水利設(shè)施維護(hù)的困境以及對(duì)策研究

安徽省臨淮崗洪水控制工程管理局 王德濟(jì)

我國水資源分布不均勻，水資源供給矛盾突出，水利設(shè)施是節(jié)約水資源，加強(qiáng)水資源調(diào)配管理的重要設(shè)施，對(duì)于我國工業(yè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展具有重要的意義。穩(wěn)定運(yùn)行的水利設(shè)施能夠?qū)λY源進(jìn)行控制、調(diào)節(jié)、開發(fā)與利用，減輕水災(zāi)害。但是從目前水利設(shè)施的使用來看，存在著重使用輕維護(hù)的現(xiàn)象，水利設(shè)施維護(hù)管理成為亟待解決的關(guān)鍵。水利設(shè)施是影響我國工農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要設(shè)施，對(duì)于保障用水、預(yù)防水災(zāi)具有重要的意義。

1 水利設(shè)施維護(hù)困境

1.1 水利設(shè)施維護(hù)主體缺位

根據(jù)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》，明確水利設(shè)施的戰(zhàn)略地位，并規(guī)定各級(jí)鄉(xiāng)政府具有承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)的水利基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)與管理的職責(zé)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代水利設(shè)施主要由歸口部門管理，但隨著農(nóng)村改革與水利改革的持續(xù)推進(jìn)，基層政府對(duì)于技術(shù)設(shè)施的管理和維護(hù)責(zé)任有所弱化。以霍邱縣的水利設(shè)施維護(hù)情況為例，該縣以種植業(yè)為主，耕地保水保肥能力較弱，水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)于農(nóng)作物生長十分重要，截止到2010年底該縣已經(jīng)具有小型水庫360處、灌溉渠道8882km、塘壩47359處。

水利工程老化嚴(yán)重，灌區(qū)建設(shè)先天不足且后期保養(yǎng)不善，導(dǎo)致水利工程普遍老化，滲漏嚴(yán)重，水量損失嚴(yán)重，供用水矛盾十分突出。引發(fā)水利設(shè)施維護(hù)困境的主要原因是受到行政區(qū)域的限制，水利設(shè)施維護(hù)主體不明、權(quán)責(zé)不清，難以統(tǒng)一調(diào)度管理。水利部農(nóng)水司指出，當(dāng)前水利設(shè)施維護(hù)的主要問題是“主體缺位，無人管理”，水利設(shè)施修建后無人維護(hù)管理，設(shè)施老化嚴(yán)重。

1.2 水利設(shè)施維護(hù)監(jiān)管不足

水利設(shè)施維護(hù)監(jiān)管是對(duì)水利設(shè)施的使用以及維護(hù)情況開展監(jiān)督管理，及時(shí)了解水利設(shè)施存在的問題進(jìn)行上報(bào)，由地方政府開展維護(hù)方案。但是當(dāng)前由于地方政府與當(dāng)?shù)鼐用竦男畔⒉粚?duì)稱，地方政府無法全面監(jiān)管水利設(shè)施。水利設(shè)施的維護(hù)屬于公共管理，其維護(hù)監(jiān)管資金、工程應(yīng)該由當(dāng)?shù)卣O(jiān)管，監(jiān)督相關(guān)人員完成維護(hù)管理，但因?yàn)楸O(jiān)督機(jī)制不完善，對(duì)水利設(shè)施的宣傳引導(dǎo)不足，導(dǎo)致水利功能缺乏足夠的維護(hù)，水利工程設(shè)施老舊，維護(hù)效率低，浪費(fèi)社會(huì)資源。

以筆者所在地區(qū)為例，因?qū)Ξ?dāng)?shù)氐乃O(shè)施維護(hù)監(jiān)管不足，雖然每建設(shè)一個(gè)水利站需根據(jù)干渠分段設(shè)置相應(yīng)的管理站對(duì)水利設(shè)施開展監(jiān)督管理，但在日常維護(hù)中依然是以地方基層部門負(fù)責(zé)，不同地區(qū)對(duì)于水利設(shè)施的重視程度不同，導(dǎo)致水利設(shè)施維護(hù)水平差別較大。對(duì)于一些偏僻無人看管的水利設(shè)施，水利設(shè)施設(shè)備破損也無人管理，最終水利設(shè)施不僅無法起到調(diào)節(jié)水資源、減少水災(zāi)的作用，反而因?yàn)樗O(shè)施維護(hù)不善導(dǎo)致雨水倒灌、排水不暢，對(duì)當(dāng)?shù)鼐用裆钤斐捎绊憽?/p>

1.3 水利設(shè)施維護(hù)管理不當(dāng)

從筆者所在的地區(qū)的水利設(shè)施調(diào)研情況來看，地區(qū)內(nèi)的水利設(shè)施維護(hù)與管理方法不當(dāng)，水利設(shè)施出現(xiàn)有人用、無人管的狀態(tài)，其中水利設(shè)施老化、到處推脫維護(hù)責(zé)任的情況較為常見，導(dǎo)致水利設(shè)施無法發(fā)揮出應(yīng)有的作用[1]。筆者所在的市內(nèi)共有38座水利設(shè)施，其中7座水利設(shè)施長期無人看管已處于廢棄狀態(tài)；12座水利設(shè)施老化嚴(yán)重，河堤被毀，滲漏嚴(yán)重。維護(hù)主體維護(hù)策略失當(dāng)導(dǎo)致水利設(shè)施所在的河道不暢，排水設(shè)施導(dǎo)致嚴(yán)重積水，水利設(shè)施不僅無法發(fā)揮出相應(yīng)的作用反而影響了周圍水資源環(huán)境。

水利設(shè)施維護(hù)管理中地方政府應(yīng)起到引導(dǎo)水利設(shè)施維護(hù)、監(jiān)管水利設(shè)施維護(hù)的職責(zé)。但在水利設(shè)施維護(hù)實(shí)踐中，由于地方政府財(cái)政緊張、債務(wù)問題突出，并無多余資金對(duì)水利設(shè)施開展維護(hù)管理。而且地方政府是水利設(shè)施維護(hù)的主體，水利設(shè)施維護(hù)的投融資機(jī)制不完善，資金不到位，無法對(duì)水利設(shè)施進(jìn)行有效管理。從水利設(shè)施的維護(hù)管理來看，采用分段治理與分責(zé)任治理的方式就能取得長期的收益，但由于主體缺位以及管理方法不當(dāng)導(dǎo)致投資巨大的水利工程成為擺設(shè)。

2 水利設(shè)施維護(hù)困境原因分析

2.1 水利設(shè)施維護(hù)管理主體分散

水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)相對(duì)復(fù)雜，因?yàn)樗Y(jié)構(gòu)維護(hù)需要大量資金，收益卻有限，因此成為許多地方政府的擺脫對(duì)象。水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)制度改革較為深入，但水利設(shè)施維護(hù)卻沒有跟上制改的步伐，導(dǎo)致行政力量分配不均勻，忽視了水利設(shè)施的維護(hù)管理。水利設(shè)施維護(hù)的工程具有排他性，水利設(shè)施制改的目標(biāo)是減少水利設(shè)施的外部性，提升當(dāng)?shù)鼐用裰匾曀O(shè)施。但是在實(shí)踐過程中水利設(shè)施工程牽涉的環(huán)節(jié)復(fù)雜，無法做到完全排他，而且水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不明確，水利設(shè)施主體無法轉(zhuǎn)移，引發(fā)水利設(shè)施維護(hù)困境。

水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)改革是一個(gè)復(fù)雜的問題，牽涉到各種利益主體，對(duì)于水利設(shè)施利益主體會(huì)產(chǎn)生影響，引發(fā)部門沖突。到歷史原因的影響，水利維護(hù)資金困難、且主體不明，形成多頭管理的局面，導(dǎo)致水利設(shè)施維護(hù)困境。水利設(shè)施的管理主體分散，資金也較為分散，導(dǎo)致水利設(shè)施的資金無法發(fā)揮到實(shí)處。資金分散、多頭管理提升水利設(shè)施維護(hù)成本，職能部門交叉不利于水利設(shè)施維護(hù)管理。

2.2 地方政府缺乏財(cái)力保障

我國的水利設(shè)施大部分位于農(nóng)村地區(qū)，但由于長期的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)的景象，城市的基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)資金充足，但水利設(shè)施等相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)資金缺乏。當(dāng)前水利設(shè)施維護(hù)的資金來源不足，而且各級(jí)政府的財(cái)政體制不完善，對(duì)于水利設(shè)施的維護(hù)缺乏重視，引發(fā)水利設(shè)施維護(hù)困境。地方政府缺乏財(cái)力保障，為了確保水利設(shè)施得到完整的保護(hù)，需耗費(fèi)大量的資金。但是從地方政府的角度而言，當(dāng)前地方政府的財(cái)政資金缺口大、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)明顯，沒有余力進(jìn)行水利設(shè)施的維護(hù)管理，引發(fā)水利設(shè)施維護(hù)管理困境。

2.3 水利設(shè)施維護(hù)責(zé)任觀不強(qiáng)

水利設(shè)施維護(hù)應(yīng)該是便民措施，體現(xiàn)了以民為本的思想。但在水利設(shè)施維護(hù)實(shí)踐中，因地方政府缺乏足夠的責(zé)任心以及激勵(lì)手段，導(dǎo)致水利設(shè)施維護(hù)管理重視程度不足，引發(fā)水利設(shè)施維護(hù)困境。水利設(shè)施大多位于農(nóng)村地區(qū)，主要是由基層管理人員進(jìn)行維護(hù)管理，從當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)來看，水利設(shè)施的維護(hù)尚未與基層績效考核掛鉤，導(dǎo)致基層不夠重視水利設(shè)施的維護(hù)管理。而且基層缺乏來自人民群眾的壓力，影響了水利設(shè)施維護(hù)管理的急迫性。水利設(shè)施維護(hù)管理需要耗費(fèi)大量的精力與資金，但是水利設(shè)施維護(hù)無法帶來直觀的經(jīng)濟(jì)收益，導(dǎo)致水利設(shè)施維護(hù)缺乏競爭力，影響了水利設(shè)施維護(hù)。

3 水利設(shè)施維護(hù)對(duì)策

水利設(shè)施是影響工業(yè)農(nóng)業(yè)的重要設(shè)施，提升水利設(shè)施管理效率，能夠確保水利設(shè)施的效用，為保障用水以及預(yù)防水災(zāi)提供技術(shù)支持。當(dāng)前水利設(shè)施分散，資金與管理不明確，引發(fā)水利設(shè)施維護(hù)困境。為了確保水利設(shè)施維護(hù)管理質(zhì)量，滿足用水的需求，改善水土流失，需要建立新形勢下的水利設(shè)施維護(hù)管理體系，明確水利設(shè)施管理主體，加大資金投入，積極引導(dǎo)和監(jiān)督水利設(shè)施維護(hù)管理，確保水利設(shè)施安全穩(wěn)定運(yùn)行。

3.1 明確維護(hù)主體權(quán)責(zé)

水利設(shè)施主體管理分散是水利設(shè)施面臨的關(guān)鍵問題，為改變水利設(shè)施有人用無人管的局面，需要繼續(xù)推進(jìn)水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)制度改革，明確水利設(shè)施管理主體及其責(zé)任。水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)改革需要以誰投資、誰擁有、誰受益、誰負(fù)責(zé)的原則明確水利設(shè)施的受益主體，將水利設(shè)施交由產(chǎn)權(quán)承接人維護(hù)管理，能夠確保水利設(shè)施的維護(hù)質(zhì)量。當(dāng)前的一些水利設(shè)施是由當(dāng)?shù)鼐用窕I資以及政府補(bǔ)助資金而建立起來的，為了確保投資人的權(quán)益，需根據(jù)投資比例合理分配水利設(shè)施的經(jīng)營收益。對(duì)于一些收益性較強(qiáng)的水利設(shè)施，可以通過拍賣、招標(biāo)等方式將水利設(shè)施承包到當(dāng)?shù)鼐用瘢瑢?shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)鼐用竦慕y(tǒng)一維護(hù)管理，從而提升維護(hù)管理質(zhì)量。但是招標(biāo)與拍賣過程必須嚴(yán)格監(jiān)督，按照規(guī)范進(jìn)行。

3.2 加強(qiáng)資金支持

地方財(cái)政是水利設(shè)施維護(hù)的重要資金來源，為確保水利設(shè)施維護(hù)質(zhì)量，需合理分配中央政府與地方政府的事權(quán)劃分，明確地方政府的財(cái)政權(quán)力，規(guī)范政府間的轉(zhuǎn)移支付制度，為基層政府提供資金支持。由地方政府引導(dǎo)、中央財(cái)政補(bǔ)貼建立專項(xiàng)水利維護(hù)資金，為水利設(shè)施維護(hù)提供資金支持。同時(shí)需要將水利設(shè)施與市場接軌，吸收涉水資金進(jìn)入水利設(shè)施維護(hù)，擴(kuò)大水利設(shè)施維護(hù)的資金支持。

3.3 完善監(jiān)督機(jī)制

地方政府對(duì)于水利設(shè)施維護(hù)具有監(jiān)管責(zé)任，為了確保水利設(shè)施維護(hù)到位，需要強(qiáng)化政府作用，將水利設(shè)施納入基層政府工作人員的考核評(píng)定，明確地方政府以及基層人員責(zé)任。當(dāng)前的水利設(shè)施重使用輕維護(hù)，基層工作人員往往會(huì)忽視水利設(shè)施存在的問題[2]，因此需完善當(dāng)前的監(jiān)督管理體系，對(duì)于基層工作人員、水利設(shè)施維護(hù)項(xiàng)目以及水利設(shè)施維護(hù)中的非政府主體進(jìn)行全面監(jiān)督。水利設(shè)施維護(hù)項(xiàng)目應(yīng)該采用公開招標(biāo)的方式進(jìn)行，對(duì)參與項(xiàng)目的企業(yè)資質(zhì)進(jìn)行綜合分析，確保維護(hù)單位具有相應(yīng)的資質(zhì)，能夠如期完成維護(hù)項(xiàng)目。同時(shí)需要對(duì)水利設(shè)施的非政府主體進(jìn)行監(jiān)督管理，對(duì)于維護(hù)單位的資質(zhì)、維護(hù)單位的維護(hù)方案進(jìn)行分析研究，采用契約的方式明確各方面在水利設(shè)施維護(hù)中的權(quán)利與責(zé)任，確保水利設(shè)施得到維護(hù)管理。

3.4 提升居民維護(hù)意識(shí)

水利設(shè)施相對(duì)分散，而且受益主體通常為水利設(shè)施周圍居民。為了確保水利設(shè)施得到維護(hù)，需要加強(qiáng)水利設(shè)施維護(hù)宣傳，提升居民的水利設(shè)施維護(hù)意識(shí)，發(fā)現(xiàn)情況及時(shí)上報(bào)，處理水利設(shè)施存在的問題。采用多種方式提升居民對(duì)于水利設(shè)施的重視程度，讓居民了解水利設(shè)施穩(wěn)定運(yùn)行對(duì)于用水、預(yù)防水災(zāi)方面的意義。采用社區(qū)管理的方式，由居民廣泛參與水利設(shè)施維護(hù)管理。水利設(shè)施維護(hù)工程建設(shè)也盡量選擇當(dāng)?shù)鼐用裢瓿晒こ?，并且組織當(dāng)期居民籌集資金維護(hù)水利設(shè)施，提升居民對(duì)水利設(shè)施的重視程度，對(duì)水利設(shè)施進(jìn)行全方位的管理，保障水利設(shè)施持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)行。

4 結(jié)語

隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，水利設(shè)施對(duì)于用水安全的作用越來越重要。對(duì)于農(nóng)村發(fā)展而言，水利設(shè)施能夠保障農(nóng)業(yè)用水，實(shí)現(xiàn)水資源的合理調(diào)配，預(yù)防水災(zāi)。水利設(shè)施維護(hù)不當(dāng)，不僅無法讓水利設(shè)施發(fā)揮作用，反而會(huì)影響當(dāng)?shù)厮Y源的合理利用，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生不利影響。從當(dāng)前水利設(shè)施應(yīng)用困境來看，需要嚴(yán)格明確水利設(shè)施維護(hù)主體、擴(kuò)大維護(hù)資金來源、提升居民的維護(hù)意識(shí)，提升水利設(shè)施維護(hù)管理質(zhì)量，才能夠發(fā)揮水利設(shè)施的真正價(jià)值，促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展。