雙層博弈視角下丹麥政府的北極政策*

孫 凱 張現(xiàn)棟

(中國海洋大學 國際事務(wù)與公共管理學院，山東 青島266100)

格陵蘭島的存在，賦予了丹麥“北極國家”的身份，并使其在北極事務(wù)中占據(jù)著重要的話語權(quán)。北極海冰的融化使得北極航道通行和北極能源開發(fā)的可行性大大提高，北極地區(qū)的戰(zhàn)略價值由此日益提升，丹麥作為北極八國之一也由此日益重視北極。自2008年發(fā)布首份北極戰(zhàn)略草案——《轉(zhuǎn)折時期的北極：在北極地區(qū)活動的戰(zhàn)略草案》(The Arctic at a Time of Transition: Draft Strategy for Activities in the Arctic Region)以來,[1]丹麥政府陸續(xù)出臺了多份與北極事務(wù)相關(guān)的政策文件。中國作為“近北極國家”，參與北極事務(wù)必然要了解包括丹麥在內(nèi)的北極相關(guān)國家的政策立場。另外，格陵蘭島在中國的“冰上絲綢之路”建設(shè)中占據(jù)重要位置，是出入北極西北航道的重要門戶。因此，對丹麥政府的北極政策進行深入研究具有重要的現(xiàn)實意義。

近年來，學界涌現(xiàn)出大量關(guān)于丹麥北極問題的研究成果，主要關(guān)注格陵蘭的地緣價值和戰(zhàn)略資源、格陵蘭獨立問題、美國“購島”問題以及中國——格陵蘭合作問題等，但卻較少關(guān)注丹麥政府的北極政策。實際上，丹麥政府掌握格陵蘭的外交權(quán)，丹麥政府的北極政策對格陵蘭的內(nèi)外事務(wù)施加著重要影響，因此有必要對丹麥政府的北極政策進行研究。丹麥政府的北極政策在很大程度上是“雙層博弈”的結(jié)果。在國內(nèi)層面，丹麥政府面臨格陵蘭發(fā)展、格陵蘭“獨立化”等問題；在國際層面，格陵蘭日益成為北極地緣政治的焦點和大國博弈的中心。以雙層博弈理論研究丹麥政府的北極政策，有助于厘清丹麥政府在格陵蘭的利益考量，使中國更好地以“北極利益攸關(guān)者”的身份參與格陵蘭事務(wù)。

一、雙層博弈理論與丹麥北極政策研究框架

1988年，羅伯特·帕特南(Robert D. Putnam)在《國際組織》期刊上發(fā)表了《外交與內(nèi)政：雙層博弈的邏輯》一文。帕特南以1978年波恩首腦會議為例，提出無論是單純的國內(nèi)分析，抑或單純的國際分析，都無法解釋首腦會議前后各國發(fā)生的重大政策變化，從而進一步提出了國內(nèi)因素與國際因素相互作用的一般理論，即“雙層博弈理論”。

帕特南認為，每個國家的政府首腦都同時出現(xiàn)在國際、國內(nèi)兩個棋局上，進行著國際、國內(nèi)兩個層面的博弈。國際談判桌上，政府首腦對面坐著他的外國對手，附近則坐著外交官和其他國際顧問。各國政府設(shè)法最大限度提供滿足國內(nèi)壓力的條件，同時盡量減少外國發(fā)展的不利后果；國內(nèi)談判桌上，則坐著政黨和議會人士、國內(nèi)機構(gòu)的發(fā)言人、重要利益集團的代表以及領(lǐng)導人自己的顧問。國內(nèi)集團通過對政府施壓以使其采取對自身有利的政策。國際國內(nèi)雙層博弈的復雜之處在于，在一個棋盤上合理的舉動，在另一個棋盤上可能并不適當。

帕特南將國際談判的過程簡化為兩個層次。談判人員之間進行討價還價，達成暫時協(xié)議的進程，稱之為第一層次(Level-Ⅰ)；每個選民群體內(nèi)部各自討論是否批準該協(xié)議的進程，稱之為第二層次(Level-Ⅱ)。雙層博弈的中心概念是“獲勝集合”(win-set)，即在第二層次有可能獲勝的第一層次協(xié)議的集合。獲勝集合的大小取決于第二層次的偏好與聯(lián)盟、制度以及第一層次談判者的策略。[2]

雙層博弈理論提供了一種從國際政治與國內(nèi)政治互動角度分析國際關(guān)系的新框架。[3]王傳興、薄燕等學者向國內(nèi)引入雙層博弈理論后，[4][5]學界產(chǎn)生了諸多以雙層博弈理論為框架對國際關(guān)系進行分析的成果，其中不乏以雙層博弈為視角對具體政策進行研究的應用性文獻。本文將運用雙層博弈理論，分析丹麥政府的北極政策是丹麥國內(nèi)層面博弈和國際層面博弈，以及這兩個層面相互博弈的結(jié)果。

隨著全球變暖和北極海冰的融化，北極的戰(zhàn)略與經(jīng)濟價值日益上升，由此引發(fā)了北極地緣態(tài)勢的變化，丹麥政府的北極政策也日益受到這種態(tài)勢變化的影響。在國內(nèi)層面，雙層博弈理論認為國內(nèi)層面的博弈對于政府決策起著重要作用，同時也影響著國內(nèi)政治與國際政治的互動。丹麥北極政策的國內(nèi)層面博弈根本上是丹麥政府與格陵蘭政府之間圍繞“主權(quán)歸屬”的博弈，二者之間的博弈具體表現(xiàn)為在經(jīng)濟政策和外交政策方面的博弈；在國際層面，雙層博弈理論認為民族國家的政府的決策既要能為本國國內(nèi)接受，同時又要能為其他國家政府同意，因而國際層面的博弈在政策制定方面也發(fā)揮著重要影響。丹麥政府的北極政策在國際層面上主要受到日益加劇的大國北極競爭的影響，既要在雙邊層次上與北極域內(nèi)外大國進行博弈，又在一些領(lǐng)域與相關(guān)大國進行合作，此外還需應對北極域內(nèi)外大國在格陵蘭地區(qū)的“爭奪”。具體來講，國際層面上丹麥政府的北極政策受到其軍事和外交盟友美國、北極域內(nèi)軍事大國俄羅斯，以及“近北極國家”——中國等在北極地區(qū)行動的影響。丹麥政府作為北極國家之一，其北極政策需要在國內(nèi)和國際兩個層面中維持平衡，以最大限度維護其在北極地區(qū)的國家利益。由于格陵蘭政府將奉行多邊主義視為其促進經(jīng)濟發(fā)展和爭取主權(quán)獨立的手段，國內(nèi)國際兩個層面的博弈又相互關(guān)聯(lián)。

二、丹麥政府北極政策的動向

2011年，丹麥出臺了其首份北極戰(zhàn)略——《2011—2020年丹麥王國北極戰(zhàn)略》(Kingdom of Denmark Strategy for the Arctic 2011—2020)，從而首次提出了其在北極的戰(zhàn)略目標。[6]此后，《變革時期的丹麥外交與防務(wù)》(Danish Defence and Diplomacy in Times of Change)和《國防部未來在北極的任務(wù)》(The Future Missions of the Danish Ministry ofDefence in the Arctic)兩份官方文件進一步“明確了丹麥王國作為北極超級大國的身份定位，并提出了加強在格陵蘭軍力部署的防務(wù)計劃”。[7]近年來，丹麥國防部發(fā)布的《丹麥國防協(xié)定2018—2023》(Danish Defence Agreement 2018—2023)和丹麥外交部發(fā)布的《2019—2020年外交與安全政策戰(zhàn)略》(Foreign and Security Policy Strategy 2019—2020)兩份政策文件，同樣涉及到丹麥政府在北極外交和安全方面的具體政策。綜合對以上多份丹麥官方文件的分析，結(jié)合丹麥近年來在北極地區(qū)開展的相關(guān)行動，丹麥政府的北極政策日益呈現(xiàn)以下幾大動向：增強在北極的軍事存在；重視格陵蘭人的發(fā)展權(quán)益；強化作為重要北極國家的身份定位；注重在北極地區(qū)的軍事合作。

(一)增強在北極地區(qū)的軍事存在

面對近年來全球“重新”發(fā)現(xiàn)北極、北極地緣價值上升的局面，丹麥政府對此較為謹慎，采取了增強在北極地區(qū)軍事存在的策略。作為丹麥在北極地區(qū)的戰(zhàn)略性文件，《2011—2020年丹麥王國北極戰(zhàn)略》提出丹麥的主要目標之一就是“確保一個和平、可靠和安全的北極地區(qū)”。[6]為此，丹麥政府采取了出臺一系列相關(guān)文件，并在北極地區(qū)開展了大量行動，以維護其在北極的國家安全。2009年，丹麥政府宣布將建立一支北極快速反應部隊(Arctic Response Force)和一個北極指揮架構(gòu)(Arctic Command Structure)，以提高丹麥在北極和格陵蘭島及其周圍地區(qū)的能力。[8]為整合在北極地區(qū)的軍事力量，2012年丹麥將其原有的格陵蘭國防指揮部和法羅群島指揮部合并成新的北極國防指揮部，以加強丹麥軍隊在北極地區(qū)的軍事協(xié)作。2016年，丹麥外交部發(fā)布的《變革時期的丹麥外交與防務(wù)》中提出，丹麥將加強在格陵蘭的防務(wù)力量，提升丹麥軍隊在格陵蘭的監(jiān)控、巡邏、搜救的能力。具體措施包括鞏固與美國的軍事合作、舉行北極軍事演習、國防支出占GDP2%的比率等等。[9]另外，根據(jù)2016年《丹麥北極協(xié)定》(Danish Arctic Agreement of 2016)，丹麥自2016年以來每年在格陵蘭斥資1.2億丹麥克朗，用于強化在北極地區(qū)的監(jiān)視、指揮、控制和通信以及行動，此后又繼續(xù)追加2.35億丹麥克朗預算。2019年丹麥首相梅特·弗雷德里克森(Mette Frederiksen)表示，由于擔心北極地區(qū)可能出現(xiàn)的潛在沖突，丹麥準備將其在北極的國防開支增加兩倍。[10]近年來，丹麥通過整合北極軍事存在、加大北極軍事投入等方式不斷增強自身在北極地區(qū)的軍事實力。

(二)重視格陵蘭人的發(fā)展權(quán)益

丹麥近年來愈發(fā)關(guān)注格陵蘭的社會發(fā)展問題，在經(jīng)濟、就業(yè)等領(lǐng)域加大了對格陵蘭的支持力度。在經(jīng)濟方面，丹麥政府支持格陵蘭經(jīng)濟實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展?！?011—2020年丹麥王國的北極戰(zhàn)略》提出丹麥、格陵蘭與法羅群島的共同目標是“發(fā)展北極及其當前潛力，以促進可持續(xù)增長和社會可持續(xù)性，而這種發(fā)展必須首先為北極居民造?！?。[6]《2019—2020年外交與安全政策戰(zhàn)略》則表示“政府將促進北極可持續(xù)的經(jīng)濟發(fā)展，以造福當?shù)厝嗣瘛?。[11]兩份官方文件都將格陵蘭地區(qū)原住民的經(jīng)濟發(fā)展問題視為重要任務(wù)。在就業(yè)方面，丹麥重視青年一代的就業(yè)問題。一方面，為格陵蘭青年人參軍創(chuàng)造便利條件，使青年有機會參軍。丹麥國防部在其發(fā)布的《丹麥的強大國防——關(guān)于2018—2023年新防務(wù)協(xié)定的提案》中提出：“格陵蘭青年有更多機會報名參加丹麥和北大西洋的丹麥皇家海軍的軍事征兵。”此后出臺的《丹麥國防協(xié)定2018—2023》進一步指出：“將在格陵蘭為想要報名參加國家兵役的志愿者進行初步征兵登記評估?！盵12]丹麥外交部發(fā)布的《2019—2020年外交與安全政策戰(zhàn)略》中也表示“政府將為格陵蘭青年人提供在格陵蘭島進行自愿征兵測試的機會”；另一方面，丹麥政府也發(fā)布關(guān)于北極商業(yè)融資的報告，開展北極創(chuàng)新競賽以吸引北極地區(qū)的年輕企業(yè)家，從而使年輕人過上更好的生活。在科技領(lǐng)域，丹麥政府表示將與格陵蘭緊密合作，在格陵蘭建立國際北極中心，以加強對北極地區(qū)的研究。[11]

(三)強化作為重要北極國家的身份定位

從綜合國力方面看，丹麥僅是歐洲小國，但北極國家和北冰洋沿岸國家的雙重身份，使其在北極事務(wù)中占有特殊地位。丹麥政府也試圖利用其得天獨厚的地理優(yōu)勢將自身定位成“重要的北極國家”。早在《轉(zhuǎn)折時期的北極：在北極地區(qū)活動的戰(zhàn)略草案》中，丹麥就將“維護北極地區(qū)主要參與者的地位”作為重要目標。[13]2008年，丹麥牽頭在格陵蘭的伊盧利薩特召開北冰洋會議，強調(diào)北冰洋沿岸五國對北極的主權(quán)。丹麥牽頭召開伊盧利薩特會議的背后是彰顯其北極國家身份的需要。此后，丹麥在2009—2011年成為北極理事會主席國。在此期間，丹麥主張接納新的北極理事會觀察員，試圖借助主席國地位提升在北極理事會中的話語權(quán)，丹麥駐華大使裴德盛就曾公開表示丹麥政府希望中國成為北極理事會的正式觀察員國。丹麥強調(diào)其“北極重要國家”身份的背后，是其渴望在北極政治中發(fā)揮更大影響力，避免在北極事務(wù)中陷入邊緣化。

(四)注重在北極地區(qū)的軍事合作

丹麥重視與北約盟國和北歐伙伴在北極地區(qū)的軍事合作。北約是丹麥國防和安全政策的基石，《丹麥國防協(xié)定2018—2023》明確表示將繼續(xù)保持其作為北約核心成員國的責任，并特別強調(diào)增加丹麥對北大西洋公約組織(包括北極地區(qū))集體防御的貢獻。[14]而在《2019—2020年外交與安全政策戰(zhàn)略》中，丹麥繼續(xù)此前的表述，表示“必須要與我們的伙伴和盟友一起考慮和應對北極和北大西洋的事態(tài)發(fā)展”。[11]除在官方文件中表明立場外，丹麥在實踐中還積極參與北約盟國的軍事演習和聯(lián)合行動。2010年8月，丹麥參加了由加拿大領(lǐng)導的“納努克行動”(Operation Nanook)，該行動旨在經(jīng)由空中、陸地和海上，對北極的東部和北部地區(qū)進行巡邏。[15]2018年10月，在挪威及其周邊地區(qū)舉行的“三叉戟接點2018”軍演(Trident Juncture 18)中，丹麥作為北約成員國同樣積極參與。除與北約盟國的軍事合作外，丹麥還將北歐伙伴視為重要的合作對象。早在2009年11月，丹麥、芬蘭、冰島、挪威和瑞典就在赫爾辛基簽署了建立北歐防務(wù)合作(NORDEFCO)的諒解備忘錄，以加強各國的國防實力，探索共同的協(xié)同作用，并促進有效的共同解決方案。[16]近年來隨著北極地區(qū)形勢的變化，北歐國家在應對北極安全等問題上的共同利益日益增多，丹麥由此越發(fā)重視與北歐國家的軍事合作。2019年，丹麥國際事務(wù)研究所(Danish Institute for International Studies)的一份報告也強調(diào)，在北極大國政治加劇的情況下，丹麥應當加強與其他北歐北極國家的協(xié)調(diào)，提高足夠的北極能力，以避免過度依賴美國和北約。[17]盡管北約和跨大西洋國家的聯(lián)系繼續(xù)構(gòu)成丹麥安全與防衛(wèi)的支柱，北歐防務(wù)合作框架下的北歐-北極合作也日益重要。

三、丹麥政府北極政策的國內(nèi)層面博弈

雙層博弈理論認為，國內(nèi)層面的博弈對于政府決策起著重要作用，同時也影響著國內(nèi)政治與國際政治的互動。丹麥北極政策的國內(nèi)層面博弈主要是丹麥與格陵蘭之間圍繞主權(quán)爭奪和對外政策之間的博弈。由于格陵蘭政府將外交視為其促進經(jīng)濟發(fā)展和爭取主權(quán)獨立的手段，國內(nèi)國際兩個層面的博弈又相互關(guān)聯(lián)。

(一)本質(zhì)：丹麥主權(quán)與格陵蘭獨立之間的博弈

1814年丹麥與挪威簽訂了《基爾條約》(Treaty of Kiel)，標志著格陵蘭島正式成為丹麥的領(lǐng)土。然而，丹麥對格陵蘭的殖民歷史以及努克到哥本哈根的遙遠距離使得格陵蘭人對丹麥缺乏基本的國家認同感。1973年，格陵蘭隨丹麥加入歐共體，其后由于對歐洲共同漁業(yè)政策的不滿而在1985年正式脫離歐共體，展現(xiàn)出獨立于丹麥的外交政策立場。1979年《格陵蘭內(nèi)部自治法案》(The Greenland Home Rule Act)生效，該法案規(guī)定丹麥掌握格陵蘭的內(nèi)外政策、安全和自然資源，而格陵蘭則被賦予有限自治權(quán)。[18]由此，格陵蘭開始了其“獨立化”進程。2009年6月，隨著《格陵蘭自治法案》(Act on Greenland Self-Government)的生效，格陵蘭在“獨立化”進程中邁出堅定一步。通過該法案，格陵蘭政府得以掌握司法、警務(wù)、監(jiān)察等領(lǐng)域管理權(quán)、自然資源所有權(quán)和開發(fā)權(quán)，格陵蘭語也取代丹麥語成為格陵蘭的官方語言。近年來格陵蘭“獨立化”進程繼續(xù)不斷向前推進，該島5.6萬人口中有67.7%支持這一目標。[19]2020年，時任格陵蘭總理金·基爾森(Kim Kielsen)公開表示：“我們從人民手中得到的授權(quán)規(guī)定，我們必須為實現(xiàn)獨立而努力。”[20]盡管在何時獨立以及如何獨立的問題上意見不一，但走向獨立無疑是格陵蘭社會的主流意見。

格陵蘭是丹麥北極國家身份的來源，一旦格陵蘭獨立將使丹麥失去參與北極事務(wù)的合法性，也將使其“北極大國之夢”破碎。丹麥皇家國防學院(Royal Danish Defense College)司令尼爾斯·王(Nils Wang)少將就曾表示：“作為丹麥人，我們應該意識到，由于格陵蘭島，我們處于中心位置。如果沒有格陵蘭島，我們就會淪為一個非常普通的歐洲小國，只有在特殊情況下才會被邀請與美國、俄羅斯和中國一起坐到貴賓席?！盵21]一旦格陵蘭獨立，丹麥與加拿大的漢斯島主權(quán)爭端將演變?yōu)楦窳晏m與加拿大的主權(quán)爭端。另外，此前加拿大和丹麥科學家曾提出羅蒙諾索夫海嶺是加拿大和格陵蘭島大陸架自然延伸，該研究一旦被證實，丹麥和加拿大兩國可將本國大陸架擴展到北極點，和俄羅斯共同瓜分北冰洋。[22]倘若格陵蘭獨立，即使主張的大陸架主權(quán)權(quán)利得到認可，顯然也應該歸屬格陵蘭，這對丹麥而言將是巨大損失。因此，丹麥政府一貫反對格陵蘭獨立，一方面通過允許格陵蘭自治給予其更大自主權(quán)，試圖以此延緩格陵蘭獨立傾向；另一方面則是堅守主權(quán)底線，把格陵蘭外交和國防權(quán)力掌握在自身手中。

(二)丹麥主權(quán)與格陵蘭獨立博弈的具體表現(xiàn)

對格陵蘭政府奉行的吸納外資和獨立外交的立場，丹麥政府持不同態(tài)度。格陵蘭政府傾向于通過吸引外資促進經(jīng)濟發(fā)展，借助獨立外交提高其政治地位，并最終實現(xiàn)獨立。而丹麥政府則擔心格陵蘭與外國的合作將使丹麥在北極事務(wù)中日漸“邊緣化”，因而對他國在格陵蘭的經(jīng)濟投資較為謹慎，也較為反對格陵蘭利用獨立外交提高政治影響力。

1、丹麥經(jīng)濟援助與格陵蘭吸納外資的博弈

格陵蘭政府希望通過吸引外資實現(xiàn)自身經(jīng)濟的發(fā)展，從而擺脫對丹麥的財政依賴，為實現(xiàn)政治獨立打好經(jīng)濟基礎(chǔ)。盡管格陵蘭作為世界第一大島擁有豐富的石油、天然氣、稀土等礦產(chǎn)資源，但其高緯度冰天雪地的氣候為資源開發(fā)帶來極大阻礙。此外，格陵蘭地區(qū)落后的教育水平也影響到該地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。盡管在格陵蘭十年制的小學和初中教育是強制性的，但只有1/7的學生繼續(xù)接受高中教育。格陵蘭的許多年輕人沒有接受過高等教育，在18-25歲的人群中近六成的人沒有完成高中或職業(yè)教育，或仍在積極接受高中或職業(yè)教育。[23]格陵蘭自身的氣候條件和教育水平制約了其經(jīng)濟發(fā)展，也使得格陵蘭政府在財政上受制于丹麥政府，格陵蘭政府預算的2/3都依賴于丹麥政府的贈款。在種種因素的綜合作用下，格陵蘭經(jīng)濟的長期落后成為阻礙格陵蘭獨立化進程的一大障礙。

為改變社會發(fā)展長期落后的局面和加快實現(xiàn)格陵蘭的獨立，格陵蘭歷屆政府都較為歡迎外來投資。2018年，格陵蘭前總理庫皮克·克萊斯特(Kuupik Kleist)在談及中國競標格陵蘭機場建設(shè)項目時公開支持中國在格陵蘭的經(jīng)濟參與。此外，格陵蘭前任總理阿萊卡·哈蒙德(Aleqa Hammond)及其繼任者基爾森也都對包括原材料勘探和開采在內(nèi)的外國經(jīng)濟利益表示歡迎?；鶢柹€曾公開表示希望能通過格陵蘭經(jīng)濟的發(fā)展擺脫對丹麥的財政依賴，進而實現(xiàn)獨立。盡管格陵蘭政府反對美國“購買格陵蘭島”的想法，但卻歡迎美國對格陵蘭的援助。2020年4月，美國向格陵蘭提供了1210萬美元的援助以用于教育、能源、旅游和可持續(xù)發(fā)展計劃，盡管部分丹麥官員質(zhì)疑美國此舉是在格陵蘭和丹麥之間創(chuàng)造分裂，但基爾森仍將美國的援助視為格陵蘭與美國新興合作的一部分，以減少相關(guān)擔憂。[24]格陵蘭外交與能源部長斯蒂恩·林格(Steen Lynge)在2020年7月也曾公開表示格陵蘭方面歡迎美國在格陵蘭島擴大存在。丹麥政府深知格陵蘭政府的獨立意向，因此對外國投資格陵蘭的態(tài)度較為保守。丹麥并不希望格陵蘭以外資為跳板實現(xiàn)政治獨立，成為北極地區(qū)獨立的政治實體，從而使丹麥失去在北極地區(qū)的合法身份和巨大利益。

2、丹麥國家身份與格陵蘭獨立外交的博弈

格陵蘭政府希望借助對外交往，提升自身在北極事務(wù)中的政治地位，展現(xiàn)格陵蘭的獨立外交形象，為實現(xiàn)獨立進行政治鋪墊。2002年12月，美國向丹麥提出繼續(xù)使用和升級圖勒(Thule)基地的請求，引發(fā)了有關(guān)格陵蘭、丹麥和美國之間戰(zhàn)略和政治關(guān)系的辯論。該空軍基地對格陵蘭島和丹麥在全球政治中的地位至關(guān)重要，也在美國的國家導彈防御系統(tǒng)(NMD)甚至是北約(NATO)中扮演著重要角色。格陵蘭對美國提出的升級圖勒基地的請求做出了回應，并提出了許多要求，包括保證格陵蘭政府將在基地升級的談判中享有平等地位，保證基地的升級不會危及國際和平與秩序等。[8]格陵蘭成功地利用美國升級圖勒基地的機會，提高了自身在北極事務(wù)中的政治地位。

格陵蘭十分重視北極地區(qū)的多邊外交活動，希望借助北極多邊外交展現(xiàn)格陵蘭的獨立形象。格陵蘭重視在北極理事會的參與，主張在北極理事會占據(jù)平等甚至是作為丹麥北極事務(wù)唯一合法代表的地位。2011年瑞典擔任北極理事會輪值主席國后，在理事會座位安排上將格陵蘭代表和法羅群島代表置于丹麥代表身后，與此同時，格陵蘭代表和法羅群島代表也被排除在北極理事會高官會議之外。瑞典的安排引起了時任格陵蘭總理阿萊卡·哈蒙德的反對，她決定抵制2013年5月在基律納舉行的部長級會議，暫停格陵蘭在理事會的所有活動，最終為格陵蘭爭取到“丹麥王國的三個部分”充分參加所有理事會會議(包括北極理事會高官會議)的權(quán)利。此外，格陵蘭還重視參與北極地區(qū)的相關(guān)機制。參加北極前沿大會(Arctic Frontiers)、北極圈論壇(Arctic Circle)和北極未來研討會(Arctic Futures Symposium)是格陵蘭年度外交政策評估的重要組成部分。格陵蘭將這些機制視為“展示格陵蘭、以格陵蘭的方式影響國際議程并確保了解格陵蘭機遇的機會”。[25]丹麥政府并不希望格陵蘭政府利用外交場合搶奪其在北極事務(wù)中的話語權(quán)，因而在涉及北極的事務(wù)上更加強調(diào)丹麥王國的整體身份。一個明顯的變化是，丹麥政府的官方文件中“丹麥王國”被提及的次數(shù)越來越多，而不再出現(xiàn)“丹麥—格陵蘭”這種強調(diào)丹麥內(nèi)部組成部分的稱呼。[9]

四、丹麥政府北極政策的國際層面博弈

“雙層博弈的復雜性在于，民族國家的政府的決策既要能為本國國內(nèi)接受，同時又要能為其他國家政府同意?！盵26]因而在討論丹麥北極政策國內(nèi)層面博弈的同時，還應對丹麥北極政策的國際層面博弈進行探討。丹麥政府的北極政策在國際層面上主要受到近年來大國北極競爭加劇的影響，丹麥政府既要在雙邊層次上與北極域內(nèi)外大國進行博弈，又在一些方面與相關(guān)大國進行合作，此外還需應對北極域內(nèi)外大國在格陵蘭地區(qū)的互斥主張。美國作為超級大國和北極國家的雙重身份使其在北極地區(qū)占據(jù)著重要的話語權(quán)。俄羅斯北極國家的身份以及在北極地區(qū)強大的軍事建設(shè)也使其成為當之無愧的北極大國。中國作為崛起國和“近北極國家”在北極地區(qū)也有自身的利益所在。丹麥在國際層面上主要與俄羅斯、中國、美國三國進行博弈。

(一)俄羅斯北極軍事建設(shè)引起丹麥擔憂

全球氣候變暖引發(fā)的北極海冰融化使得東北航道的價值不斷上升，也使得俄羅斯北極地區(qū)的能源、資源的開發(fā)難度降低。為更好維護其在北極航道利用和能源開發(fā)等方面的利益，俄羅斯在北極地區(qū)大力發(fā)展軍事力量。烏克蘭危機后，俄羅斯與西方關(guān)系的惡化使得俄羅斯尋求進一步增強在北極地區(qū)的軍事實力，積極鞏固北方地區(qū)的安全，以應對北約東擴對俄羅斯形成的“包圍之勢”。2014年12月，在北海艦隊基礎(chǔ)上組建的俄羅斯北極戰(zhàn)略司令部正式運行，以管轄其在北極地區(qū)部署的部隊，從而協(xié)調(diào)和整合俄羅斯在北極地區(qū)的軍事力量。俄羅斯擁有世界上最大的破冰船隊(約40艘)，其在北極地區(qū)的機動能力在北極國家中遠超他國。此外，俄羅斯近年來還在北極頻繁舉行，軍事演習,以此展示其在北極地區(qū)強大的軍事實力。2019年8月，俄羅斯海軍北方艦隊在位于北極圈內(nèi)的泰梅爾半島舉行了大規(guī)模兩棲登陸演習。2020年8月，俄羅斯海軍又在阿拉斯加附近舉行了自蘇聯(lián)解體以來在該地區(qū)最大規(guī)模的軍事演習。2021年3月，俄羅斯舉行了由600名軍事人員和數(shù)百種軍事裝備共同參與的“白熊-2021”(Umka-2021)北極考察任務(wù)，通過此次行動，俄羅斯海軍歷史上首次實現(xiàn)三艘核動力潛艇同時在指定時間、指定地點破冰而出。俄羅斯在北極頻繁軍事活動的背后是其維護北極地區(qū)國家安全、突破北約封鎖的現(xiàn)實需要。

俄羅斯在北極地區(qū)強大的軍事實力被以美國為首的北約視為破壞地區(qū)秩序，雙方在北極地區(qū)的不信任日益加劇，越發(fā)頻繁地舉行針鋒相對的軍事行動，由此引發(fā)了北極地區(qū)的安全困境。2018年10月，北約在挪威及其周邊地區(qū)舉行了冷戰(zhàn)結(jié)束以來最大規(guī)模的“三叉戟接點2018”軍事演習，此次演習選在挪威及其周邊舉行，體現(xiàn)了北約對北極地區(qū)的重視，也反映了北約此次演習的目的在于震懾俄羅斯。2020年5月，美、英兩國軍艦自冷戰(zhàn)結(jié)束以來首次進入俄羅斯北極海岸附近的巴倫支海開展“海上聯(lián)合行動”，[27]該行動也引起了俄羅斯方面的強烈反應。同樣，作為北約成員國的丹麥對俄羅斯的北極軍事能力也多有戒備。丹麥外交部發(fā)布的《2019—2020年外交與安全政策戰(zhàn)略》中就明確指出：“鑒于俄羅斯軍事力量的不斷增加，北極已成為一個日益重要的焦點，政府對此給予了密切關(guān)注。”此外還提到“政府密切關(guān)注該地區(qū)重要和不斷增長的地緣政治利益的發(fā)展情況，以及俄羅斯不斷的軍事建設(shè)”。[11]俄羅斯在北極地區(qū)的軍事能力使得丹麥和以美國為首的北約、地緣上臨近的北歐國家在共同抵御其安全威脅方面存在著廣泛的共同利益。丹麥由此一方面增強自身在北極地區(qū)的軍事實力，另一方面同以美國為首的北約盟友以及地緣上臨近的北歐伙伴積極加強在北極地區(qū)的軍事合作。

(二)中國北極經(jīng)濟參與受到丹麥質(zhì)疑

中國在北極地區(qū)的經(jīng)濟參與是中國的國家利益所在。北極地區(qū)豐富的能源儲備和北極航道的通行對中國而言有著重要的戰(zhàn)略意義，一方面可以緩解能源進口壓力，拓寬能源進口渠道，保障能源進口安全；另一方面則可以降低物流運輸成本，縮短物流運輸時間。2018年1月，中國出臺了首份官方北極政策文件——《中國的北極政策》，明確將“利用北極”作為中國的北極政策目標之一，并且“倡導保護和合理利用北極，鼓勵企業(yè)利用自身的資金、技術(shù)和國內(nèi)市場優(yōu)勢，通過國際合作開發(fā)利用北極資源”。[28]除出臺相關(guān)政策外，中國還在實踐中積極推進“冰上絲綢之路”建設(shè)，積極同包括俄羅斯在內(nèi)的相關(guān)北極國家對接。格陵蘭作為北極西北航道的重要戰(zhàn)略支點，是“冰上絲綢之路”建設(shè)的重要一環(huán)。近年來，中國企業(yè)也積極參與格陵蘭地區(qū)的經(jīng)濟開發(fā)活動。早在2009年，江西中潤礦業(yè)有限公司就和英國北歐礦業(yè)公司(Nordic Mining)在格陵蘭島南部投資了銅、金礦勘探項目。而對于中國參與格陵蘭的經(jīng)濟開發(fā)，格陵蘭政府也一直持歡迎態(tài)度。2013年，格陵蘭工業(yè)礦產(chǎn)資源部長巖斯·埃里克·克爾克高(Jens-Erik Kirkegaard)訪華期間曾表示：“格陵蘭具有豐富的自然資源，包括礦產(chǎn)、淡水和野生動物等，希望更多的中國企業(yè)了解格陵蘭并到格陵蘭島進行投資?！盵29]2017年10月，時任格陵蘭自治政府總理基爾森一行人訪華時也對中國參與格陵蘭的經(jīng)濟開發(fā)表達積極態(tài)度，歡迎中國企業(yè)到格陵蘭投資，也歡迎中國游客到格陵蘭旅游。[30]

丹麥政府最初對中國參與北極事務(wù)的態(tài)度十分開放和樂觀。2011年，丹麥駐華大使裴德盛曾表態(tài)支持中國在北極地區(qū)合法的經(jīng)濟和科學利益。在中國提出想要成為北極理事會觀察員國時，丹麥也表示支持。2014年丹麥北極大使埃里克·勞倫森(Erik Vilstrup Lorenzen)訪華時也表示歡迎中國參與北極事務(wù)，丹麥及格陵蘭政府將與中國在漁業(yè)、采礦、旅游等領(lǐng)域合作。[31]然而近年來，中國對格陵蘭的投資卻常受到丹麥政府阻止。2017年，丹麥政府拒絕了中國俊安集團提出的購買格陵蘭廢棄海軍基地的請求。2018年，格陵蘭島政府有意讓中國交通建設(shè)集團承接格陵蘭島機場的擴建工程和以及新機場的修建工程，但同樣遭到了丹麥的強烈反對。近年來，中國在格陵蘭的參與日益受到丹麥政府關(guān)切。在《國防部未來在北極的任務(wù)》的附錄中，“中國”一詞出現(xiàn)了47次，“中文”一詞則出現(xiàn)了25次。丹麥政府將中國對格陵蘭的投資興趣視為“安全威脅”，認為隨著中國對北極地區(qū)經(jīng)濟承諾的增加，中國在該地區(qū)的角色和潛在影響力很可能會增加。[32]拒絕中國參與格陵蘭投資和建設(shè)活動的背后，一方面體現(xiàn)了丹麥忌憚中國通過參與格陵蘭的經(jīng)濟開發(fā)提高影響力，擔憂格陵蘭借助中國的投資實現(xiàn)經(jīng)濟自主；另一方面也是出于照顧美國心理的考量，丹麥政府擔心允許中國參與格陵蘭經(jīng)濟建設(shè)將引發(fā)美國的不滿，從而損害丹麥與美國之間的盟友關(guān)系。

(三)美國施壓丹麥與兩國的“購島”風波

美國作為丹麥的北約盟友，長期以來對丹麥外交政策發(fā)揮著重要的影響力。中國崛起和烏克蘭危機后俄羅斯與西方關(guān)系的惡化，使得美國日益將俄羅斯與中國視為其威脅。2017年頒布的《美國國家安全戰(zhàn)略》(National Security Strategy of the United States of America)正式將中國與俄羅斯定義為“修正主義國家”，并將中國視為“戰(zhàn)略競爭對手”。同樣在北極地區(qū)，俄羅斯與中國在北極的存在及相關(guān)活動也被美國視為戰(zhàn)略威脅。2019年5月，美國國務(wù)卿邁克·蓬佩奧(Mike Pompeo)在第11屆北極理事會部長級會議前發(fā)表講話，聲稱“北極已經(jīng)成為一個權(quán)力和競爭的競技場……北極正在進入戰(zhàn)略接觸的新時代”,公開將矛頭指向俄羅斯與中國。2020年5月，美國海軍部長、前美國駐挪威大使肯尼斯·布雷斯韋特(Kenneth J. Braithwaite)也表示：“中國人和俄羅斯人(在北極)無處不在，我們需要對此保持警惕。”[33]2020年7月，蓬佩奧訪問丹麥時強調(diào)美國將在北極變得更加活躍，以應對俄羅斯日益增長的影響力，并阻止中國介入該地區(qū)。[34]美國在北極地區(qū)對于俄羅斯、中國的敵視，迫使包括丹麥、挪威在內(nèi)的北歐國家被迫在兩者之間選邊站，丹麥被迫卷入北極事務(wù)安全化進程，在北極政策方面也日益受到美國施壓。

然而近年來，美國政府對于格陵蘭島的興趣使得丹、美兩國關(guān)系也生出嫌隙。2019年，美國總統(tǒng)特朗普提出要“購買”格陵蘭島，引起了丹麥方面強烈的反應。丹麥總理弗雷德里克森將特朗普“購島”的想法稱之為“荒唐”，時任格陵蘭總理基爾森更是回應稱“格陵蘭想把美國購買回來”。由于丹麥政府的拒絕，特朗普取消了原定于9月初對丹麥的訪問，引發(fā)了兩國關(guān)系的外交風波。盡管2020年7月美國國務(wù)卿蓬佩奧對丹麥的訪問在一定程度上緩和了兩國關(guān)系，拜登政府上臺后國務(wù)卿布林肯(Antony Blinken)也表示美國不再尋求購買格陵蘭島，但隨著北極競爭的加劇，美國無疑也將加強在格陵蘭島的存在。格陵蘭對丹麥政府而言，既代表著北極國家的身份，也代表著在北極地區(qū)的地緣政治、經(jīng)濟優(yōu)勢，在格陵蘭問題上，丹麥政府無疑要堅守其主權(quán)底線。

丹麥北極政策的國際層面博弈主要受到俄羅斯、中國與美國的影響。丹麥忌憚俄羅斯在北極地區(qū)強大的軍事實力，因而在安全方面更加依賴以美國為首的北約以及北歐；出于美國的壓力以及擔心中國在格陵蘭影響力的提高，丹麥對中國在格陵蘭的經(jīng)濟參與持保留態(tài)度；盡管丹麥在安全方面依賴美國，對俄、中兩國的外交政策也受到美國影響，但美國長期以來對格陵蘭的覬覦使得丹麥和美國的兩國關(guān)系生出嫌隙。丹麥政府的北極政策在國際上面對多元利益相關(guān)者，且彼此之間存在著沖突性的利益主張，這使得丹麥政府北極政策的制定需要權(quán)衡各方之間的利益主張，以最大程度維護丹麥的國家利益。

五、結(jié)語

傳統(tǒng)的國際關(guān)系研究將國家行為視為對外部刺激的反應，而忽視了國家內(nèi)部的因素。[35]然而隨著全球化的發(fā)展和國際聯(lián)系的密切，國際政治與國內(nèi)政治的界限越來越模糊。國際關(guān)系研究越來越需要將國際層面與國內(nèi)層面融合在一起，而非把二者分離開來。雙層博弈理論的提出順應了這一潮流，提供了從國際政治與國內(nèi)政治互動的角度理解國際關(guān)系的新視角。

丹麥政府的北極政策既需要滿足國內(nèi)的利益需求，也需要面對來自國際層面的壓力。在國內(nèi)層面，由于格陵蘭是丹麥北極國家身份的來源和格陵蘭的獨立化傾向，丹麥北極政策的國內(nèi)層面博弈根本上是丹麥與格陵蘭之間圍繞主權(quán)爭奪的博弈。此外由于格陵蘭政府將外交視為其促進經(jīng)濟發(fā)展和爭取主權(quán)獨立的手段，國內(nèi)和國際兩個層面的博弈又相互關(guān)聯(lián)；在國際層面，丹麥政府的北極政策主要受到近年來大國北極競爭加劇的影響。丹麥政府既要在雙邊層次上與北極域內(nèi)外大國進行博弈，又在一些方面與相關(guān)大國進行合作，此外還需應對大國在格陵蘭地區(qū)的對立關(guān)系。丹麥政府的北極政策是其在國內(nèi)和國際兩個棋盤中博弈的結(jié)果。2021年丹麥政府即將更新其北極戰(zhàn)略，國際和國內(nèi)兩個層面的博弈將塑造丹麥政府新的北極戰(zhàn)略，并決定其未來的走向。