鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化面臨的困境及實踐路徑

周 蓉

（首都師范大學政法學院，北京 100089）

1 推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要意義

黨的十九屆四中全會把構建基層社會治理新格局作為重要內容進行部署，為推進新時代基層治理現(xiàn)代化工作提供了方向和路徑。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的必然要求，是緩解我國社會主要矛盾的重要舉措，也是推進我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內容。

1.1 鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的目標導向

鄉(xiāng)村振興，善治是根基。黨的十九大對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施提出了總要求，其中“治理有效”在諸因素中發(fā)揮著重要作用。而近年來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展，農(nóng)村治理問題頻發(fā)，如農(nóng)民工季節(jié)性的城鄉(xiāng)流動導致村民自治主體缺失、德治教化被忽視等問題，給實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化帶來了考驗。因此，要想實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興目標，必須以善治為基本的目標導向。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的工作在農(nóng)村基層的重要表現(xiàn)，是全面建成小康社會的重要方式，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要途徑。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化作為鄉(xiāng)村振興的基石，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化目標的保障，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的有力抓手。因此，只有立足我國鄉(xiāng)村社會發(fā)展實際，努力實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，才能提高5 億多鄉(xiāng)村居民的獲得感。

1.2 鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是適應我國社會主要矛盾變化的現(xiàn)實需要

黨的十九大做出：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”的重大政治論斷［1］。進入新時代，人民群眾對美好生活的需要不僅僅是豐衣足食、矛盾化解、安定有序，而且包括民主參與、依法維權、共享建設改革發(fā)展成果，還包括社會和諧、風尚良好。但發(fā)展的不平衡不充分問題一直比較突出，制約了人民群眾對美好生活需要的滿足與實現(xiàn)。長期以來，城鄉(xiāng)二元結構影響了我國社會的發(fā)展，影響了基層農(nóng)民的積極性，制約了我國國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的推進。推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，是推進我國城鎮(zhèn)化發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距的重要舉措。通過推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，滿足村民多層次多樣化需求，實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素更加順暢地流動和公共資源更加合理地配置，讓改革成果惠及全體人民，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

1.3 鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面

治國安邦重在基層。黨的十九屆四中全會指出，要推動社會治理和服務重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好地提供精準化、精細化服務［2］。我國是一個農(nóng)村人口占比很高的國度，治理有效不僅關乎農(nóng)村和諧穩(wěn)定，更是國家的“穩(wěn)定器”。可見，作為最基本的治理單元，鄉(xiāng)村治理是推進國家治理的重點領域，是國家治理體系的有機組成部分。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的“最后一公里”，沒有鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，就不可能實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的推進直接關系到人民獲得感、幸福感、安全感的滿足問題。

2 鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化面臨的困境

黨和政府一直高度重視鄉(xiāng)村建設，隨著國家治理現(xiàn)代化的提出，鄉(xiāng)村治理取得了一定成績，使得鄉(xiāng)村社會各個領域的建設逐步進入正軌，穩(wěn)步向前推進。然而，鄉(xiāng)村治理仍然面臨諸多難題。

2.1 鄉(xiāng)村治理主體協(xié)同合作程度低

當前，我國基層農(nóng)村已進入脫貧攻堅的決勝期。如何處理好基層黨組織、鄉(xiāng)村社會組織、村民自治組織、村民等治理主體力量之間的關系，充分發(fā)揮其合力作用是一個治理難題［3］。

在我國，鄉(xiāng)村治理的主體主要是政府、村兩委。村委會是村民自治的載體，是村民的代表，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村管理中的代辦人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是村級行政單位的上級指導機關，村級黨支部在鄉(xiāng)村事務管理中也發(fā)揮著領導作用。但農(nóng)村基層組織分工比較細致、人員比較分散，大多數(shù)矛盾和問題僅僅依靠一兩個組織單獨發(fā)力難以得到有效解決。就實踐過程來看，農(nóng)村基層黨支部的強大領導力量和村委會的軟弱性形成了明顯對比，所以兩者在農(nóng)村實踐活動中無法構成平衡的治理結構以及協(xié)同的互動關系。因此，在處理基層群體性問題與矛盾時缺乏有效的力量和資源的整合，在工作中及各項事務的執(zhí)行中難免會出現(xiàn)不和諧現(xiàn)象，往往陷入循環(huán)往復的協(xié)調和溝通之中。因此，如何協(xié)調好基層黨組織、鄉(xiāng)村社會組織、村民自治組織、村民、政府之間的關系，是鄉(xiāng)村治理環(huán)節(jié)中必須要解決的一個重要問題。

2.2 行政化下沉與鄉(xiāng)村自治“沖突”，治理主體流動性強

在加快形成黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障和科技支撐的社會治理體系的進程中，黨委和政府是主導，其作用得到了充分發(fā)揮，而公眾參與則還是弱項。

治理現(xiàn)代化，應是國家政權與民間社會合作雙贏的良性互動。就基層社會治理而言，應是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治的良性互動。但近年來，行政化下沉現(xiàn)象日益嚴重，與鄉(xiāng)村自治構成了一定的緊張關系?！吨腥A人民共和國村委會組織法》中明確規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會之間的關系，但法律法規(guī)并沒有明確劃定指導和監(jiān)督的權限范圍及方式方法，給政府留出了肆意定奪的余地。因此，在我國鄉(xiāng)村治理模式運行過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府常常把兩者之間的關系看成是上下級關系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預鄉(xiāng)村基層事務。另外，村民民主意識不強且流動性較大。大量的農(nóng)民工在城鄉(xiāng)間流動，使得鄉(xiāng)村治理具有可變性。雖然他們是農(nóng)村戶籍，但是事實上已在城市買房居住，基本上不在農(nóng)村生活，所以幾乎不參與鄉(xiāng)村治理。這便導致村民參與度不高，給鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化帶來了挑戰(zhàn)。

2.3 自治、德治和法治未能發(fā)揮較好的合力作用

黨的十九大報告指出，加強農(nóng)村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系。“三治融合”的治理模式是鄉(xiāng)村治理的新路徑，但在具體實踐中“三治”未能發(fā)揮較好的合力作用。一是在我國鄉(xiāng)村治理實踐中，“三治融合”關系尚未厘清。我國社會治理體制的24字方針要求鄉(xiāng)村治理體系應是社會協(xié)同、公眾參與，但仍然難以抵擋行政化的壓力。二是村規(guī)民約缺乏有效的執(zhí)行規(guī)范。在我國，村規(guī)民約是對國家法律自上而下模式的補充，但這種自發(fā)型權力在執(zhí)行上存在程序不規(guī)范問題。三是在鄉(xiāng)村治理體系中法治支撐不足。在我國鄉(xiāng)村，村民對國家法的認知度不高，傳統(tǒng)的講人情、講關系的思想仍然存在，無形中削弱了法律在鄉(xiāng)村治理中的權威性。

2.4 信息化時代對傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理帶來挑戰(zhàn)

在傳統(tǒng)社會條件下，基層民眾之間很難實現(xiàn)大范圍溝通［4］。互聯(lián)網(wǎng)技術的發(fā)展，尤其是現(xiàn)代微博、微信、抖音等APP的出現(xiàn)，似乎一夜之間打破了傳統(tǒng)社會的邊界，網(wǎng)絡很快將傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會和現(xiàn)代信息社會聯(lián)通起來。由互聯(lián)網(wǎng)衍生的“互聯(lián)網(wǎng)+鄉(xiāng)村治理”等模式紛紛出現(xiàn)，處于傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉型中的鄉(xiāng)村社會已不可避免地融入以互聯(lián)網(wǎng)技術為核心的信息社會潮流之中。

改革開放40 多年來，互聯(lián)網(wǎng)技術日新月異，人類社會被數(shù)字化、智能設備、社交網(wǎng)絡、電子商務以及大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等技術的變革徹底改變。但是，部分人仍然沒有享受到互聯(lián)網(wǎng)時代發(fā)展所帶來的資源優(yōu)勢，其中包括“老、少、邊、窮”地區(qū)的村民。尤其是在今天的鄉(xiāng)村，農(nóng)村人口老齡化，硬件設施、技術條件落后，導致在信息鴻溝一側的鄉(xiāng)村居民利用互聯(lián)網(wǎng)獲取信息的概率較低，加之鄉(xiāng)村居民文化水平有限，增加了鄉(xiāng)村治理成本。信息不對稱影響黨和政府政策的貫徹與落實，影響村級信息反饋的時效性［5］。

3 鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實踐路徑

為解決鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的困境，必須處理好頂層設計的普遍性與鄉(xiāng)村實踐的特殊性關系。要以黨建為引領，以多元主體共建共治共享為趨勢，以自治為基礎，以自治法治德治互為補充、互相銜接，以科技為支撐，促進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

3.1 加強基層黨組織引領，構建多元主體共建共治共享新格局

在推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化過程中，多元主體協(xié)同配合形成鄉(xiāng)村治理合力，是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的趨勢。只有打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村支兩委作為主要力量的治理模式，構建“多元主體，合作協(xié)商”的治理格局，才能實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

農(nóng)村基層黨組織是黨在農(nóng)村開展工作的基礎。在基層中創(chuàng)新黨管農(nóng)村工作的優(yōu)良傳統(tǒng)，要把黨的領導深深植根于人民群眾中。在新時代，加強基層黨組織建設，發(fā)揮基層黨支部在鄉(xiāng)村治理中的引領作用，但這并不意味著黨組織部門大包大攬社會治理的一切任務。創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會治理，根本在于既堅持黨的全面領導，又要注重讓社會各方力量廣泛參與其中。在社會環(huán)境發(fā)生重大變化的新時代，改革社會治理體制，要通過黨委和政府的合理引導、培育各類社會自治組織，充分調動優(yōu)秀企業(yè)、社會組織等社會各方力量的積極性，讓其廣泛加入鄉(xiāng)村治理。只有合理引導和培育自治組織，才能使一些復雜的問題化解于人民內部。

3.2 增強村民參與能力，發(fā)揮村民主體作用

村民是鄉(xiāng)村治理取得成效的關鍵。堅持“從群眾來到群眾中去”的群眾路線，也是中國共產(chǎn)黨取得革命和建設的偉大成績的重要法寶。黨的十九大報告提出了堅持以人民為中心的發(fā)展思想。這就進一步要求黨與群眾始終保持血肉聯(lián)系，最重要的是第一時間傾聽民眾的心聲，及時有效真心回應。

我國“楓橋經(jīng)驗”之所以具有強大的生命力，重要原因是堅持群眾觀點，始終依靠好群眾、發(fā)動好群眾、凝聚好群眾?；鶎狱h委和政府應根據(jù)本鄉(xiāng)村情況，借鑒和推廣有效的治理經(jīng)驗，積極動員群眾，發(fā)揮其主人翁精神。村兩委應始終堅持貫徹走好群眾路線，尊重人民的首創(chuàng)精神，不斷壯大基層民主自治核心主體自治的活力，組織化、有序化動員基層群眾。隨著國家治理現(xiàn)代化進程的推進，雖然我國鄉(xiāng)土社會受到了一定程度的沖擊，但是鄉(xiāng)土的“根”還在。需要強化村民作為“共同體”的集體認同意識；需要在鄉(xiāng)村根植公共性，激發(fā)村民的參與意愿，提升村民的參與能力。

3.3 推進“三治合一”治理，實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治

中共中央、國務院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》提出，堅持自治為基、法治為本、德治為先，健全和創(chuàng)新村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制，強化法律權威地位，以德治滋養(yǎng)法治、涵養(yǎng)自治，讓德治貫穿鄉(xiāng)村治理全過程［6］。在鄉(xiāng)村振興背景下，形成“你中有我、我中有你”相互融合的治理模式需要完善相應的機制和路徑。

推進自治、德治、法治有效融合，關鍵在于一個“融”字。推進“三治融合”，需要堅持齊驅并進、協(xié)調互補的原則。“三治融合”的要件是自治，要明確鄉(xiāng)村自治組織事權，并不斷推進實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理法治化，堅持在合法范圍內開展基層自治活動，法律不僅對人們的行為起導束縛作用，更是對治理行為的有效實施起到保障作用。同時，要充分發(fā)揮德治的支撐作用。在鄉(xiāng)村熟人社會，如果過于強調“法治”，則可能會導致贏在“理”上而輸在“情”上［7］。換言之，要充分挖掘鄉(xiāng)村本土文化資源，積極發(fā)揮傳統(tǒng)美德、村莊輿論、倫理準則、人情關系等“軟治理”方式的力量與作用，從而使鄉(xiāng)村治理更加具有“鄉(xiāng)土氣息”。

3.4 強化科技支撐，注入鄉(xiāng)村治理新動力

進入新時代，科技支撐是鄉(xiāng)村進步的一大顯示器，科技支撐更是鄉(xiāng)村治理的一大亮點?，F(xiàn)代信息的迅速發(fā)展，對現(xiàn)有的社會治理結構和社會秩序的構建帶來了發(fā)展契機。大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等信息技術的不斷發(fā)展和完善為鄉(xiāng)村治理的發(fā)展提供了必要的科技支持。結合我國鄉(xiāng)村實際，在推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的過程中，要適應信息化時代經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)技術和信息化手段對鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化建設的優(yōu)勢。

一是根據(jù)當?shù)剜l(xiāng)村的具體情況，加強信息網(wǎng)絡硬件建設，實施村村通網(wǎng)絡工程，推動村級電子政務建設，構建切合鄉(xiāng)村實際的“網(wǎng)絡問村政”工作機制。二是加強科技人才投入，出臺相關政策吸引科技人才回鄉(xiāng)就業(yè)發(fā)展，為當?shù)剜l(xiāng)村居民開展信息技術培訓，如在農(nóng)閑時期開展老年科技課堂等，鼓勵農(nóng)民學習信息化相關的網(wǎng)絡知識。三是發(fā)揮大數(shù)據(jù)的積極作用。通過建立大數(shù)據(jù)共享平臺加速數(shù)據(jù)流動及分享，推進“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療”“互聯(lián)網(wǎng)+教育”“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”“互聯(lián)網(wǎng)+治安”等治理模式發(fā)揮作用，減少資源浪費，提升治理效率。

4 結語

鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的必由之路，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的必然要求，是緩解我國社會主要矛盾變化的重要舉措。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化事關5 億多農(nóng)民的幸福感、獲得感和安全感。針對當前鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化面臨的現(xiàn)實困境，必須學習、領會、貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，在構建多元主體共建共治共享新格局、發(fā)揮村民主體作用、推進“三治合一”治理以及強化科技支撐上做足功課。