農(nóng)戶(hù)宅基地退出補(bǔ)償理論研究

雷易星辰 劉義杰

（南昌工程學(xué)院，江西 南昌 330099）

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村宅基地是允許農(nóng)民無(wú)償、無(wú)期限、無(wú)流動(dòng)使用的。這種宅基地使用制度，對(duì)農(nóng)民的基本居住權(quán)起到了非常重要的保障作用。然而，由于在宅基地使用過(guò)程中重審批輕監(jiān)管，也缺乏合理的退出機(jī)制，導(dǎo)致一戶(hù)多宅、宅基地面積超標(biāo)等現(xiàn)象十分普遍，嚴(yán)重導(dǎo)致了宅基地的浪費(fèi)與閑置［1］。因此，在相關(guān)理論的指導(dǎo)下，制定科學(xué)合理的宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)農(nóng)戶(hù)自愿退出閑置的宅基地，是保護(hù)耕地、提高宅基地利用效率的必然選擇［2］。

1 農(nóng)戶(hù)宅基地與宅基地退出補(bǔ)償?shù)暮x

1.1 農(nóng)戶(hù)宅基地的含義

關(guān)于農(nóng)戶(hù)宅基地的含義，雖然不同學(xué)者表述的內(nèi)容略有差異，但基本都是來(lái)源于我國(guó)有關(guān)法律的規(guī)定。1962年通過(guò)的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》中就對(duì)“宅基地”一詞進(jìn)行了相應(yīng)的界定，并一直沿用至今。2010年出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的通知》中則把“宅基地”明確為“農(nóng)民依法取得的用于建造住宅及其生活附屬設(shè)施的集體建設(shè)用地”。為進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，2019年9月中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》，要求農(nóng)村宅基地要嚴(yán)格落實(shí)“一戶(hù)一宅”的規(guī)定，即“農(nóng)村村民一戶(hù)只能擁有一處宅基地，且面積不得超過(guò)本省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”，同時(shí)“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民購(gòu)買(mǎi)宅基地”。

基于此，認(rèn)為農(nóng)戶(hù)宅基地是指農(nóng)戶(hù)依法獲批、無(wú)償利用的集體所有土地，可用于建造住宅及其他保障生活所需的附屬設(shè)施。農(nóng)戶(hù)宅基地具有使用的成員性、無(wú)償性、長(zhǎng)期性、福利性和保障性等特點(diǎn)，同時(shí)具有一定的限制性，即農(nóng)民在依法獲得宅基地使用權(quán)后，只能在該土地上建造自用住房。

1.2 宅基地退出補(bǔ)償?shù)暮x

宅基地退出補(bǔ)償是為了解決當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村出現(xiàn)的宅基地低效利用和閑置等亂象而逐步探索出來(lái)的一種方法。其目的是通過(guò)構(gòu)建一套科學(xué)的引力機(jī)制，采用經(jīng)濟(jì)或物質(zhì)的、資產(chǎn)置換等補(bǔ)償方式，來(lái)合理引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)戶(hù)自愿退出閑置的或低效利用的宅基地。通常，農(nóng)戶(hù)選擇自愿退出宅基地主要有3 種情況：一是完全退出，即不論面積大小，將其在農(nóng)村的所有宅基地選擇全部退出；二是合法擁有一戶(hù)多宅的農(nóng)戶(hù)自愿按照規(guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)，將超出部分的宅基地選擇退出；三是在“拆舊建新”中將原有宅基中超出標(biāo)準(zhǔn)部分選擇自愿退出，再按照規(guī)定面積標(biāo)準(zhǔn)建造新房。這3 種退出方式都屬于宅基地退出補(bǔ)償?shù)姆秶Ｄ壳?，我?guó)宅基地退出補(bǔ)償方式主要有建設(shè)性補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償、貨幣補(bǔ)償?shù)取?/p>

2 農(nóng)戶(hù)宅基地退出補(bǔ)償?shù)闹饕碚?/h2>

2.1 “三權(quán)”分置政策

自實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村土地實(shí)行的是“兩權(quán)分離”制度。這種制度在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)對(duì)激發(fā)農(nóng)民生產(chǎn)積極性、增加農(nóng)戶(hù)收入、提高糧食產(chǎn)量等起到了非常大的作用。但是，隨著農(nóng)村大量勞動(dòng)力開(kāi)始外出務(wù)工，農(nóng)村開(kāi)始出現(xiàn)大量耕地拋荒的現(xiàn)象。為解決這一問(wèn)題，必須把承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行分離，即允許農(nóng)戶(hù)在保留土地承包權(quán)的同時(shí)，通過(guò)一定方式將土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)出去。對(duì)此，2016年10月30日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》，正式提出對(duì)農(nóng)村土地實(shí)行“三權(quán)分置”重大改革。

與農(nóng)村集體土地的“三權(quán)”不同的是，宅基地的“三權(quán)”主要是指宅基地的所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)。近年來(lái)，隨著我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)變化、城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)演化和經(jīng)濟(jì)體制改革深化，原有宅基地制度存在的問(wèn)題日益突出。為此，2014年12月，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，正式提出要對(duì)現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地制度進(jìn)行改革。此后，在2018年1月召開(kāi)的全國(guó)國(guó)土資源工作會(huì)議上，明確提出我國(guó)將探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)”分置，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)，適度放活宅基地使用權(quán)。

2.2 推拉理論

系統(tǒng)的推拉理論是由美國(guó)學(xué)者李（E.S.Lee）在20 世紀(jì)60年代提出的，但最早可追溯到19 世紀(jì)80年代由英國(guó)雷文斯坦（E. G. Ravenstein）提出的“人口遷移法則”。雷文斯坦從人口學(xué)視角全面分析了人口遷移的原因，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)因素是造成人口遷移的最重要誘因。而李則把影響人口流動(dòng)與遷移的各種因素區(qū)分為消極因素和積極因素兩個(gè)方面。其中，消極因素就是促使人們遷出原居住地的因素，如經(jīng)濟(jì)收入低、資源稟賦貧乏、生存環(huán)境較差、退出補(bǔ)償機(jī)制完善等，稱(chēng)之為“推力”；積極因素就是吸引人們遷入新居住地的因素，如良好的生存環(huán)境、豐富的就業(yè)機(jī)會(huì)、較高的工資水平、完善的公共服務(wù)等，稱(chēng)之為“拉力”。

據(jù)此理論，農(nóng)戶(hù)是否選擇自愿退出宅基地，起決定作用的是是否同時(shí)存在這樣的“推力”與“拉力”，兩者缺一不可。農(nóng)民迫于生計(jì)而選擇進(jìn)城務(wù)工或生活，這是因?yàn)槌鞘心転樗峁└叩氖杖牒透玫墓卜?wù)等，即給予了其相應(yīng)的“拉力”。但如果該農(nóng)民所處的農(nóng)村地理環(huán)境優(yōu)越、資源稟賦豐富等，使其缺乏一定的“推力”，那么農(nóng)戶(hù)就不會(huì)輕易選擇自愿退出其宅基地。同樣，如果農(nóng)村非農(nóng)收入低、退出補(bǔ)償機(jī)制較完善等，能產(chǎn)生足夠的“推力”，但由于城市缺少就業(yè)機(jī)會(huì)、生活成本顯著增加等無(wú)法形成強(qiáng)大“拉力”，那么農(nóng)戶(hù)也不會(huì)選擇自愿退出。由此可見(jiàn)，推拉理論對(duì)于推進(jìn)農(nóng)戶(hù)宅基地的退出具有非常強(qiáng)的理論支撐作用。

2.3 資產(chǎn)置換理論

資產(chǎn)置換理論通常用于金融投資領(lǐng)域，包括整體資產(chǎn)的置換和部分資產(chǎn)的置換2 種形式。資產(chǎn)置換有助于合理配置企業(yè)資源，盤(pán)活企業(yè)存量資產(chǎn)，促進(jìn)企業(yè)良性發(fā)展。上市公司實(shí)行資產(chǎn)置換后，其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)會(huì)得到優(yōu)化調(diào)整，資產(chǎn)狀況也將得到明顯改善。因此，資產(chǎn)置換常被認(rèn)為是處于發(fā)展困境中的企業(yè)進(jìn)行資產(chǎn)重組方式中效果最快、最明顯的一種。

對(duì)于大多數(shù)進(jìn)城務(wù)工且在城市長(zhǎng)期生活的農(nóng)戶(hù)而言，其在農(nóng)村被閑置或低效利用的宅基地就相當(dāng)于其資產(chǎn)中的呆滯資產(chǎn)，從經(jīng)濟(jì)角度來(lái)說(shuō)，該宅基地已不能為他們帶來(lái)任何價(jià)值，甚至可能成為其資產(chǎn)中的累贅。因此，按照資產(chǎn)置換理論，如果這些農(nóng)戶(hù)選擇將這類(lèi)宅基地進(jìn)行退出，那么他們就可以從政府那里獲取相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)或物質(zhì)補(bǔ)償，相當(dāng)于將呆滯的、低價(jià)值或無(wú)價(jià)值的宅基地資產(chǎn)置換成可支配的、有價(jià)值的現(xiàn)金或?qū)嵨?，從而使其整體的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)達(dá)到優(yōu)化狀態(tài)。這在一定程度上不僅可以增加農(nóng)民的家庭整體收入，而且能提高其生活水平與品質(zhì)。因此，這種資產(chǎn)置換的結(jié)果對(duì)于農(nóng)戶(hù)而言是十分有利的。

2.4 行為決策理論

行為決策理論是從組織行為學(xué)的角度對(duì)人們做出某種決策行為的過(guò)程進(jìn)行研究的理論，主要探究人們做出決策的動(dòng)機(jī)及其行為特征。它是在對(duì)古典決策理論的弊端與不足的探究基礎(chǔ)上不斷發(fā)展而來(lái)的。古典決策理論將人看作是具有絕對(duì)理性的“理性人”或“經(jīng)濟(jì)人”，認(rèn)為人們做出決策時(shí)會(huì)完全理性地從經(jīng)濟(jì)角度本能地遵循最優(yōu)化原則選擇方案，從而使組織獲得最大的經(jīng)濟(jì)效益。然而，西蒙則認(rèn)為，絕對(duì)理性的和經(jīng)濟(jì)的標(biāo)準(zhǔn)都無(wú)法確切地體現(xiàn)人們的決策過(guò)程，因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)生活中管理者或決策者是不可能做到完全理論性的，都是介于完全理性與非理性之間的“有限理性”的“管理人”。因此，他提出了“有限理性”標(biāo)準(zhǔn)和“滿(mǎn)意度”原則，主張用“令人滿(mǎn)意”來(lái)代替“最優(yōu)化”。他認(rèn)為人們的價(jià)值取向和目標(biāo)往往是多元化的，這不僅受到多方面因素的制約，而且經(jīng)常會(huì)發(fā)生變動(dòng)，甚至出現(xiàn)彼此矛盾。加之由于人們的知識(shí)、信息、經(jīng)驗(yàn)和能力都是有限的，因此，人們不可能也不會(huì)期望達(dá)到絕對(duì)的最優(yōu)化，而只要“令自己滿(mǎn)意”即可。

那么對(duì)于每一個(gè)農(nóng)民而言，他們顯然也不是一個(gè)完全理性的“理性人”或“經(jīng)濟(jì)人”，他們?cè)谧龀鍪欠褡栽竿顺銎滢r(nóng)村宅基地的決策的過(guò)程中，一定是一個(gè)“有限理性”的“管理人”。因此，他們考慮的不僅僅是能否獲得足額的經(jīng)濟(jì)或物質(zhì)補(bǔ)償，還有如對(duì)農(nóng)村難以割舍的情感、傳統(tǒng)家鄉(xiāng)觀念的影響、在城鎮(zhèn)就業(yè)立足的機(jī)會(huì)等。不需要每一個(gè)方面都達(dá)到最優(yōu)，只需綜合能達(dá)到“令人滿(mǎn)意”的狀態(tài)時(shí)，他們就會(huì)自愿選擇將其農(nóng)村宅基地進(jìn)行退出。

總體來(lái)看，上述這些理論或政策對(duì)于制定科學(xué)合理的農(nóng)戶(hù)宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制具有非常強(qiáng)的指導(dǎo)意義。只有在這些理論與政策的指導(dǎo)下，才能有效推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”改革，才能讓農(nóng)戶(hù)宅基地的退出既有“推力”又有“拉力”，從而自愿選擇進(jìn)行“資產(chǎn)置換”，邁向更加美好的生活。