、權(quán)、利統(tǒng)一的原則。司法部下達全國監(jiān)獄系統(tǒng)執(zhí)行“最高等級勤務(wù)模式”的指令，是“層層加碼”的一種極端形式，即頂層直接加滿碼，不再給省級政府、司法廳、監(jiān)獄局等中間層級加碼的余地。 而無視監(jiān)區(qū)之上各層管理層級的管理權(quán)、 自主裁量權(quán)以及與之相伴的管理責(zé)任，是比“層層加碼”更惡劣的管控操作。要提升監(jiān)獄系統(tǒng)的治理現(xiàn)代化水平， 必須努力克服傳統(tǒng)層級制結(jié)構(gòu)中組織運作的各種問題， 使監(jiān)獄層面上的管理權(quán)、責(zé)、利最大化，以形成聚焦執(zhí)行完善管理與決策的有序組織運行機制。

決策層對基層的調(diào)控應(yīng)是宏觀的、共性的、底線性的標(biāo)準、目標(biāo)、要求設(shè)定，而底線之上的管理尺度、目標(biāo)實現(xiàn)的具體過程，都交由管理層級決定。同時管理層級仍需為基層監(jiān)獄的落實執(zhí)行留下足夠的結(jié)合自身實際靈活操作的空間， 形成自上而下合理的簡政放權(quán)狀態(tài)。 “然而，以往政府在確立權(quán)責(zé)關(guān)系的過程中往往從權(quán)力中心或自身利益出發(fā)， 存在爭權(quán)奪利的現(xiàn)象，權(quán)力級級上收，責(zé)任卻層層下放，產(chǎn)生一系列矛盾和問題。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的根源在于‘權(quán)力本位’下‘以權(quán)定責(zé)’理念作祟。 ”[13]在疫情防控的監(jiān)獄響應(yīng)和勤務(wù)調(diào)整上， 決策層只需強調(diào)監(jiān)獄應(yīng)根據(jù)本地區(qū)防疫形勢與響應(yīng)級別調(diào)整級別的原則要求，明確監(jiān)獄必須實現(xiàn)獄內(nèi)無感染的防控目標(biāo)等即可，而不必下達統(tǒng)一步調(diào)、無省域差異的具體指令。 “整個系統(tǒng)的復(fù)雜性管理并不是宏觀系統(tǒng)與宏觀環(huán)境之間的關(guān)系， 而是組織內(nèi)部子系統(tǒng)乃至次子系統(tǒng)同各自所對應(yīng)的環(huán)境之間的關(guān)系。 ”[8]6-7疫情應(yīng)對并不是全國監(jiān)獄系統(tǒng)與全國疫情大形勢之間的關(guān)系， 而是各省監(jiān)獄與各省疫情形勢之間的關(guān)系， 甚至是某一監(jiān)獄與其所在區(qū)域疫情形勢之間的關(guān)系。 只有這種具體關(guān)系界定才能使應(yīng)對更具針對性和有效性， 而全國監(jiān)獄系統(tǒng)統(tǒng)一應(yīng)對全國疫情形勢甚至統(tǒng)一應(yīng)對某一高風(fēng)險省域的疫情形勢， 雖然能夠達到成功應(yīng)對的目標(biāo)，但其過大的投入并非治理應(yīng)有的策略，是一種簡單化應(yīng)對策略和不計成本、 只顧眼前的短期應(yīng)對策略。 包括疫情應(yīng)對是否需要封閉以及采取何種警務(wù)模式， 民警能否帶手機進監(jiān)獄以及何種情形下可以使用手機等問題， 完全可以由省級監(jiān)獄管理部門依據(jù)一省內(nèi)的實際情況進行自主決策甚至進一步權(quán)力下放給監(jiān)獄自主管理。而上級對下級放權(quán)不夠，監(jiān)獄職權(quán)范圍內(nèi)的事項需要報司法廳（局）甚至省委政法委等批準，這并不是一種良性的治理狀態(tài)，更大程度上是迫使下級對上級所掌控的考核與追責(zé)權(quán)進行討好與獻媚。而上級機關(guān)所謂批準與決策，更多只是一種權(quán)力的象征性行使， 而且是利于免責(zé)的事項更敢越權(quán)決斷，而不利于免責(zé)，有可能背鍋的事項更高權(quán)力部門同樣不敢決斷，要么把問題以“你們視情況自行決定”的方式踢回監(jiān)獄管理部門，要么就是以觀望的方式坐等其他省份率先行動然后跟進， 而不會冒風(fēng)險擔(dān)責(zé)任。因此，還是要誰執(zhí)行誰擔(dān)責(zé)誰來做具體決斷，形成能、權(quán)、責(zé)的配套統(tǒng)一。

近些年，司法部、司法廳（局）對監(jiān)獄工作的關(guān)注度和重視度大為提升， 省域內(nèi)監(jiān)獄工作在司法行政工作中所占比重增加，司法廳（局）“一把手”擔(dān)任監(jiān)獄局第一政委甚至擔(dān)任監(jiān)獄局黨委書記，監(jiān)獄局“一把手”任司法廳（局）黨委委員、副廳（局）長甚至是副書記的架構(gòu)下， 監(jiān)獄管理的開放性和規(guī)范化程度均有所提升。但同時監(jiān)獄系統(tǒng)也越來越強烈地感受到，來自上級的具體指令和各種約束也越來越多， 處職領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用權(quán)被收走， 業(yè)務(wù)工作向上級請示匯報在增加， 監(jiān)獄治理規(guī)范化水平提升的同時是治理效能的下降。 監(jiān)獄主管機關(guān)與監(jiān)獄管理機關(guān)以及監(jiān)獄之間的層級關(guān)系及其權(quán)、責(zé)、利分配，是監(jiān)獄治理現(xiàn)代化在體制機制層面必須理順并解決的重大問題。 在監(jiān)獄工作發(fā)展過程中，個別省市監(jiān)獄局曾經(jīng)推動過監(jiān)獄局（時稱勞改局）成為一級局，如北京1985 年“市委常委會、市政府常務(wù)會議經(jīng)討論，都同意勞改局作為市政府的獨立職能局……市政府上報到國務(wù)院，國務(wù)院秘書長閱后，批給勞動人事部研究……勞動人事部表示同意，轉(zhuǎn)給了司法部。司法部不同意，主要原因是說，北京這么辦，全國跟著來，司法部就不好辦了。 ”[14]最終北京局只能按一級局對待，可以“按一級局閱讀文件和參加市里召開的有關(guān)會議”。①參見《關(guān)于我局按一級局對待有關(guān)問題的請示報告》（京勞政[1986]85 號）、關(guān)于《市勞改局隸屬市司法局的關(guān)系不變，按一級局對待》的具體意見（京政法干字[1987]23 號）、北京監(jiān)獄勞教工作資料匯編（1949 年-1995 年）第1347-1348 頁。在偵查、起訴、審判、執(zhí)行的刑事法律各環(huán)節(jié)上， 執(zhí)行環(huán)節(jié)的弱勢地位成為制約刑罰執(zhí)行功能實現(xiàn)的基礎(chǔ)性問題。 監(jiān)獄治理體系和治理能力現(xiàn)代化，需要賦予監(jiān)獄管理機關(guān)與其責(zé)相匹配的權(quán)，使之獲得與權(quán)相匹配的能。因此，各省監(jiān)獄管理局應(yīng)升格為正局級，作為省政府的獨立職能局，增強省政府對刑罰執(zhí)行事務(wù)的直接領(lǐng)導(dǎo)， 增強刑罰執(zhí)行機關(guān)與省級政府各部門之間的平等良性互動。同時，司法部職能龐雜，全面依法治國責(zé)任重大，對監(jiān)獄業(yè)務(wù)的關(guān)注與研究不夠， 尤其是近十年來推進監(jiān)獄體制改革統(tǒng)籌乏力， 再加上社區(qū)矯正工作面臨著諸多新情況新問題，必須考慮刑罰執(zhí)行管理職能的剝離問題。黨的十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》 提出要完善刑罰執(zhí)行制度，統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制。 在此背景下，國家應(yīng)設(shè)立專門的刑罰執(zhí)行部門，專責(zé)統(tǒng)籌管理監(jiān)禁刑與社區(qū)刑的執(zhí)行工作，如“第一步，在司法部下設(shè)刑事執(zhí)行總局，將生命刑和自由刑收歸該局負責(zé)?！薄暗诙剑闪倚淌聢?zhí)行部，將財產(chǎn)刑、資格刑等附加刑收歸該部執(zhí)行。 ”[15]統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制，是推進監(jiān)獄治理體系和治理能力現(xiàn)代化的體制層面改革。在全面依法治國和全面深化改革的背景下，司法部更應(yīng)摒棄部門主義和權(quán)力本位，擔(dān)負起推動刑事執(zhí)行部成立、監(jiān)獄局升格的歷史重任，從而從體制機制層面開創(chuàng)監(jiān)獄治理體系和治理能力現(xiàn)代化的全新階段，由此，監(jiān)獄日常運行常態(tài)下和突發(fā)公共危機等非常態(tài)下的治理能力與水平， 才能夠破除體制機制障礙，獲得更大程度提升。