加強(qiáng)黨建引領(lǐng)基層治理工作的研究

張立平

（中共調(diào)兵山市委黨校，遼寧 鐵嶺 112700）

黨的十九大報(bào)告提出要“構(gòu)建共建、共治、共享的社會(huì)治理格局”。基層治理本身具有治理主體多元化、強(qiáng)調(diào)過程互動(dòng)、強(qiáng)調(diào)民主化的特點(diǎn)。在黨的建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)基層治理的具體實(shí)踐中，存在著治理權(quán)力監(jiān)督不足、治理效果認(rèn)識(shí)不高、治理資源整合能力不足等問題。研究表明，要在基層治理中樹立“黨建引領(lǐng)”的理念，構(gòu)建服務(wù)群眾的基層治理新路徑，探索建立黨建引領(lǐng)基層治理的長(zhǎng)效機(jī)制，通過這些措施開創(chuàng)基層治理新局面。

一、基層治理工作的特點(diǎn)

治理最初用于組織指引程序和相關(guān)項(xiàng)目，在后續(xù)發(fā)展過程中，治理的定義不斷拓展與深化。羅茨（R..Rhodes）指出，治理可以用來指代全部活動(dòng)的協(xié)作手段，最少具有六種用處。其一，當(dāng)作最小的國(guó)家進(jìn)行治理；其二，可當(dāng)作公司管理使用；其三，可當(dāng)作公共行政新方式；其四，可當(dāng)作“善治”的重要載體；其五，可當(dāng)作一個(gè)社會(huì)協(xié)調(diào)的體系；其六，可當(dāng)作一個(gè)有序和無(wú)序并存的結(jié)構(gòu)?；鶎又卫韽?qiáng)調(diào)“基層領(lǐng)袖”的作用，通過基層領(lǐng)袖形成基層事務(wù)管理決策權(quán)，對(duì)所轄區(qū)采取相關(guān)舉措，促進(jìn)社會(huì)的良序發(fā)展。

（一）基層治理主體的多元化

治理離不開權(quán)力。對(duì)于基層治理來說，這種權(quán)力不僅僅來源于現(xiàn)在的政府部門，其中也有很大一部分來源于民眾的認(rèn)可?；鶎又卫碚呤种袡?quán)力的來源合法性和運(yùn)用合理性需要得到基層民眾的承認(rèn)和認(rèn)可，需要將相關(guān)的主體匯聚，并且變成社會(huì)基層治理的主體。正如格里·斯托克所說，關(guān)于公共事務(wù)通常都假設(shè)政府是焦點(diǎn)，好像一個(gè)“孤獨(dú)”的機(jī)構(gòu)，與廣泛的社會(huì)力量無(wú)關(guān)。事實(shí)上，從治理的角度看，這是對(duì)這種假定的否定?；鶎又卫硇枰c其他人共擔(dān)公共服務(wù)和相關(guān)決策，吸引社會(huì)和公眾力量的參與，或是采用公私合營(yíng)的方式，共同管理公共事務(wù)。

（二）基層治理注重過程雙向互動(dòng)

基層治理在執(zhí)行過程中特別注重主體和客體的雙向互動(dòng)，強(qiáng)調(diào)通過多元主體的多元互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)基層事務(wù)的良序治理。從基層治理的歷史看，在過去的管理過程中，政府往往借助于自身的權(quán)威，采取一種從高到低的、單一指向性的命令與管制?，F(xiàn)階段，治理過程中突出強(qiáng)調(diào)了主體的多元性，突出第一和第二部門、以及政府組織機(jī)構(gòu)和非政府組織結(jié)構(gòu)等構(gòu)成的多元治理主體的協(xié)同性，促進(jìn)治理主體的多元化和進(jìn)程的加速化。一般來說，基層治理過程強(qiáng)調(diào)政府組織效能的日益增強(qiáng)以及由表及里的作用。因此，多元主體下的基層治理有條件、有能力，能夠在治理過程中，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的多方運(yùn)作和互動(dòng)溝通。改變以往政府管理過程中單向的從高到低的這種局勢(shì)，從而確保自身治理過程的多向性與良序互動(dòng)性。

（三）基層治理方式強(qiáng)調(diào)民主化

基層治理過程中，面對(duì)的是不同利益集團(tuán)的多種事務(wù)融合，不可避免地存在種種摩擦和爭(zhēng)執(zhí)。因此，在基層治理過程中，需要采取民主協(xié)商的方式，主動(dòng)化解經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)中的許多難題。進(jìn)而為民眾息息相關(guān)的大事情和小事情，提供開放性、靈活性的解決方式?；鶎又卫韺?duì)象的復(fù)雜性，決定了基層事務(wù)治理的民主化特點(diǎn)。強(qiáng)調(diào)了基層治理過程中，需要發(fā)展、促進(jìn)、審議，民主的、廣泛的、多層次的制度。因此，基層對(duì)象的特性決定了基層治理方式的特點(diǎn)，決定了基層治理過程中要注重民主協(xié)商模式。要采取協(xié)商、合作的方式，不斷聽取各方群體的意見，促進(jìn)社會(huì)問題的處置，進(jìn)而達(dá)成治理共識(shí)。民主化作為基層治理方式的最重要特性，是基層治理不同于其他治理模式的關(guān)鍵與重點(diǎn)，對(duì)于黨建引領(lǐng)基層工作建設(shè)具有重要的先導(dǎo)意義。

二、現(xiàn)階段黨建引領(lǐng)基層治理中面臨的一些問題

（一）治理權(quán)力監(jiān)督不足

在黨建引領(lǐng)基層治理工作中，由于基層治理者手中的權(quán)力資源較為可觀，特別是稀缺資源。所以，在實(shí)際運(yùn)作過程中，由于缺乏第三方的監(jiān)督與維護(hù)，導(dǎo)致治理主體在這個(gè)過程中往往會(huì)攫取利益，滋生腐敗問題。

（二）思想動(dòng)力不足

部分干部“守?cái)偂彼枷雵?yán)重，怕?lián)?zé)任，自身突破難度大。如在人居環(huán)境提升方面，有些村全靠鄉(xiāng)級(jí)督促，沒有上級(jí)督促，就不主動(dòng)提升人居環(huán)境衛(wèi)生；在發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)方面，有些村怕?lián)?zé)、怕費(fèi)事，賬上有錢不敢花、不敢報(bào)項(xiàng)目。

（三）資源整合能力不足

黨建引領(lǐng)基層治理，需要具備較高的資源整合能力，能夠具備較好的基層黨組織組織能力，在治理過程中發(fā)揮凝聚力和戰(zhàn)斗力。然而，由于部分黨組織對(duì)于引領(lǐng)基層治理工作的認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致實(shí)際運(yùn)行過程中存在著以下情況：首先，基層治理自我組織與創(chuàng)新能力不足，治理活動(dòng)開展欠缺保障，治理過程中造血功能不足，影響了活動(dòng)開展的持續(xù)性。其次，群眾參與度不高。再次，治理形式的僵化。部分治理主體不注重從實(shí)際出發(fā)，不注重工作舉措及辦法的創(chuàng)新。在一定程度上，導(dǎo)致治理工作方式相對(duì)笨拙、呆板，欠缺變通、應(yīng)變能力。

（四）黨建引領(lǐng)基層治理效果還有待于進(jìn)一步提高

基層治理事關(guān)居民生活的方方面面，需要對(duì)治理對(duì)象保持良好地服務(wù)意識(shí)，能夠真正地以服務(wù)的態(tài)度提高基層治理效果。然而在黨建引領(lǐng)基層治理工作中，出現(xiàn)了治理對(duì)象對(duì)治理效果參與度、認(rèn)可度不高等現(xiàn)象。

三、加強(qiáng)黨建引領(lǐng)基層治理工作的建議

（一）緊盯“黨建”工作不放松

首先建強(qiáng)基層陣地。健全完善“兩委”干部考核機(jī)制，將基層治理作為重要的考核指標(biāo)，實(shí)行末位淘汰管理，激勵(lì)引導(dǎo)“兩委”干部解放思想，帶領(lǐng)群眾干事創(chuàng)業(yè)、爭(zhēng)先創(chuàng)優(yōu)。其次，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。建立村干部公開選拔機(jī)制，圍繞基層黨建、產(chǎn)業(yè)發(fā)展招能人進(jìn)村，讓種養(yǎng)大戶、能工巧匠等鄉(xiāng)村“能人”進(jìn)“兩委”班子，帶領(lǐng)群眾致富。最后，堅(jiān)持示范引領(lǐng)。組織黨員技術(shù)能手、種養(yǎng)大戶發(fā)起成立特色農(nóng)業(yè)種養(yǎng)協(xié)會(huì)、農(nóng)民工匠協(xié)會(huì)、民宿旅游協(xié)會(huì)等，突出黨組織服務(wù)指導(dǎo)作用，引導(dǎo)、幫助各類社會(huì)組織及農(nóng)村專業(yè)合作組織發(fā)展壯大。

（二）在基層治理中強(qiáng)化“黨建主導(dǎo)”理念

首先要樹立創(chuàng)新意識(shí)、改革意識(shí)、探索意識(shí)。創(chuàng)新是區(qū)域發(fā)展的動(dòng)力和核心。要加強(qiáng)黨建先鋒意識(shí)培養(yǎng)，補(bǔ)充新鮮血液，賦予黨建活力，積極培育開放思維，弘揚(yáng)黨建引領(lǐng)基層工作的理念。其次，從硬件建設(shè)、環(huán)境改善、服務(wù)載體等方面，樹立黨建新理念，使黨建與基層治理有機(jī)結(jié)合。再次，資源整合與安排。在基層治理工作中，要明確民政、城管、住建、園林、體育等相關(guān)部門職責(zé)，協(xié)調(diào)各部門職能優(yōu)勢(shì)和資源優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)一基層治理工作思路，共同推動(dòng)工作進(jìn)程。最后，實(shí)行權(quán)責(zé)一體化制度。在基層治理工作中，要集中人力、物力、財(cái)力等資源，做好重點(diǎn)工作和薄弱環(huán)節(jié)，形成由橫到崗、由縱到民的黨建基層治理責(zé)任網(wǎng)新格局。

（三）構(gòu)建服務(wù)群眾的基層治理新路子

黨的建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)基層工作取得成功，離不開群眾的支持和信任。因此，在基層治理中，要依靠群眾，普遍動(dòng)員群眾，進(jìn)而獲得群眾的支持和信任。具體來說，首先要構(gòu)建政府主導(dǎo)的公共服務(wù)體系。與人民群眾密切相關(guān)的民生治理工作要做到到位，最大限度地方便群眾。其次，要搭建大眾傳播和反饋的平臺(tái)。針對(duì)基層治理工作中存在的問題，要讓群眾及時(shí)反饋，對(duì)反饋的問題要高度重視，及時(shí)處理。第三，構(gòu)建服務(wù)群眾的基層治理獨(dú)立服務(wù)體系。對(duì)一些基層工作，要充分調(diào)動(dòng)和信任群眾，理順復(fù)雜關(guān)系，確保做好相關(guān)工作。

（四）探索建立黨建領(lǐng)導(dǎo)基層治理長(zhǎng)效機(jī)制

制度是保證基層治理有效實(shí)施的根本。黨建基層治理工作者要通過理順體制機(jī)制，形成服務(wù)基層治理的長(zhǎng)效機(jī)制。具體來說，首先要完善黨建基層治理的網(wǎng)絡(luò)體系。通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)體系建設(shè)，形成對(duì)基層執(zhí)政權(quán)力的有效監(jiān)督，促進(jìn)黨建領(lǐng)導(dǎo)基層工作執(zhí)政能力的提高。其次，要強(qiáng)化基層治理力量。在有限的時(shí)間和空間內(nèi)，努力整合各種資源，通過建立“合同管理、項(xiàng)目服務(wù)”等制度，實(shí)現(xiàn)基層區(qū)域治理的規(guī)范化和制度化。最后，完善評(píng)價(jià)體系。通過考核評(píng)價(jià)的導(dǎo)向作用，提高基層治理的認(rèn)知度。

（五）高度重視基層文明建設(shè)

首先，黨員干部要帶頭。良好的黨風(fēng)政風(fēng)，是淳樸鄉(xiāng)風(fēng)民風(fēng)的源泉。農(nóng)村廣大黨員干部要以身作則、率先垂范，發(fā)揮模范帶頭作用，模范遵守村規(guī)民約，帶頭宣傳倡導(dǎo)移風(fēng)易俗，以良好的黨員干部形象維護(hù)黨和政府的形象，以優(yōu)良的黨風(fēng)促政風(fēng)、帶民風(fēng)。其次，要尊重農(nóng)民主體地位。緊緊依靠人民群眾，弘揚(yáng)鄉(xiāng)土文化，體現(xiàn)農(nóng)民的尊嚴(yán)與價(jià)值。再次，要開展好形勢(shì)政策教育。把群眾關(guān)心的問題弄懂吃透，有針對(duì)性地解疑釋惑、凝聚共識(shí)，引導(dǎo)群眾思想觀念、行為習(xí)慣等逐步與鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的要求相適應(yīng)。最后，要重視村規(guī)民約、公序良俗的規(guī)范作用，建立健全農(nóng)村社會(huì)信用體系，深入推進(jìn)文明村鎮(zhèn)創(chuàng)建、移風(fēng)易俗行動(dòng)和信用村、信用戶評(píng)定活動(dòng)，使傳統(tǒng)道德與現(xiàn)代法治實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)，以德治滋養(yǎng)法治、涵養(yǎng)自治。

四、結(jié)語(yǔ)

黨的十九大指出，要把基層治理向社區(qū)轉(zhuǎn)移，促進(jìn)基層黨組織在基層治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用，提高基層黨組織的影響力。黨的建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)基層工作治理，既是社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的必然課題，也是實(shí)現(xiàn)基層工作治理的重要途徑。是惠及基層群眾、提高人民滿意度、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和諧的基石。