文/周鳳敏（湖北大學(xué)）

一、相關(guān)背景

村級(jí)工業(yè)園是改革開(kāi)放以來(lái)，民辦企業(yè)在鄉(xiāng)村不斷聚集，數(shù)量和規(guī)模不斷增長(zhǎng)，在鄉(xiāng)村地域空間上所形成的工業(yè)園區(qū)。站在新時(shí)代的起點(diǎn)，順德村級(jí)工業(yè)園用地低效、產(chǎn)業(yè)散亂和環(huán)境污染等突出問(wèn)題，與高質(zhì)量發(fā)展要求相違背。順德作為珠三角地區(qū)制造業(yè)的先行者，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展的著力點(diǎn)放在了先進(jìn)制造業(yè)為主體的實(shí)體經(jīng)濟(jì)上。自2019 年起，廣東省部署五個(gè)改革創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)，廣州市高新區(qū)(黃埔區(qū))建設(shè)廣東省營(yíng)商環(huán)境改革創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)、深圳市建設(shè)一流營(yíng)商環(huán)境改革創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)、東莞市建設(shè)廣東省制造業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)、佛山市順德區(qū)率先建設(shè)廣東省高質(zhì)量發(fā)展體制機(jī)制改革創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)、佛山市南海區(qū)建設(shè)廣東省城鄉(xiāng)融合發(fā)展改革創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)①。以村級(jí)工業(yè)園升級(jí)改造為一大突破口，撬動(dòng)產(chǎn)業(yè)、城鄉(xiāng)、生態(tài)等領(lǐng)域的高質(zhì)量發(fā)展。順德一馬當(dāng)先，擔(dān)當(dāng)起全面深化改革的一把旗手，為全國(guó)先發(fā)地區(qū)改革發(fā)展貢獻(xiàn)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)為世界觀察中國(guó)特色社會(huì)主義提供重要角度。2018 年，順德正式拉開(kāi)村級(jí)工業(yè)園升級(jí)改造的帷幕，出臺(tái)了《順德區(qū)村級(jí)工業(yè)園升級(jí)改造實(shí)施意見(jiàn)》，提出3 年籌集不少于300 億元資金，完成5 萬(wàn)畝村級(jí)工業(yè)園的升級(jí)改造。佛山市作為全國(guó)第十七座、廣東省第三座萬(wàn)億級(jí)城市，地區(qū)生產(chǎn)總值從2015 年的8107.6 億元增加到了2020 年的10816.4 億元，年均增長(zhǎng)6.1%。其中在2020 年，順德區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到3667.6 億元，為全市最高。同比去年增長(zhǎng)4.1%②，增長(zhǎng)速度亦為佛山五區(qū)內(nèi)最高。順德緊緊圍繞“踐行新發(fā)展理念、建設(shè)現(xiàn)代化順德”主題，聚焦產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村、干部以及人才、改革等24 個(gè)課題開(kāi)展調(diào)研。在調(diào)研過(guò)程中，順德全面、準(zhǔn)確地把握區(qū)情，將實(shí)地調(diào)研成果有效轉(zhuǎn)化為解決問(wèn)題的具體行動(dòng)，總結(jié)出好的經(jīng)驗(yàn)與好的做法，為全省乃至全國(guó)先發(fā)地區(qū)發(fā)展提供可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)借鑒。在調(diào)研活動(dòng)中，區(qū)政府總結(jié)提煉出順德發(fā)展不平衡不充分的六大突出問(wèn)題，分別是制造業(yè)大而不強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間受到制約、村級(jí)工業(yè)園改造、環(huán)境污染整治任重道遠(yuǎn)、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡以及農(nóng)村基層矛盾和問(wèn)題積累較多。其中最主要的問(wèn)題就在村級(jí)工業(yè)園，村級(jí)工業(yè)園改造不暢，便會(huì)衍生出產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間不足和環(huán)境污染等一系列問(wèn)題，因此把握大勢(shì)、找準(zhǔn)村級(jí)工業(yè)園改造的突破口勢(shì)在必行。順德堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、實(shí)踐優(yōu)先原則，逐個(gè)突破影響村級(jí)工業(yè)園改造的問(wèn)題，決不讓問(wèn)題成為“攔路虎”。

二、村級(jí)工業(yè)園整治的基本做法及成效

（一）土地利用從低效到高效

首先，順德村級(jí)工業(yè)園大部分土地的所有權(quán)歸村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，村民訴求復(fù)雜化和多樣化，導(dǎo)致村集體難以達(dá)成共識(shí)，改造意愿難以統(tǒng)一。其次，早期大部分農(nóng)村集體用地已經(jīng)用較低的成本和租金流轉(zhuǎn)到企業(yè)或個(gè)人，這部分的用地在改造時(shí)受到眾多權(quán)屬人、企業(yè)等既得利益群體的阻礙。再是農(nóng)村土地權(quán)屬?gòu)?fù)雜，村居內(nèi)國(guó)有土地與集體土地混雜，兩者的改造政策有所出入，用地政策難以突破。這些因素導(dǎo)致土地利用率低下，土地閑置情況普遍和土地粗放使用。更多的村集體寧愿維持現(xiàn)有模式獲得村集體收入，將有限的土地緊緊攥在手里，期望土地在未來(lái)有更高的增值空間，以得到后續(xù)更高的收益。面對(duì)與土地利用總體規(guī)劃不符、改造土地整理資金不足等問(wèn)題，順德總結(jié)提煉出九種成熟的改造模式。本文著重分析政府掛賬收儲(chǔ)模式。順德龍江仙塘寶涌工業(yè)區(qū)是順德首個(gè)以政府掛賬收儲(chǔ)的方式進(jìn)行改造的項(xiàng)目。該改造模式內(nèi)容為政府與土地權(quán)屬人簽訂協(xié)議，進(jìn)行土地整理（清拆土地上的建筑物）后，通過(guò)公開(kāi)交易的方式出讓土地，當(dāng)?shù)卣畡t按照政策規(guī)定和協(xié)議約定標(biāo)準(zhǔn)向權(quán)屬人支付土地補(bǔ)償。該項(xiàng)目為順德龍江仙塘村股份社帶來(lái)每股約1.4 萬(wàn)元的分紅，是改造前的4 倍，并且給予村集體3萬(wàn)平方米的廠房，租金收入約540 萬(wàn)元，落地于此的萬(wàn)洋眾創(chuàng)城項(xiàng)目引進(jìn)了30 多家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。在壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)，提高集體經(jīng)濟(jì)收入的同時(shí)，保障了村民穩(wěn)定長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益，騰出土地空間給予新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，切實(shí)提高了農(nóng)村集體用地利用率和效率。

（二）產(chǎn)業(yè)布局從散亂到有序

20 世紀(jì)90 年代，珠三角地區(qū)緊緊把握住改革開(kāi)放的絕佳時(shí)機(jī)，積極開(kāi)辟新的發(fā)展門(mén)路，催生了大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。在地理空間形態(tài)上逐漸形成了“村村點(diǎn)火、戶戶冒煙”的格局。順德區(qū)現(xiàn)共有382 個(gè)村級(jí)工業(yè)園，合計(jì)面積93 平方公里，零星分布在205 個(gè)村居，呈現(xiàn)出總體規(guī)模大、布局分散的局面。工業(yè)園區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)主要為塑料、五金、涂料、家具等低端產(chǎn)業(yè)，生產(chǎn)效益低下，生產(chǎn)工藝落后且產(chǎn)業(yè)層次不高。2020 年順德自然環(huán)境局全年累計(jì)檢查整改企業(yè)7546 家，封停、淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)1322 家③，為建造高質(zhì)量產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和主題產(chǎn)業(yè)園騰空間，促進(jìn)了各類產(chǎn)業(yè)、企業(yè)集聚發(fā)展。同時(shí)，以各個(gè)鎮(zhèn)街產(chǎn)業(yè)特色為前提，規(guī)劃出各個(gè)鎮(zhèn)街超千畝現(xiàn)代主題產(chǎn)業(yè)園（城）。其中龍江鎮(zhèn)目前推進(jìn)的龍江仙塘工業(yè)區(qū)（三期）升級(jí)改造項(xiàng)目，在2020 年完成拆改任務(wù)369 公頃，2021 年上半年完成290公頃，現(xiàn)建有占地面積為2618 畝的數(shù)字裝備產(chǎn)業(yè)園，入駐多家高新企業(yè)，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為數(shù)字化設(shè)備和智慧家具。④目前第二產(chǎn)業(yè)空間聚集度相對(duì)較高，鎮(zhèn)街的制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集群相對(duì)成熟，產(chǎn)業(yè)布局從零碎散亂到有序聚集，順德現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系不斷得到完善。

（三）環(huán)境質(zhì)量從低質(zhì)到優(yōu)質(zhì)

在村級(jí)工業(yè)園改造過(guò)程中，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量影響到改造的可持續(xù)性。在進(jìn)行村級(jí)工業(yè)園改造前，順德勒流連村工業(yè)區(qū)普遍為低矮破舊的鋅鐵廠房，占地面積大，但收益甚微。廣東格蘭仕集團(tuán)意在順德區(qū)建立產(chǎn)業(yè)園區(qū)，但面對(duì)片區(qū)大范圍的農(nóng)田住宅和落后低矮的工業(yè)瓦棚、危舊廠房林立且安全隱患大的環(huán)境，格蘭仕將生產(chǎn)線搬遷到與順德一河之隔的中山市。村集體對(duì)企業(yè)管理不到位，造成工業(yè)園內(nèi)小作坊企業(yè)的違規(guī)生產(chǎn)情況普遍，嚴(yán)重影響村容村貌。2018 年全區(qū)空氣質(zhì)量綜合指數(shù)為4.38，2018 年全區(qū) SO2（二氧化硫）、NO2（二氧化氮）、PM10（可吸入顆粒物）、PM2.5（細(xì)顆粒物）平均濃度分別為 9、40、57、33 微克/立方米，降水 pH 均值為 4.96（屬中度酸雨）⑤。自2018 年吹響村級(jí)工業(yè)園升級(jí)改造攻堅(jiān)戰(zhàn)的號(hào)角以來(lái)，順德區(qū)累計(jì)共檢查企業(yè)45950 家，對(duì)于企業(yè)生產(chǎn)項(xiàng)目未進(jìn)行驗(yàn)收、處理危險(xiǎn)廢棄物場(chǎng)所設(shè)置不規(guī)范、未依法辦理排污許可證、未能提供危廢專業(yè)合同等漠視環(huán)保法律法規(guī)的行為進(jìn)行查處，截止到2020 年，共立案2617 宗，罰款29017.84 萬(wàn)元，實(shí)施查封扣押173 宗，移送犯罪案件72 宗，關(guān)停企業(yè)（含自行關(guān)停）1484 家。2020 年全區(qū)空氣質(zhì)量綜合指數(shù)為 3.30，二氧化硫（SO2）、二氧化氮（NO2）、可吸入顆粒物（PM10）、細(xì)顆粒物（PM2.5）平均濃度分別為7、30、43、21 微克/立方米，區(qū)降水 pH 均值為 5.19（屬輕度酸雨）。⑥與2018 年相比，2020 年度順德區(qū)環(huán)境質(zhì)量空氣指標(biāo)濃度均有不同程度下降，空氣質(zhì)量綜合指數(shù)下降了24.7%，PM2.5、PM10、NO2、SO2平均濃度分別下降36.4%、24.6%、25.0%、22.2%，空氣環(huán)境質(zhì)量得到極大提升。

三、經(jīng)驗(yàn)啟示

不同地區(qū)的村級(jí)工業(yè)園整治面臨著具有差異性的治理問(wèn)題。基于上述村級(jí)工業(yè)園從土地規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、環(huán)境治理這三方面取得的整治效果，總結(jié)出三個(gè)可復(fù)制、可推廣的改造經(jīng)驗(yàn)?！绊樀聵影濉睘槿珖?guó)先發(fā)地區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

（一）應(yīng)該調(diào)整土地利用總體規(guī)劃

土地是支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)要素。順德目前的土地開(kāi)發(fā)模式是以征地為主、以租地為輔，這便意味著政府在開(kāi)發(fā)土地的同時(shí)，村集體也能開(kāi)發(fā)土地。政府主導(dǎo)的工業(yè)園區(qū)產(chǎn)值相對(duì)較高，而村集體主導(dǎo)的村級(jí)工業(yè)園產(chǎn)值較低，主要以低價(jià)出租集體經(jīng)營(yíng)性土地或廠房進(jìn)行低端配件制造加工。因此，強(qiáng)化土地統(tǒng)籌與規(guī)劃協(xié)調(diào)非常有必要性。完善土地利用指標(biāo)分配，依法審批用地，倒逼城鄉(xiāng)充分挖潛利用低效存量土地，包括合理分配建設(shè)用地指標(biāo)、分類處理違法集體用地、完善解決歷史遺留的用地手續(xù)問(wèn)題。同時(shí)應(yīng)兼顧到村民、企業(yè)、集體等利益主體，統(tǒng)籌各方利益關(guān)系，分類處理并完善歷史用地手續(xù)。鼓勵(lì)村集體土地納入政府收儲(chǔ)或由集體經(jīng)濟(jì)組織自愿申請(qǐng)將集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)化為國(guó)有建設(shè)用地，從而進(jìn)行改造。從零星改造到連片改造，切實(shí)提高土地整理效率。撬動(dòng)社會(huì)資本，以商招商，以商引商，加大力度提升區(qū)域價(jià)值。堅(jiān)持在改革創(chuàng)新中先行先試，適當(dāng)兼顧企業(yè)、市場(chǎng)、農(nóng)民三方利益，為全省高質(zhì)量發(fā)展作出表率。2020 年順德政府工作報(bào)告中，明確了配建占村級(jí)工業(yè)園改造收益50%以上產(chǎn)權(quán)物業(yè)由村集體長(zhǎng)期持有，實(shí)現(xiàn)改造新增效益反哺鄉(xiāng)村。⑦

（二）應(yīng)該明確園區(qū)企業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)

村級(jí)工業(yè)園升級(jí)改造不是簡(jiǎn)單的推倒重建，而是對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次和功能定位的重新規(guī)劃布局。順德制定村級(jí)工業(yè)園的總體規(guī)劃，堅(jiān)持“工改工”⑧為主，宜工則工，宜居則居。在微觀層面上，為促使產(chǎn)業(yè)從低端邁向中高端，《順德區(qū)村級(jí)工業(yè)園升級(jí)改造項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單》（后稱《負(fù)面清單》）落地，為引進(jìn)產(chǎn)業(yè)制定明確的準(zhǔn)入條件?！敦?fù)面清單》將需改造的產(chǎn)業(yè)分為限制類和禁止類，限制類指的是工藝技術(shù)比較落后，不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)、不利于安全生產(chǎn)、不利于資源和能源節(jié)約、生產(chǎn)能力明顯過(guò)剩等的產(chǎn)業(yè)。對(duì)于列入該類的產(chǎn)業(yè)，政府將禁止其投資新建項(xiàng)目，投資主管部門(mén)將不予審批、批準(zhǔn)或者備案，其他有關(guān)部門(mén)也應(yīng)對(duì)該類產(chǎn)業(yè)予以相應(yīng)的制約措施。情節(jié)比較輕微的，政府允許其企業(yè)在期限內(nèi)改造升級(jí)。禁止類產(chǎn)業(yè)指的是不符合有關(guān)法律法規(guī)，嚴(yán)重污染環(huán)境，產(chǎn)品質(zhì)量低于國(guó)家規(guī)定或行業(yè)規(guī)定的最大標(biāo)準(zhǔn)，工業(yè)技術(shù)和裝備需要淘汰的產(chǎn)業(yè)。對(duì)于該類產(chǎn)業(yè)，政府禁止其投資新建項(xiàng)目，并促使其在規(guī)定的淘汰期限內(nèi)予以停產(chǎn)或關(guān)閉。在宏觀層面上，《順德區(qū)新發(fā)展理念超千畝主題產(chǎn)業(yè)園建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》⑨從整體規(guī)劃上對(duì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)作出了準(zhǔn)入要求和限制。結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展保護(hù)區(qū)規(guī)劃和村級(jí)工業(yè)園分類改造區(qū)域的劃分，制定相對(duì)應(yīng)的園區(qū)達(dá)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)要求，包括具體的基礎(chǔ)設(shè)施和建筑標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)生活配套、準(zhǔn)入產(chǎn)業(yè)類別，以保障產(chǎn)業(yè)園高質(zhì)量、高標(biāo)準(zhǔn)，吸引更多外來(lái)優(yōu)質(zhì)高端創(chuàng)新型企業(yè)進(jìn)駐順德，快速集聚創(chuàng)新資源。

（三）應(yīng)該推動(dòng)環(huán)評(píng)審批制度改革

堅(jiān)持走生態(tài)文明建設(shè)道路，不斷深化生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域“放管服”改革。堅(jiān)決落實(shí)大氣防治整治工作，保證環(huán)境監(jiān)督監(jiān)管到位。通過(guò)強(qiáng)勢(shì)聯(lián)合各方綜合執(zhí)法、推進(jìn)環(huán)境評(píng)價(jià)審批制度改革、加強(qiáng)用地污染狀況調(diào)查評(píng)估等多方面舉措，有效改善村級(jí)工業(yè)園環(huán)境污染的突出問(wèn)題。有效組織開(kāi)展對(duì)村級(jí)工業(yè)園進(jìn)行環(huán)保評(píng)價(jià)工作，根據(jù)現(xiàn)有環(huán)境條件將村級(jí)工業(yè)園劃分為保留類、調(diào)整類和淘汰類，確定重點(diǎn)整治園區(qū)。針對(duì)環(huán)境評(píng)價(jià)方面，《佛山市深化環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批制度改革實(shí)施細(xì)則》表明，對(duì)于省級(jí)以上的工業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、工業(yè)集聚區(qū)開(kāi)展“三線一單”⑩編制工作，同時(shí)開(kāi)展或完善規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)，為建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批改革提供基礎(chǔ)和支撐。有了政策性文件以及制度支撐，地方各局進(jìn)入村級(jí)工業(yè)園進(jìn)行巡查，環(huán)評(píng)工作便有法可依、有計(jì)可施。

注釋

①?gòu)V東省人民政府辦公廳印發(fā)關(guān)于深化我省環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度改革指導(dǎo)意見(jiàn)的通知[J].廣東省人民政府公報(bào),2020(11):3-7.

②《政府工作報(bào)告——2021 年2月4 日在佛山市第十五屆人民代表大會(huì)第六次會(huì)議上》[N].朱偉.佛山日?qǐng)?bào),2021-02-10(A02).

③數(shù)據(jù)來(lái)自《順德區(qū)召開(kāi)2020 年度村改聯(lián)合執(zhí)法總結(jié)會(huì)，部署今年工作組建鎮(zhèn)街聯(lián)合執(zhí)法“尖刀班”》，珠江商報(bào)，2021-02-05(A06)。

④數(shù)據(jù)來(lái)自張志強(qiáng),龍蕓.順德區(qū)村級(jí)工業(yè)園升級(jí)改造現(xiàn)狀與路徑優(yōu)化探究[J].南方農(nóng)業(yè),2021,15(18):144-145.

⑤數(shù)據(jù)來(lái)自《2018 年度佛山市順德區(qū)環(huán)境質(zhì)量狀況公報(bào)》，http://www.shunde.gov.cn/data/backupfn/1553216460.pdf

⑥數(shù)據(jù)來(lái)自《2020 年度佛山市順德區(qū)環(huán)境質(zhì)量狀況公報(bào)》，http://www.shunde.gov.cn/sdqsthj/tzgg/content/post_4701159.html

⑦《政府工作報(bào)告——2021 年2月4 日在佛山市第十五屆人民代表大會(huì)第六次會(huì)議上》[N].朱偉.佛山日?qǐng)?bào),2021-02-10(A02).

⑧“工改工”指的是現(xiàn)狀工業(yè)用地按照規(guī)劃改造為工業(yè)用地性質(zhì)。

⑨2020 年11 月佛山市順德區(qū)人民政府辦公室印發(fā)《順德區(qū)新發(fā)展理念超千畝主題產(chǎn)業(yè)園建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》

⑩《佛山市深化環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批制度改革實(shí)施細(xì)則（試行）》2019，“三線一單”指的是生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單。