失業(yè)風(fēng)險預(yù)防問題及策略分析

□朱莉莉

失業(yè)風(fēng)險預(yù)防是我國就業(yè)保障體系的首要環(huán)節(jié)。面臨如今嚴峻的就業(yè)形勢，如果能夠做好失業(yè)預(yù)防工作，有效地將失業(yè)風(fēng)險控制在失業(yè)發(fā)生之前，可以有效控制失業(yè)大面積蔓延，將使我國的就業(yè)保障工作產(chǎn)生事半功倍的成效。失業(yè)風(fēng)險可以從宏觀和微觀兩個層面進行預(yù)防，宏觀政策包括新技術(shù)的應(yīng)用、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及經(jīng)濟周期變化等；微觀層面分別對新成長勞動力和在職社會人員的失業(yè)風(fēng)險預(yù)防進行分析，以期為決策者完善就業(yè)政策提供積極的決策參考。

一、問題的提出

就業(yè)是經(jīng)濟發(fā)展的重要支撐，突如其來的“新冠”疫情，擾亂了正常的社會秩序，對就業(yè)格局造成了很大的沖擊。自2020年1月進行疫情防控以來，國內(nèi)就業(yè)形勢復(fù)雜，2020年6月份城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率5.7%。中小規(guī)模企業(yè)、餐飲業(yè)等經(jīng)營困難，造成部分從業(yè)人員失業(yè)；除了疫情帶來的壓力外，我國就業(yè)格局還面臨經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)調(diào)整。面對當(dāng)前嚴峻的就業(yè)形勢，我們必須認識到預(yù)防失業(yè)的重要性，需要對即將到來的失業(yè)問題提前做好準備。因此，建立失業(yè)預(yù)防機制，將失業(yè)防線前提，采取措施預(yù)防失業(yè)、穩(wěn)定就業(yè)至關(guān)重要，可以從宏觀（政策分析）和微觀（群體分析）兩個層面建立失業(yè)風(fēng)險預(yù)防機制。

二、宏觀層面：通過完善宏觀政策預(yù)防失業(yè)

（一）預(yù)防因新技術(shù)的應(yīng)用與推廣帶來的潛在失業(yè)風(fēng)險

近年來，我國人工智能、機器人等新技術(shù)發(fā)展迅速。技術(shù)進步為社會經(jīng)濟發(fā)展提供了新動力，但是也容易引發(fā)“機器替代人工”現(xiàn)象。目前，人工智能及機器人等新技術(shù)對就業(yè)的破壞效應(yīng)有限，但對就業(yè)產(chǎn)生的長期效應(yīng)是不容樂觀的。從就業(yè)彈性看，我國1979年－2018年就業(yè)彈性為0.18，2001年－2018年就業(yè)彈性僅為0.05，而一般發(fā)展中國家就業(yè)彈性平均在0.3－0.4，歐盟發(fā)達國家的總就業(yè)彈性平均為0.78。這說明：1.橫向比較，我國的就業(yè)彈性低于一般發(fā)展中國家，在經(jīng)濟增長的同時，我國經(jīng)濟拉動就業(yè)的人數(shù)偏少；2.縱向比較，我國2001年－2018年的就業(yè)彈性拉低了1979年－2018年的就業(yè)彈性，說明GDP增長無法更多地拉動就業(yè)的重要原因之一是技術(shù)進步及人工智能的應(yīng)用。

為了預(yù)防技術(shù)應(yīng)用產(chǎn)生的失業(yè)風(fēng)險，要立足長遠發(fā)展，“以創(chuàng)造抑制破壞”，培育新興產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造就業(yè)機會，以提升勞動者素質(zhì)適應(yīng)高技能崗位為重點：一是圍繞人工智能等新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，放大技術(shù)進步對就業(yè)的創(chuàng)造效應(yīng)。二是完善針對新興產(chǎn)業(yè)的人力資源服務(wù)體系，建立與人工智能、自動化等相關(guān)的職業(yè)信息平臺，利用專業(yè)化的人力資源服務(wù)，強化新興產(chǎn)業(yè)人才信息服務(wù)平臺功能。三是加強職業(yè)培訓(xùn)，全面提升勞動者素質(zhì)。如開展全國新技術(shù)應(yīng)用人才的培訓(xùn)工程，重點加強對中低端勞動者的技能培訓(xùn)，同時提高職業(yè)培訓(xùn)的質(zhì)量和效果，從而減少新技術(shù)發(fā)展對就業(yè)的替代效應(yīng)。

（二）預(yù)防因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來的潛在失業(yè)風(fēng)險

近年來，我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)一直在進行不斷的調(diào)整，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和轉(zhuǎn)型同時也會帶來就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化。從總體看，我國第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)的勞動者在逐漸向第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。2019年，在全國就業(yè)人口中，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)占25.1%；第二產(chǎn)業(yè)占27.5%，第三產(chǎn)業(yè)占47.4%，已接近一半。從行業(yè)看，近年來，互聯(lián)網(wǎng)、電子商務(wù)、人工智能等行業(yè)性變化對勞動者群體提出了更高的要求，勞動者如果無法掌握新技能，則不可避免地會面臨失業(yè)風(fēng)險，甚至?xí)a(chǎn)生行業(yè)性集中失業(yè)風(fēng)險。

為了預(yù)防產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來的潛在性失業(yè)風(fēng)險，第一，針對本地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整對就業(yè)的影響，各地政府應(yīng)有預(yù)見性，用發(fā)展的視角看問題，提前做好失業(yè)預(yù)警方案，并報上級部門備案，有步驟、有計劃地化解失業(yè)風(fēng)險。第二，加強職業(yè)培訓(xùn)，增強培訓(xùn)效果，以緩解產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與人才質(zhì)量之間的矛盾，解決大量被舊產(chǎn)業(yè)淘汰的中低端勞動力過剩問題，以滿足新興產(chǎn)業(yè)對高素質(zhì)、高技能專業(yè)人才的需求。第三，完善對困難企業(yè)、困難職工的補貼扶持政策。針對在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的困難企業(yè)，政府利用補貼政策引導(dǎo)企業(yè)對職工進行轉(zhuǎn)崗和技能提升培訓(xùn)，幫助企業(yè)渡過難關(guān)，以避免出現(xiàn)行業(yè)性的集中失業(yè)風(fēng)險。

（三）預(yù)防因經(jīng)濟周期變化帶來的失業(yè)風(fēng)險

由于經(jīng)濟運行總是處于周期性的循環(huán)狀態(tài)，經(jīng)濟運行周期，對就業(yè)需求也會產(chǎn)生周期性影響，從而形成周期性失業(yè)。如2008年全球金融危機對制造行業(yè)造成較大的沖擊，從而造成了制造業(yè)一線的農(nóng)民工失業(yè)，從當(dāng)時的情況來看，無論個人、企業(yè)還是政策，應(yīng)對周期性失業(yè)的準備都是不足的。

為了更加有效地預(yù)防因經(jīng)濟周期變化帶來的失業(yè)風(fēng)險，政府應(yīng)利用宏觀經(jīng)濟政策，如財政政策、貨幣政策等，對經(jīng)濟形勢進行調(diào)控，進而影響就業(yè)市場。盡管國內(nèi)有研究表明宏觀經(jīng)濟政策有時并不能產(chǎn)生很顯著的就業(yè)增長效果，但這是由于政策設(shè)計不是以就業(yè)最大化為最終目的。因此，應(yīng)從三方面入手：第一，必要時宏觀經(jīng)濟政策不應(yīng)單純以經(jīng)濟增長為導(dǎo)向，應(yīng)以擴大就業(yè)為政策重要目標，治理周期性失業(yè)。第二，調(diào)整積極就業(yè)政策，擴大就業(yè)優(yōu)惠政策適用范圍，將農(nóng)民工、高校畢業(yè)生、城鎮(zhèn)長期失業(yè)人員等都包括進來，同時鼓勵靈活就業(yè)或自主創(chuàng)業(yè)，出臺相關(guān)政策增加靈活就業(yè)人員或自主創(chuàng)業(yè)人員的安全感。第三，在就業(yè)市場不穩(wěn)定時，應(yīng)盡量維持勞動密集型企業(yè)的就業(yè)穩(wěn)定，勞動密集型企業(yè)能夠吸納大量的農(nóng)民工等中低端勞動力，出臺扶持政策避免其大量裁員，鼓勵這類企業(yè)在中西部等勞動力大省增加分支機構(gòu)，以吸納更多的勞動力。

三、微觀層面：分群體加強失業(yè)預(yù)防

（一）新成長勞動力失業(yè)預(yù)防對策

1.構(gòu)建政府購買職業(yè)培訓(xùn)公共服務(wù)的模式，提高職業(yè)培訓(xùn)成效。第一，明確政府和社會培訓(xùn)機構(gòu)的定位和職責(zé)。政府部門對愿意承擔(dān)培訓(xùn)機構(gòu)的資質(zhì)進行審查，即招標式的目標委托；政府部門將職責(zé)定位于培訓(xùn)效果的監(jiān)督與控制，不干預(yù)具體的培訓(xùn)操作過程，并以此為依據(jù)向培訓(xùn)機構(gòu)支付培訓(xùn)費用；以培訓(xùn)后就業(yè)質(zhì)量作為資金支付的考核指標。第二，完善政府購買公共服務(wù)促進就業(yè)與培訓(xùn)的運行機制。以新成長勞動力就業(yè)需求為導(dǎo)向；建立健全購買就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)的招標與投標機制，以確保培訓(xùn)機構(gòu)的獨立性與培訓(xùn)市場的競爭性。第三，創(chuàng)新多元主體參與機制。參與的主體不僅包括政府、培訓(xùn)機構(gòu)和參訓(xùn)者，還應(yīng)包括用人單位，通過訂單式培養(yǎng)模式增強培訓(xùn)的實用性和針對性。

2.創(chuàng)新現(xiàn)代職業(yè)教育體系，提高職業(yè)人才培養(yǎng)精確度。與職業(yè)培訓(xùn)不同，職業(yè)教育是一種注重工作技能培養(yǎng)的學(xué)制性教育，是我國教育體系的重要組成部分。長期以來，我們把職業(yè)教育等同于學(xué)歷教育，而且一直處于學(xué)歷教育體系的較低層次。職業(yè)教育應(yīng)該屬于一種教育類型，而不是教育層次。應(yīng)當(dāng)確立職業(yè)教育與學(xué)歷教育平行發(fā)展戰(zhàn)略，提高職業(yè)教育在國家教育體系中的地位，為不擅長學(xué)歷教育的青年勞動力在職業(yè)教育體系中建立上升通道。同時，創(chuàng)新現(xiàn)代職業(yè)教育體系，改革目前職業(yè)教育人才培養(yǎng)模式。目前，職業(yè)教育中的熱點是構(gòu)建現(xiàn)代學(xué)徒制培養(yǎng)模式?，F(xiàn)代學(xué)徒制將現(xiàn)代化的學(xué)校教育與傳統(tǒng)的學(xué)徒訓(xùn)練相結(jié)合，職業(yè)院校與合作企業(yè)聯(lián)合培養(yǎng)，目的是使學(xué)生提前進入相關(guān)企業(yè)進行技能學(xué)習(xí)，提高職業(yè)教育的精準度，培養(yǎng)更多適應(yīng)技術(shù)進步的高素質(zhì)勞動者。

3.提高高校畢業(yè)生就業(yè)政策的精準度。近年來，國家對高校畢業(yè)生群體的就業(yè)問題十分重視，制定了一系列高校畢業(yè)生就業(yè)政策，如引導(dǎo)基層就業(yè)、發(fā)放就業(yè)補貼、參與國家及地方重大科研項目等，但高校畢業(yè)生就業(yè)政策有待進一步完善和落實。建立高校畢業(yè)生就業(yè)政策效果評價機制，科學(xué)設(shè)計評價方法，設(shè)置評價指標體系、評價目標及評價程序，使政策實施效果實現(xiàn)量化管理，提高政策精準度。

（二）就業(yè)人員失業(yè)預(yù)防對策

1.政府制定激勵政策，鼓勵企業(yè)不裁員或少裁員。為了幫助受到疫情沖擊的企業(yè)渡過難關(guān)，人社部門接連出臺了一系列“援企穩(wěn)崗”政策，包括企業(yè)社會保險延遲緩繳、失業(yè)保險費用返還、社會保險補貼、技能培訓(xùn)等。該政策在特殊時期起到了良好的失業(yè)預(yù)防效果，但是相關(guān)政策均有一定的時效限制，缺乏可持續(xù)性。因此，在制定穩(wěn)定就業(yè)政策時，一方面，適當(dāng)擴大政策的享受面，簡化申請手續(xù)，使更多的困難企業(yè)能夠享受到政府補貼政策；同時增強政策的可持續(xù)性，使穩(wěn)定企業(yè)就業(yè)的政策成為一套長期有效的政策體系保留下來。另一方面，穩(wěn)定就業(yè)政策內(nèi)容更加豐富化。例如，對于效益下降的企業(yè)，政府可以允許縮短員工的工作時間；對不裁員企業(yè)的失業(yè)保險費給予返還；政府也可以授予企業(yè)榮譽稱號，以激勵其承擔(dān)一定的社會責(zé)任。

2.政府可使用行政手段約束企業(yè)裁員。各地政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地實際情況建立失業(yè)預(yù)警機制，設(shè)置相應(yīng)的預(yù)警級別。當(dāng)達到一定的預(yù)警級別及以上時，政府可以聯(lián)合工作或行業(yè)協(xié)會等組織，采取行政手段約束企業(yè)裁員。如規(guī)定失業(yè)預(yù)警期內(nèi)不得解除勞動關(guān)系；如果裁員規(guī)模超過一定比例，增加對企業(yè)的懲罰性稅收。這里可以借鑒美國政府實施的經(jīng)濟稅率法，美國的企業(yè)普遍認為，相對于繳納很高的失業(yè)稅而言，將員工繼續(xù)保留在原來的崗位上更加劃算，而且在高額稅收的制約下，企業(yè)會防止員工提出辭職申請，有效地對失業(yè)進行防控。

3.對現(xiàn)有勞動政策法規(guī)進行細化和完善，約束企業(yè)裁員。目前，對企業(yè)經(jīng)濟性裁員進行約束的主要法律是《勞動合同法》，該法第41條對裁員的條件和程序做出了相關(guān)規(guī)定，該規(guī)定在一定程度上對企業(yè)經(jīng)濟性裁員進行了制度約束，對預(yù)防大規(guī)模失業(yè)起到了一定的作用。該規(guī)定也存在一定的問題，如企業(yè)申請經(jīng)濟性裁員程序復(fù)雜，導(dǎo)致企業(yè)為了提高效率，繞過經(jīng)濟性裁員的程序，通過與勞動者“協(xié)商一致”進行裁員，這樣政府無法監(jiān)控裁員行為；對于裁員程序，我國的工會組織與國外不同，工會并不能真正獨立，對企業(yè)的裁員決定干預(yù)力量有限。因此，對現(xiàn)有勞動政策法規(guī)進行細化和完善，可以有效預(yù)防失業(yè)。如簡化企業(yè)申請經(jīng)濟性裁員的行政程序，同時，完善對困難企業(yè)的補貼和援助政策，當(dāng)企業(yè)出現(xiàn)困難時，能夠及時向政府發(fā)出求助信號，而不是將壓力直接轉(zhuǎn)嫁到勞動者身上；對不同規(guī)模的企業(yè)制定不同的裁員標準，而且裁員標準也應(yīng)根據(jù)各地區(qū)發(fā)展特點而定，例如北京市規(guī)定，企業(yè)可申請享受穩(wěn)崗補貼的條件之一是“上年度未裁員或裁員率低于上年末全市城鎮(zhèn)登記失業(yè)率”；提高工會在企業(yè)中的地位，充分發(fā)揮工會的作用；建立責(zé)任制度，明確企業(yè)違法程序應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，使企業(yè)能夠更細致地衡量成本與收益。

4.提升個人核心職業(yè)能力，增強失業(yè)風(fēng)險意識。提升個人核心職業(yè)能力是預(yù)防個人失業(yè)的關(guān)鍵所在。提升個人核心職業(yè)能力的重要途徑是就業(yè)素質(zhì)提升。一方面，勞動者可以很好地利用企業(yè)為員工提供的各種崗位技能提升的培訓(xùn)機會，不斷地進行專業(yè)學(xué)習(xí)。即使是遭遇了企業(yè)裁員，也可憑借過硬的專業(yè)技術(shù)避免失業(yè)風(fēng)險。另一方面，勞動者也可跳出所在企業(yè)的專業(yè)領(lǐng)域，創(chuàng)新思維，根據(jù)個人未來的職業(yè)規(guī)劃，為自己制訂詳細的核心職業(yè)能力提升計劃，注重自身專業(yè)素質(zhì)提升，個人增強失業(yè)風(fēng)險意識，及時關(guān)注社會經(jīng)濟發(fā)展變化和自身所在行業(yè)的發(fā)展，有大局觀，能夠做到未雨綢繆。