隆 超，聶應(yīng)德

（西華師范大學(xué)政治與行政學(xué)院，四川南充 637009）

鄉(xiāng)村治理是指通過解決鄉(xiāng)村面臨的問題，實現(xiàn)鄉(xiāng)村的穩(wěn)定和發(fā)展[1]。鄉(xiāng)村治理關(guān)系到基層社會的穩(wěn)定和廣大人民群眾的根本利益；同時作為中國共產(chǎn)黨治國理政的重要場域，關(guān)系著執(zhí)政基礎(chǔ)的鞏固和國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)。在中國共產(chǎn)黨成立100 周年之際，考察黨領(lǐng)導(dǎo)下鄉(xiāng)村治理的百年實踐歷程，不僅有助于總結(jié)黨在百年鄉(xiāng)村治理中積累的基本經(jīng)驗，深刻理解和把握鄉(xiāng)村治理的歷史、現(xiàn)在和未來，而且可以為新時代解決好鄉(xiāng)村治理矛盾、走好鄉(xiāng)村振興善治之路和推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供有益借鑒。

一、中國共產(chǎn)黨百年鄉(xiāng)村治理的基本歷程

以中國共產(chǎn)黨對鄉(xiāng)村治理采取的基本范式為標(biāo)準(zhǔn)，考察百年鄉(xiāng)村治理實踐歷程，大致可劃分為4 個歷史時期。即“政黨下鄉(xiāng)”的革命動員時期（1921—1949）、“政社合一”的人民公社時期（1949—1978）、“政社分開”的村民自治時期（1978—2012）和新時代“政社協(xié)同”的三治結(jié)合探索時期（2012—至今）。

（一）“政黨下鄉(xiāng)”的革命動員時期（1921—1949）

傳統(tǒng)中國，社會治理呈現(xiàn)“皇權(quán)不下縣，縣下皆自治”的治理格局，形成了所謂皇權(quán)與紳權(quán)并行不悖的“雙軌政治”[2]，維持了基層社會的穩(wěn)定。鄉(xiāng)紳階層在國家穩(wěn)定時期承擔(dān)著收納賦稅、教化民眾、協(xié)調(diào)鄰里和維護治安等作用。但在國家內(nèi)憂外患、時局動蕩的背景下，作為非官僚身份且組織性較弱的鄉(xiāng)紳階層無法挽救鄉(xiāng)村社會的無序和失控。晚清到民國曾力圖改革，推進(jìn)地方自治進(jìn)程，但成效甚微的結(jié)果依舊無法改變基層治理的失序和農(nóng)民的困苦境遇，鄉(xiāng)村治理趨于崩潰。成立于1921 年的中國共產(chǎn)黨，在“大革命”和城市起義失敗后，逐步認(rèn)識到中國農(nóng)民之于中國革命的重要性，并在實踐中推動馬克思主義的基本原理同中國具體國情相結(jié)合，采取了“政黨下鄉(xiāng)”[3]的策略，開辟了“農(nóng)村包圍城市，武裝奪取政權(quán)”的革命道路。革命中心的轉(zhuǎn)移使農(nóng)村成為中國共產(chǎn)黨的廣闊舞臺，在動員農(nóng)民壯大革命隊伍和鄉(xiāng)村治理中探索積累了早期經(jīng)驗。

具體來說，革命時期黨在根據(jù)地、解放區(qū)的鄉(xiāng)村治理主要體現(xiàn)在以下4 個方面：第一，改革農(nóng)村土地制度，為鄉(xiāng)村治理提供物質(zhì)保障。早期中共領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)識到，要動員農(nóng)民成為革命的同盟軍、主力軍，就必須抓住農(nóng)民賴以生存的土地要素，維護農(nóng)民的經(jīng)濟利益。比如土地革命時期的“打土豪，分田地”、抗日戰(zhàn)爭時期的“農(nóng)民交租交息，地主減租減息”和解放戰(zhàn)爭時期的“有步驟、有差別的消除封建土地所有制”等依據(jù)革命形勢變化而確立的土地政策，一定程度上改善了農(nóng)民的經(jīng)濟狀況和緩解了農(nóng)民的生存壓力，獲得了農(nóng)民的擁護，在實踐中捍衛(wèi)農(nóng)民利益并逐步與農(nóng)民建立起血肉聯(lián)系。第二，將黨組織有效嵌入到基層組織結(jié)構(gòu)中，構(gòu)建了以基層黨組織為中心的鄉(xiāng)村組織體系。在中國共產(chǎn)黨支持和引導(dǎo)下，解放區(qū)成立了基層黨支部、農(nóng)會和農(nóng)協(xié)等基層組織，這些與農(nóng)民切身利益相關(guān)的組織將力量分散的傳統(tǒng)農(nóng)民組織起來，便于開展政策宣傳、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和支援前線等各類形式活動，為革命時期的鄉(xiāng)村治理提供了強大組織保障能力。第三，打破傳統(tǒng)鄉(xiāng)紳治村方式，發(fā)揮農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理中的主體作用。傳統(tǒng)鄉(xiāng)紳階層構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理的主體，農(nóng)民往往處于被支配地位，且在外有列強入侵，內(nèi)有戰(zhàn)爭匪患的境遇下導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理失序失效。中國共產(chǎn)黨在“政黨下鄉(xiāng)”的過程中，確立了農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理中的主體地位，通過選舉等形式保障農(nóng)民的各項權(quán)利，陜甘寧邊區(qū)政府、革命根據(jù)地蘇維埃政權(quán)建設(shè)等取得顯著成效，都是早期中國共產(chǎn)黨讓農(nóng)民參與到基層政權(quán)建設(shè)的有效嘗試。第四，重視思想理論宣傳，更新農(nóng)民觀念。革命時期，為了改變農(nóng)民封建傳統(tǒng)的保守思想、激發(fā)農(nóng)民參與革命的熱情和壯大革命隊伍，一方面，通過思想政治教育，吸納農(nóng)民加入中國共產(chǎn)黨，賦予農(nóng)民政治身份和政治使命，依據(jù)中共六大統(tǒng)計，當(dāng)時黨員中農(nóng)民占比達(dá)76.6%[4]；另一方面，通過創(chuàng)辦刊物、開設(shè)農(nóng)民學(xué)校、開展鄉(xiāng)村教育等形式加強黨的理論、政策及主張宣傳，進(jìn)一步更新農(nóng)民思想觀念和推進(jìn)基層政權(quán)建設(shè)。

這一歷史階段，革命形勢的需要使中國共產(chǎn)黨高度關(guān)注農(nóng)民問題，鄉(xiāng)村治理具有高度動員性特征?！罢h下鄉(xiāng)”過程中注重從物質(zhì)保障、組織建設(shè)、主體重構(gòu)、思想更新等領(lǐng)域推進(jìn)鄉(xiāng)村治理，為新中國成立后全面推進(jìn)政權(quán)下沉積累了實踐經(jīng)驗。

（二）“政社合一”的人民公社時期（1949—1978）

1949 年新中國的成立標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨由革命黨轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)政黨，成功執(zhí)掌國家政權(quán)。此時國家百廢待興，農(nóng)村社會穩(wěn)定和基層政權(quán)建設(shè)亟待鞏固。為整合鄉(xiāng)村社會一盤散沙的局面，中國共產(chǎn)黨以土地改革帶動政治整合，夯實基層政權(quán)。1950 年頒布的《中華人民共和國土地改革法》徹底廢除了封建地主土地所有制，實現(xiàn)了農(nóng)民“耕者有其田”的千年夙愿。土地改革一方面通過清剿匪霸打擊實際掌握鄉(xiāng)村統(tǒng)治權(quán)和壓迫農(nóng)民的地主勢力或其他黑惡勢力，將鄉(xiāng)村治理的權(quán)力重新收歸到國家政權(quán)體系中來，實現(xiàn)了國家政權(quán)對鄉(xiāng)村社會的整合[5]；另一方面，實現(xiàn)了國家權(quán)力大幅度延伸至廣大鄉(xiāng)村地區(qū)，全面建立了黨的基層政權(quán)組織，以權(quán)威的方式重新丈量分配土地。其結(jié)果不僅使農(nóng)民對新生國家政權(quán)給予了高度認(rèn)可，而且使農(nóng)民以平等的政治身份從事到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中去，推動了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

然而農(nóng)民土地所有制將土地分散于億萬農(nóng)民手中，小農(nóng)經(jīng)濟的局限使農(nóng)業(yè)難以形成規(guī)模效應(yīng)，無法滿足新中國工業(yè)化建設(shè)和在農(nóng)村建立社會主義制度的需要。為解決這些難題，土地改革運動后對農(nóng)業(yè)的社會主義改造在全國興起，采取走合作化集體化的道路，以互助組為起點，逐步向初級社、高級社過渡的“三步走”方針對農(nóng)業(yè)進(jìn)行社會主義改造。到1956 年底，在全國總農(nóng)戶中，參加合作社的農(nóng)戶占96.3%，其中88%的農(nóng)戶參加了高級社[6]，農(nóng)業(yè)的社會主義改造實現(xiàn)生產(chǎn)資料集體所有。在此期間，國家對基層政權(quán)組織做了新的調(diào)整，依據(jù)1954 年《中華人民共和國憲法》規(guī)定，農(nóng)村取消行政村建制，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為基層政權(quán)組織。農(nóng)業(yè)合作化時期，村作為鄉(xiāng)政府的派出機構(gòu)，逐步被合作社取代，形成了“村社合一”的局面。

1958 年，中共八屆六中全會通過《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》，揭開了人民公社化運動的序幕。全國各地紛紛“撤鄉(xiāng)建社”，建立起“政社合一”的人民公社體制。此時人民公社既是基層政權(quán)組織和經(jīng)濟生產(chǎn)組織，又是鄉(xiāng)村治理組織。鄉(xiāng)村治理總體上表現(xiàn)為高度組織化、集體化的特征，治理結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)“公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)小隊”的三級管理體系，生產(chǎn)小隊成為鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)單元，農(nóng)民的生產(chǎn)和社會活動基本圍繞生產(chǎn)小隊展開。一元化的人民公社治理模式鞏固了新中國農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)和穩(wěn)定，一方面，這一模式將農(nóng)民高度組織起來，以平等的身份生產(chǎn)和生活，增進(jìn)了農(nóng)民的政治認(rèn)同和維護了基層社會的穩(wěn)定；另一方面，鄉(xiāng)村治理取得了系列成就。比如農(nóng)村地區(qū)貫徹了1950 年頒布的《中華人民共和國婚姻法》，革除傳統(tǒng)婚姻陋習(xí)，構(gòu)建新型婚姻家庭關(guān)系；開展“掃盲運動”，提升農(nóng)民的文化素養(yǎng)；修建水庫、水利灌溉等農(nóng)業(yè)水利設(shè)施，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展。人民公社制度在把農(nóng)民組織起來和支持國家工業(yè)化方面功不可沒，但是隨著其長期推行，局限和弊端也日益暴露?！罢绾弦弧笔箼?quán)力過分集中，缺乏民主管理和有效監(jiān)督；高度的集中管理，使整個農(nóng)村社會發(fā)展受到極大限制，缺乏活力和創(chuàng)新；過分的集體化、平均化和組織化也挫傷了農(nóng)民的積極性和創(chuàng)造性，出現(xiàn)了“搭便車”現(xiàn)象的治理困境和農(nóng)民普遍貧困等問題。

（三）“政社分開”的村民自治時期（1978—2012）

人民公社呈現(xiàn)出的一元化全面領(lǐng)導(dǎo)和高度集權(quán)的政治、經(jīng)濟與社會體制[7]，使鄉(xiāng)村社會發(fā)展缺乏活力。毛澤東曾在1956 年《論十大關(guān)系》中預(yù)見性的論述這個問題，在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，擴大一點地方權(quán)力，給地方更多的獨立性，讓地方辦更多的事情[8]。顯然這是對如何發(fā)揮中央和地方“兩個積極性”的正確認(rèn)識，但由于特定的時代背景這一思考在改革開放后才落到實處。改革開放前期，解決億萬農(nóng)民的溫飽問題仍是黨和政府面臨的重點工作。直到黨的十一屆三中全會召開，啟動了農(nóng)村改革的新進(jìn)程，大會將國家工作重點轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來，確定了“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的基本路線，作出了實行改革開放的新決策。當(dāng)時出于對基層政權(quán)穩(wěn)定的考慮，仍然沿用了“三級所用，隊為基礎(chǔ)”的人民公社體制。但是隨著農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的深入，加速暴露了人民公社體制已經(jīng)不適應(yīng)農(nóng)村社會生產(chǎn)力發(fā)展的需要。因此，1982 版《中華人民共和國憲法》第95 條規(guī)定：鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會和人民政府[9]，以國家根本大法的形式正式終結(jié)了“政社合一”的人民公社體制，提出了“有準(zhǔn)備、有步驟”的構(gòu)建“政社分開”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)。

然而此時的農(nóng)村層面，生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)小隊基礎(chǔ)上的村組織卻沒有實現(xiàn)有效改建，使鄉(xiāng)村社會出現(xiàn)了短暫的管理真空和混亂局面，此時如何重新探索一種新的鄉(xiāng)村治理范式成為理論和實踐關(guān)注熱點。興起于廣西合寨村的村民自治，以村民委員會作為治理機構(gòu)的模式成效顯著，很快引起中央領(lǐng)導(dǎo)人的重視，經(jīng)過反復(fù)考察、論證后上升到國家意志在全國推行。1982 版《中華人民共和國憲法》規(guī)定了村民委員會是基層群眾性自治組織[9]。村民委員會由村民選舉產(chǎn)生主任、副主任和委員，承擔(dān)本村公共事務(wù)和公益事業(yè)，發(fā)揮好政府和民眾間的“橋梁”作用，做好政策方針講解和群眾心聲反饋。隨著社會發(fā)展，村民自治也成為發(fā)揚社會主義基層民主的重要方式，村民依法開展“四個民主”“三個自我”等實踐。對此，彭真曾高度評價村民自治，認(rèn)為八億農(nóng)民實現(xiàn)了真正的當(dāng)家作主，是一件很了不起的事，歷史上從來沒有過[10]。

隨著“政社分開”和村民自治的實踐深化，鄉(xiāng)村治理形成了“鄉(xiāng)政村治”格局，即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設(shè)立人民政府，為國家最基層政權(quán)單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下實行村民自治，鄉(xiāng)政府不再直接干預(yù)村一級事務(wù)，對村民自治承擔(dān)“指導(dǎo)、支持和幫助”的職責(zé)?！班l(xiāng)政村治”格局一方面使國家權(quán)力大幅度從鄉(xiāng)村社會中抽離出來，以鄉(xiāng)政府作為國家最基層的政權(quán)組織實施管理，精簡優(yōu)化了國家行政管理體制；另一方面，把鄉(xiāng)村治理權(quán)力留給村民，推進(jìn)了社會主義農(nóng)村基層民主的探索和建設(shè)。然而隨著村民自治實踐的深化，“鄉(xiāng)政村治”也暴露出了“兩委”關(guān)系緊張、村民自治運行困難、村官腐敗、自治組織行政化等新矛盾。面對新情況，黨和政府推進(jìn)了新一輪的制度改革和完善，比如加強農(nóng)村基層黨組織建設(shè)、推進(jìn)農(nóng)業(yè)稅改革、新農(nóng)村建設(shè)、村財鄉(xiāng)管、探索自治重心下移、推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革等措施，試圖理順和協(xié)調(diào)好“鄉(xiāng)政”與“村治”的關(guān)系，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理模式的新發(fā)展。

（四）“政社協(xié)同”的三治結(jié)合探索時期（2012—至今）

伴隨改革開放的深入、市場經(jīng)濟的高速發(fā)展和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，鄉(xiāng)村社會治理發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，“治理有效”成為新的時代訴求。中國共產(chǎn)黨十八大以來，國家發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入新時代，中央每年以主題“一號文件”持續(xù)聚焦“三農(nóng)”問題，鄉(xiāng)村治理也邁上了新的歷史臺階。黨和政府在新的歷史起點上對鄉(xiāng)村治理重新進(jìn)行了“對癥下藥”，比如將脫貧攻堅和精準(zhǔn)扶貧作為全面建成小康社會的重點任務(wù)，集中解決農(nóng)村的貧困問題；開展掃黑除惡專項行動，集中清理掉腐蝕農(nóng)村農(nóng)民的黑惡勢力；提出了“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)，挽救鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境破壞和資源浪費等問題。在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的探索中，起源于浙江桐鄉(xiāng)的“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理范式作為治理有效的嘗試，經(jīng)歷了“自下而上”的經(jīng)驗總結(jié)到黨中央“自上而下”的推廣過程。2017 年，黨的十九大報告在全面總結(jié)建國以來鄉(xiāng)村治理取得的經(jīng)驗和面向新時代鄉(xiāng)村發(fā)展的新要求，提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。同時基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的理論和現(xiàn)實考量，面向新時代實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的宏偉愿景，提出了加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系[11]。2018年，中央發(fā)布《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，對建構(gòu)“三治結(jié)合”的鄉(xiāng)村治理體系做了總體部署，把探索有效自治實踐、構(gòu)建法治鄉(xiāng)村、提升鄉(xiāng)村德治水平和建設(shè)平安鄉(xiāng)村作為推進(jìn)“三治結(jié)合”的實踐要求；同年9 月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2012）》要求健全現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系，以促進(jìn)自治、法治和德治的有機結(jié)合作為重要切入點。2019 年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》更加強調(diào)發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，健全“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系，構(gòu)建“共建共享共治”的社會治理格局；同時規(guī)劃了到2035 年鄉(xiāng)村治理的“兩步走”總體目標(biāo)、主要任務(wù)和組織實施舉措?？偟膩碚f，“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理模式已基本具備實施的政策架構(gòu)，已成為新時代鄉(xiāng)村治理的方向和道路，亟須在實踐中檢驗成效和探索優(yōu)化策略。

二、中國共產(chǎn)黨百年鄉(xiāng)村治理的基本經(jīng)驗

回顧中國共產(chǎn)黨鄉(xiāng)村治理的百年實踐歷程，其基本治理經(jīng)驗在于：在治理目標(biāo)上致力于推動鄉(xiāng)村的穩(wěn)定和發(fā)展，在治理理念上堅定不移的維護農(nóng)民根本利益，在領(lǐng)導(dǎo)主體上始終以中國共產(chǎn)黨為領(lǐng)導(dǎo)核心，在治理模式上與時俱進(jìn)更新完善鄉(xiāng)村治理范式，在治理手段上推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的制度化法治化進(jìn)程。

（一）在治理目標(biāo)上致力于推動鄉(xiāng)村的穩(wěn)定和發(fā)展

中國共產(chǎn)黨成立后，基于革命形勢的需要，黨在解放區(qū)開展土地革命，推動黨的基層組織建設(shè)，重塑鄉(xiāng)村社會關(guān)系，穩(wěn)定鄉(xiāng)村秩序。新中國成立后，土地改革運動全面推行，黨和政府關(guān)注到“耕者有其田”小農(nóng)經(jīng)濟的脆弱性，對農(nóng)業(yè)進(jìn)行社會主義改造，開展農(nóng)業(yè)合作化運動，建立起了人民公社體制，鞏固了基層政權(quán)建設(shè)和維護了基層社會的穩(wěn)定。改革開放以來，為推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和激發(fā)農(nóng)村活力，改變農(nóng)村貧困面貌。以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制觸發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟體制改革，沖破人民公社體制；采取了協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展、解決農(nóng)民溫飽問題、推進(jìn)農(nóng)業(yè)稅改革和新農(nóng)村建設(shè)等舉措，極大改善了鄉(xiāng)村發(fā)展面貌。邁進(jìn)新時代，面對村莊“空心化”、農(nóng)村“三留守”、生態(tài)環(huán)境惡化以及村民自治低效等新矛盾，黨和政府立足于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大局，提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，健全鄉(xiāng)村治理體系，進(jìn)一步謀求鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化進(jìn)程。

縱觀歷史，農(nóng)村是中國現(xiàn)代化進(jìn)程中的穩(wěn)定器和蓄水池[12]，始終是中國革命、建設(shè)和改革關(guān)注的重要領(lǐng)域。只有立足于農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展，才能為國家的現(xiàn)代化進(jìn)程提供堅實基礎(chǔ)。

（二）在治理理念上堅定不移的維護農(nóng)民根本利益

近代以來，農(nóng)民深受帝國主義、封建主義和官僚資本主義的壓迫，生活窘迫。中國共產(chǎn)黨秉承“全心全意為人民服務(wù)”的宗旨，堅持馬克思主義的群眾觀點，發(fā)揮農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理中的主體作用，深刻認(rèn)識到人民群眾是推動社會變革和歷史發(fā)展的決定性力量。在實踐中貫徹群眾路線，維護農(nóng)民切身利益，在實踐中與農(nóng)民建立起血肉聯(lián)系。針對不同歷史時期農(nóng)民的利益訴求，中國共產(chǎn)黨各有側(cè)重的開展鄉(xiāng)村治理工作。

革命時期，以土地制度改革改善農(nóng)民生活狀況，維護農(nóng)民的物質(zhì)利益，以入黨、選舉、“三三制”等方式維護農(nóng)民的政治權(quán)利。新中國成立初期，賦予了農(nóng)民平等的政治身份，進(jìn)一步保障農(nóng)民的各項權(quán)益，實現(xiàn)農(nóng)民當(dāng)家作主。改革開放歷史新時期，關(guān)注農(nóng)村貧困面貌和農(nóng)民溫飽問題，采取了農(nóng)村經(jīng)濟體制改革、農(nóng)業(yè)稅改革和新農(nóng)村建設(shè)等措施，著力提高農(nóng)民的物質(zhì)生活水平。中共十八大以來，中央每年以“一號文件”形式持續(xù)關(guān)注“三農(nóng)”問題，提出了“以人民為中心”的重要思想和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程，滿足新時代農(nóng)民對于美好生活的需要?？v觀百年鄉(xiāng)村治理，中國共產(chǎn)黨還注重發(fā)揮農(nóng)民首創(chuàng)精神，將家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、村民自治、“三治結(jié)合”等農(nóng)民探索經(jīng)驗上升到國家政策法規(guī)普遍推行，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制觸發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟改革、以村民自治推進(jìn)基層民主建設(shè)、以“三治結(jié)合”探索有效治理。正是堅持“以人民為中心”的治理理念，百年鄉(xiāng)村治理取得偉大成就，始終將農(nóng)民利益擺在首位、堅持農(nóng)民的主體地位和與農(nóng)民保持血肉聯(lián)系，是建黨百年來鄉(xiāng)村治理的基本經(jīng)驗。

（三）在領(lǐng)導(dǎo)主體上始終以中國共產(chǎn)黨為領(lǐng)導(dǎo)核心

百年鄉(xiāng)村治理參與主體大體上呈現(xiàn)出“從一元化到多元化”的發(fā)展趨勢，但起領(lǐng)導(dǎo)核心的始終是中國共產(chǎn)黨。黨在鄉(xiāng)村治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位一方面體現(xiàn)在將黨組織有效嵌入到鄉(xiāng)村社會，統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村組織群體；另一方面表現(xiàn)在為鄉(xiāng)村治理提供理論指導(dǎo)、制度供給和實踐支持。

革命時期，通過在革命根據(jù)地和解放區(qū)建立黨支部，動員農(nóng)民加入黨組織，領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民重塑鄉(xiāng)村秩序，發(fā)展壯大革命力量。在取得革命的勝利后，建立新中國實現(xiàn)農(nóng)民當(dāng)家作主。新中國成立后，在“一化三改”總路線和總?cè)蝿?wù)的指導(dǎo)下，農(nóng)業(yè)完成了社會主義改造，建立起了人民公社體制，分別在公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)小隊三級管理組織上建立基層黨委、黨支部和黨小組，形成了高度整合的鄉(xiāng)村治理模式。改革開放歷史新時期，以農(nóng)村經(jīng)濟體制改革觸發(fā)基層管理模式的轉(zhuǎn)變，終結(jié)了“政社合一”的人民公社體制，形成了“鄉(xiāng)政村治”的治理格局，此時在農(nóng)村建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村支部，指導(dǎo)村民自治實踐。進(jìn)入新時代，社會主要矛盾轉(zhuǎn)化使黨和政府更加聚焦“三農(nóng)”問題，從國家層面出臺系列重大舉措，推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，尤其強調(diào)加強農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，凝聚基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)力，夯實黨在鄉(xiāng)村治理中的全面領(lǐng)導(dǎo)地位。鄉(xiāng)村治理的百年實踐歷程表明，辦好農(nóng)村事、謀好農(nóng)民利，關(guān)鍵在于黨。只有發(fā)揮好中國共產(chǎn)黨“掌舵手”的作用，才能不斷解決好鄉(xiāng)村社會新矛盾，引導(dǎo)鄉(xiāng)村治理發(fā)展新方向。

（四）在治理模式上與時俱進(jìn)更新完善鄉(xiāng)村治理范式

百年鄉(xiāng)村治理實踐，鄉(xiāng)村治理模式從革命動員到人民公社、從人民公社到村民自治、再到新時代“三治結(jié)合”的探索推進(jìn)，中國共產(chǎn)黨始終在時代發(fā)展中更新完善鄉(xiāng)村治理范式。

中國共產(chǎn)黨成立后，“農(nóng)村包圍城市”的革命道路決定了這一階段鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)是黨組織如何有效嵌入到鄉(xiāng)村社會，重塑鄉(xiāng)村治理秩序以服務(wù)于革命的需要。新中國成立后，鞏固新生政權(quán)和恢復(fù)國民經(jīng)濟成為頭等大事，人民公社體制集中農(nóng)民力量參與到國家政權(quán)和經(jīng)濟建設(shè)中，不可否認(rèn)在國家建設(shè)探索中走了一些彎路，但國民經(jīng)濟逐步恢復(fù)發(fā)展和國家工業(yè)化建設(shè)初具成效使新中國在國際上站穩(wěn)了腳跟。黨的十一屆三中全會后，從“以階級斗爭為綱”到“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”，實行改革開放成為國家和社會凝聚的共識，破除人民公社體制，解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力亦成為改革大勢所趨。“鄉(xiāng)政村治”格局下村民自治在順應(yīng)時代發(fā)展潮流中孕育而生，成為20 世紀(jì)80 年代以來鄉(xiāng)村治理的主要范式。黨的十八大以來，緊跟社會主要矛盾轉(zhuǎn)變、國家治理現(xiàn)代化和“治理有效”的時代訴求，探索推進(jìn)“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理模式已成為新的道路和方向。鄉(xiāng)村治理的4 個階段歷程表明，鄉(xiāng)村治理模式絕不是一成不變和一蹴而就，以鄉(xiāng)村發(fā)展問題為導(dǎo)向，緊跟時代變革和國家發(fā)展大局，與時俱進(jìn)、開拓創(chuàng)新，才能不斷推進(jìn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化進(jìn)程。

（五）在治理手段上推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的制度化法治化進(jìn)程

在鄉(xiāng)村治理的百年實踐中，注重推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的制度化和法治化進(jìn)程是一條明顯特征。1954 年《中華人民共和國憲法》最早規(guī)定農(nóng)村的基層政權(quán)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)，取消行政村建制。1982 年《中華人民共和國憲法》以國家根本大法的形式確立了村民自治制度，在此基礎(chǔ)上，先后多次制定和修改了村民委員會組織法，保障鄉(xiāng)村自治的法治化方向。1987 年，第六屆全國人大常委會從性質(zhì)、法律地位、主要職能以及設(shè)立和組成等方面審議通過了《中華人民共和國村民委員會組織法（實行）》。1998 年，在順應(yīng)基層民主建設(shè)的時代需要，總結(jié)村組法運行10 年的基本經(jīng)驗上，修訂了《村民委員會組織法》，重新將村委會設(shè)在建制村上，重點規(guī)范了村民自治的“三個自我”“四個民主”的實踐程序。2010 年，在關(guān)注鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域的新形勢新任務(wù)下，新修訂了《村民委員會組織法》，進(jìn)一步凸顯了黨在鄉(xiāng)村治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位，完善鄉(xiāng)村治理組織體系。黨的十八大以來，在全面從嚴(yán)治黨的背景下，注重以加強基層黨組織建設(shè)、完善鄉(xiāng)村立法等推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的法治化進(jìn)程。2021 年，頒布實行了《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》，以法護航，開啟了鄉(xiāng)村振興法治時代。

在憲法的指引下，以村組法、鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法、村約民規(guī)和村民自治章程等為主要內(nèi)容，構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理的制度和法律框架，為鄉(xiāng)村治理提供了制度和法律保障。

三、百年實踐經(jīng)驗對新時代深化鄉(xiāng)村治理的啟示

認(rèn)識的目的在于實踐。回顧歷史、總結(jié)經(jīng)驗的初衷在于服務(wù)新時代鄉(xiāng)村治理。具體來說，在吸取百年鄉(xiāng)村治理實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，當(dāng)前要進(jìn)一步加強農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，夯實黨在鄉(xiāng)村振興中的領(lǐng)導(dǎo)地位；要在國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中把握鄉(xiāng)村治理的歷史定位，推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化；要注重激發(fā)多元主體在鄉(xiāng)村治理中的活力，形成“共建共治共享”的鄉(xiāng)村治理新格局。

（一）進(jìn)一步加強農(nóng)村基層黨組織建設(shè)

黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的[11]。農(nóng)村基層黨組織是黨在農(nóng)村的“神經(jīng)末梢”，是鄉(xiāng)村治理的“主心骨”和“領(lǐng)頭羊”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村支部在貫徹黨的方針政策、推進(jìn)鄉(xiāng)村社會發(fā)展、密切聯(lián)系基層群眾和協(xié)調(diào)農(nóng)民利益沖突等方面發(fā)揮重要作用。然而，市場化、城鎮(zhèn)化和信息化的快速發(fā)展也帶來了鄉(xiāng)村社會的急劇變革，農(nóng)村基層黨組織存在組織渙散、領(lǐng)導(dǎo)力不足、“戰(zhàn)斗堡壘”作用弱化等問題。新時代在對鄉(xiāng)村振興謀篇布局的同時，亟須進(jìn)一步加強農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，夯實黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和在鄉(xiāng)村治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位。

基礎(chǔ)不牢，地動山搖。只有把基層黨組織建設(shè)強、把基層政權(quán)鞏固好，中國特色社會主義的根基才能穩(wěn)固[13]。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記就加強基層黨組織建設(shè)發(fā)表系列論述，尤其強調(diào)基層黨組織要以自覺做到與中央步調(diào)一致增強政治建設(shè)、以提升組織動員和協(xié)調(diào)能力加強組織建設(shè)、以抓關(guān)鍵少數(shù)為原則加強基層干部隊伍建設(shè)。在全面從嚴(yán)治黨的背景下，2019 年，中共中央印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》，將全面從嚴(yán)治黨延伸至基層，在加強黨對農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)、提高黨的農(nóng)村基層組織建設(shè)質(zhì)量和黨員隊伍建設(shè)等方面做出新的要求，為基層黨組織建設(shè)提供了思路。因此，加強農(nóng)村基層黨組織建設(shè)確保新時代黨在鄉(xiāng)村治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位，發(fā)揮黨組織縱覽全局、協(xié)調(diào)各方的作用，才能使鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟、文化、生態(tài)各項事業(yè)躍升新臺階，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)展有方向、成果有保障。

（二）在國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中推進(jìn)鄉(xiāng)村治理

對于國土面積大部分屬于農(nóng)村、數(shù)億人口生活在農(nóng)村的中國來說，鄉(xiāng)村治理是國家治理的基礎(chǔ)，亦是治理的重點領(lǐng)域。百年實踐歷程表明，國家現(xiàn)代化的進(jìn)程呈現(xiàn)出明顯的階段性特征，鄉(xiāng)村治理在不同階段也展現(xiàn)出不同的歷史定位。當(dāng)前在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大局下，以“治理有效”為基本要求推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義和重心所在，亦是新時代鄉(xiāng)村治理的時代定位和任務(wù)標(biāo)識。

當(dāng)前鄉(xiāng)村治理實踐中，一是要直面存在的村莊“空心化”、農(nóng)村“三留守”、村民自治失效等現(xiàn)實問題，對癥下藥、精準(zhǔn)施策。二是要做好黨的十八大以來脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的有效銜接、鞏固基層掃黑除惡專項斗爭階段性成果，貫徹落實好鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略舉措，推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程。三是要推進(jìn)自治、法治、德治相融合的鄉(xiāng)村治理體系。注重探索村民自治的有效實現(xiàn)形式，維護廣大農(nóng)民的民主權(quán)利，鞏固基層的民主基礎(chǔ)；注重鄉(xiāng)村的法治化建設(shè)，促進(jìn)國家正式法律和鄉(xiāng)村非正式制度的銜接配合，形成有效的規(guī)則治理模式；注重德治在鄉(xiāng)村治理中的“軟法”作用，以“真、善、美”等倫理價值引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理，自覺成為鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在調(diào)節(jié)機制和鄉(xiāng)村社會成員行為的價值判斷和價值選擇。

（三）注重激發(fā)多元主體在鄉(xiāng)村治理中的活力

鄉(xiāng)村治理強調(diào)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”。隨著鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)的變革和大量國家資源投入到鄉(xiāng)村建設(shè)中，不可避免地催生了鄉(xiāng)村社會多元利益群體，新時代鄉(xiāng)村治理憑借單一主體已無法進(jìn)行，多元共治以成為大勢所趨。因此，必須在協(xié)調(diào)好不同主體利益訴求的同時激發(fā)各類主體的活力，凝聚合力，形成“共建共治共享”的鄉(xiāng)村治理新格局。

具體來說，一是要發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織在鄉(xiāng)村治理中的領(lǐng)導(dǎo)作用，統(tǒng)領(lǐng)全局、協(xié)調(diào)各方，確保鄉(xiāng)村治理沿著社會主義的發(fā)展方向；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要履行好管理與服務(wù)的職能，協(xié)調(diào)推進(jìn)鄉(xiāng)村治理進(jìn)程，及時化解各類利益矛盾沖突，提供完善的公共服務(wù)；三是要維護農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理中主體地位，確保農(nóng)民是鄉(xiāng)村治理的參與者，同時也是行動的受益者；四是要支持和引導(dǎo)鄉(xiāng)村各類社會組織平等參與到鄉(xiāng)村治理中去，積極進(jìn)言獻(xiàn)策；利用好鄉(xiāng)村經(jīng)濟組織，盤活鄉(xiāng)村資源，因地制宜助力鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興；五是要用好社會人才，吸納有眼光、有知識的新鄉(xiāng)賢、村莊能人賢人參與到鄉(xiāng)村治理中來，為鄉(xiāng)村治理出主意、理思路、謀發(fā)展?？傊?，“眾人拾柴火焰高”，只有激發(fā)多元主體參與到鄉(xiāng)村治理中去，才能為構(gòu)建和諧有序的善治鄉(xiāng)村增益加碼，不斷推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的目標(biāo)。

四、結(jié)束語

鄉(xiāng)村治理百年實踐歷程表明，中國共產(chǎn)黨始終在國家發(fā)展大局中不斷整合和建設(shè)鄉(xiāng)村社會，不斷依據(jù)鄉(xiāng)村矛盾變化及時升級換代鄉(xiāng)村治理范式，推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程，向著鄉(xiāng)村善治的目標(biāo)穩(wěn)步推進(jìn)。新時代在總結(jié)和吸取鄉(xiāng)村治理百年實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)村治理必須緊跟社會主要矛盾轉(zhuǎn)化和國家治理現(xiàn)代化的大局需要、回應(yīng)鄉(xiāng)村“治理有效”的內(nèi)部訴求和融入“以人民為中心”的治理理念。可以預(yù)料到，到2035 年甚至21 世紀(jì)中葉，鄉(xiāng)村治理將緊緊圍繞鄉(xiāng)村振興展開。做好鄉(xiāng)村振興的政策供給、理論創(chuàng)新和具體實踐的銜接配合，必將開創(chuàng)一條具有中國特色的鄉(xiāng)村治理道路，全面實現(xiàn)農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富的美好愿景，為世界貢獻(xiàn)中國之治的智慧和方案。