農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償制度研究

劉紅輝

（河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)，河北 石家莊 050000）

1 引言

農(nóng)村集體土地征收是指人民政府在公共利益需要的前提下，依法強(qiáng)制性地將農(nóng)村集體所有的土地收歸國(guó)有，并按照法律的規(guī)定給予被征地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)男姓袨?。土地征收補(bǔ)償能夠合法地剝奪農(nóng)民的土地權(quán)利，因此在實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)尤其謹(jǐn)慎。農(nóng)村土地征收無(wú)疑是農(nóng)村的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)等私權(quán)利和土地征收的公權(quán)力之間的博弈，在這場(chǎng)博弈中，既要考慮到公共利益的需要，也要保障好農(nóng)民的基本權(quán)益。農(nóng)村集體土地征收的過(guò)程中產(chǎn)生了很多的利益沖突，這些沖突一定程度上展現(xiàn)了我國(guó)土地征收制度的不合理性，這些不合理性的出現(xiàn)能夠促進(jìn)我國(guó)土地征收補(bǔ)償制度的不斷改進(jìn)。我國(guó)的農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償制度最早產(chǎn)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，隨著國(guó)家的不斷發(fā)展和經(jīng)濟(jì)制度的轉(zhuǎn)變，我國(guó)的農(nóng)地征收補(bǔ)償制度也作出相應(yīng)的改變以適應(yīng)不斷發(fā)展的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，但這些改變?nèi)匀徊荒芡耆m應(yīng)時(shí)代的需要，也沒(méi)有滿(mǎn)足農(nóng)民的土地征收補(bǔ)償預(yù)期，筆者通過(guò)分析現(xiàn)行的農(nóng)地征收補(bǔ)償制度，發(fā)現(xiàn)我國(guó)的農(nóng)地征收補(bǔ)償制度存在著一些不足之處。

2 我國(guó)農(nóng)村集體土地征收制度的不足

2.1 “公共利益”缺乏明確的界定標(biāo)準(zhǔn)

公共利益是土地征收的前提，只有把好“公共利益”的關(guān)卡，才能達(dá)到限制政府征收權(quán)力的目的，才能更好的保護(hù)被征地農(nóng)民的土地權(quán)益。我國(guó)《土地管理法》第二條指出：國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。但是公共利益的含義應(yīng)當(dāng)怎么來(lái)界定，至今在法律中仍沒(méi)有一個(gè)清晰的界定標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村集體土地保障著國(guó)家最基本的糧食安全，是億萬(wàn)農(nóng)民據(jù)以生存和發(fā)展的基本保障，而公共利益缺乏明確的界定標(biāo)準(zhǔn)，使得農(nóng)村集體土地征收的前提模糊不清，一定程度上會(huì)使農(nóng)民的基本權(quán)益和公共利益的權(quán)衡有失偏頗。對(duì)公共利益含義的解釋決定了集體土地征收的規(guī)模和范圍，對(duì)公共利益的寬泛解釋會(huì)直接導(dǎo)致我國(guó)集體土地征收的隨意性增強(qiáng)，對(duì)農(nóng)民土地權(quán)利的保障減弱。因此，本次通過(guò)的《土地管理法》并沒(méi)有給公共利益劃出明確的范圍，公共利益的含義仍然處于模糊的狀態(tài)，除此之外，這樣的兜底條款使得地方政府在征收農(nóng)村集體土地的時(shí)候有了很大的自由裁量權(quán)，而這樣的裁量權(quán)很容易對(duì)農(nóng)民的權(quán)益造成損害。在公共利益的外延不明確的情況下，土地管理法應(yīng)當(dāng)比其他的法律更應(yīng)當(dāng)去規(guī)定土地征收中公共利益的具體含義，如果土地管理法都未明確公共利益的法律定義，那么公共利益的范圍很容易對(duì)其他法律的利益訴求進(jìn)行妥協(xié)。這樣一來(lái)，關(guān)于公共利益的兜底條款就會(huì)使得公共利益限制公權(quán)、保護(hù)私權(quán)的功能被弱化，反而成為地方政府忽視農(nóng)民權(quán)益、對(duì)集體土地進(jìn)行不合理征收的法律依據(jù)。有的學(xué)者認(rèn)為聽(tīng)證會(huì)能夠解決兜底條款的具體界定和適用問(wèn)題，[1]但這在實(shí)踐中恐怕無(wú)法發(fā)揮出理想的效果，因?yàn)槎档讞l款不能約束和指導(dǎo)行政與司法實(shí)務(wù)，[2]聽(tīng)證會(huì)“聽(tīng)而不證”的現(xiàn)象仍然不可忽視。[3]反而，如果將兜底條款含義的確定交給聽(tīng)證會(huì)來(lái)決定，那公共利益的含義確定將更加隨意，原本應(yīng)該由體現(xiàn)人民意志的國(guó)家法律確定的公共利益的含義，轉(zhuǎn)而交給了參加聽(tīng)證會(huì)的小部分人員，這對(duì)公共利益統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的確定更為不利。

2.2 土地征收補(bǔ)償制度并未完全適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要

目前，我國(guó)的農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償制度是通過(guò)補(bǔ)償?shù)氖侄蝸?lái)彌補(bǔ)農(nóng)村的權(quán)益損失，這種征地補(bǔ)償制度在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下適用，但是這種補(bǔ)償制度卻并不完全符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求。城市土地基本都是按照市場(chǎng)機(jī)制來(lái)進(jìn)行資源的配置，資源交易價(jià)格也充分遵循市場(chǎng)的調(diào)節(jié)，而農(nóng)村集體土地的征收補(bǔ)償卻不受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)，而是通過(guò)估算土地的收益來(lái)對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，這是不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要的。除此之外，農(nóng)民在利用自己的土地資源進(jìn)行物質(zhì)生產(chǎn)的過(guò)程中，其所使用的物質(zhì)資料都是通過(guò)市場(chǎng)來(lái)進(jìn)行購(gòu)買(mǎi)，而他們所擁有的土地資源卻被以不太符合市場(chǎng)機(jī)制的補(bǔ)償手段來(lái)予以征收，這是不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要的。[4]在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度改革的背景下，我國(guó)需要盡可能用市場(chǎng)來(lái)進(jìn)行資源的交易和配置，雖然土地征收代表著廣大人民的公共利益，但這并不代表在土地征收的過(guò)程中可以忽略市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的作用。僅僅按照農(nóng)民所擁有的土地可以獲得的收益來(lái)對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼，并不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，并不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的交易原則。當(dāng)然土地征收也不能完全交給市場(chǎng)來(lái)調(diào)節(jié)，畢竟農(nóng)村集體土地征收是關(guān)系民生的重要舉措，當(dāng)市場(chǎng)對(duì)土地的價(jià)格不能滿(mǎn)足農(nóng)民的基本生活需要的時(shí)候，將土地征收完全交給市場(chǎng)調(diào)節(jié)將損害被征地農(nóng)民的基本生活，但我國(guó)目前的土地征收補(bǔ)償制度是不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的，在這種補(bǔ)償制度下農(nóng)民很容易滋生不滿(mǎn)意的情緒，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)村集體土地征地補(bǔ)償糾紛。

2.3 救濟(jì)程序不完善

據(jù)目前法律之規(guī)定，當(dāng)對(duì)于征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生糾紛的時(shí)候，被征收土地的農(nóng)民只能夠通過(guò)行政復(fù)議的途徑來(lái)對(duì)自己的權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)。如此一來(lái)，政府既是農(nóng)村集體土地的征收者，也是土地糾紛爭(zhēng)議的裁決者。在這種狀況之下，恐怕很難期待政府能夠?qū)φ鞯氐募m紛作出合理的解決。除此之外，法律還規(guī)定：“爭(zhēng)議不影響征收土地方案的實(shí)施”。該法條的設(shè)立目的是為了提高征地效率，進(jìn)而保證公共利益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。但與此同時(shí)，農(nóng)民的利益卻沒(méi)有得到應(yīng)有的保障，公權(quán)力很容易對(duì)私權(quán)造成侵蝕。而且，由于存在這樣的規(guī)定，農(nóng)民對(duì)于土地被征收的現(xiàn)象只能被動(dòng)的接受，沒(méi)有協(xié)商或者對(duì)抗的手段?？梢钥闯?，這樣的救濟(jì)手段無(wú)法真正的保障農(nóng)民的基本權(quán)益。這樣一來(lái)，被征地農(nóng)民在對(duì)集體土地征收補(bǔ)償不滿(mǎn)意時(shí)，找不到能夠維護(hù)自己權(quán)利途徑，只能靠自己的力量來(lái)和征地主體對(duì)抗，從而容易導(dǎo)致政府和被征地農(nóng)民之間發(fā)生激烈的對(duì)抗。救濟(jì)程序的不完善還會(huì)導(dǎo)致政府在征收農(nóng)村集體土地的時(shí)候更加的肆無(wú)忌憚，也會(huì)加深被征地農(nóng)民對(duì)土地征收的不滿(mǎn)。

3 建議

3.1 明確公共利益的范圍

明確公共利益的范圍能夠防止政府濫用公共利益進(jìn)行土地征收，進(jìn)而保證土地征收的正當(dāng)性，使得被征地農(nóng)民的權(quán)益得到法律保障。公共利益作為一個(gè)抽象概念，可以通過(guò)類(lèi)型化的方式明確公共利益的范圍。將公共利益類(lèi)型化之后，便可以大大縮小政府的自由裁量權(quán)，從而在一定程度上達(dá)到限制政府公權(quán)力的目的。一般情況下，公共利益可以類(lèi)型化為國(guó)防需要、外交需要、公共基礎(chǔ)設(shè)施需要、市政公用設(shè)施、公共活動(dòng)設(shè)施、公共安全設(shè)施、公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的需要，[5]在這些情形下，政府才能夠依法征收農(nóng)村集體土地。在將公共利益類(lèi)型化為上述幾個(gè)方面之后，應(yīng)當(dāng)明確上述的類(lèi)型化的公共利益的法律定義，從而進(jìn)一步防止政府濫用上述公共利益的類(lèi)型進(jìn)行農(nóng)村集體土地的征收，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格審查上述公共利益類(lèi)型之外的土地征收，以維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益。

3.2 在對(duì)農(nóng)村集體土地進(jìn)行征收補(bǔ)償時(shí)應(yīng)當(dāng)參照市場(chǎng)價(jià)格

國(guó)家我國(guó)的農(nóng)村土地進(jìn)行了用途管制，可以實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)土地資源和合理規(guī)劃，從而使得國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展更為協(xié)調(diào)，但如果將征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)也以土地的原用途為據(jù)，則不利于農(nóng)民權(quán)益的保障。國(guó)家對(duì)農(nóng)村集體所有的土地進(jìn)行用途管制，已經(jīng)限制了農(nóng)民的權(quán)益，在征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)上，又執(zhí)行和國(guó)有土地不同的標(biāo)準(zhǔn)，這可以說(shuō)是對(duì)農(nóng)民權(quán)益的第二次損害，并不符合當(dāng)前城鄉(xiāng)一體化的政策和改革目標(biāo)。所以政府在對(duì)農(nóng)村集體土地進(jìn)行征收補(bǔ)償?shù)臅r(shí)候應(yīng)當(dāng)參照市場(chǎng)價(jià)格，合理的估算被征收土地的市場(chǎng)交易價(jià)格，并在一定程度上考慮被征地農(nóng)民的損失，包括精神損失等。土地的市場(chǎng)交易價(jià)格應(yīng)當(dāng)找獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，以確保征地補(bǔ)償價(jià)格確定的公平公正。在對(duì)農(nóng)地進(jìn)行征收補(bǔ)償時(shí)應(yīng)當(dāng)參照市場(chǎng)價(jià)格并不意味著將市場(chǎng)價(jià)格作為唯一的考慮因素，還應(yīng)當(dāng)充分考慮被征地農(nóng)民的生活水平，將民生作為土地征收的基礎(chǔ)。

3.3 設(shè)立專(zhuān)門(mén)針對(duì)農(nóng)地征收的仲裁機(jī)構(gòu)和法庭

是否存在充分的司法救濟(jì)途徑，直接影響政府征收集體土地的合法性審查，以及農(nóng)民取得公平、合理補(bǔ)償?shù)膶?shí)現(xiàn)，所以完善農(nóng)民對(duì)集體土地征收補(bǔ)償?shù)乃痉ň葷?jì)途徑至關(guān)重要，獨(dú)立的司法救濟(jì)途徑可以實(shí)現(xiàn)對(duì)集體土地征收主體的法律監(jiān)督。首先可以設(shè)立中立的土地糾紛仲裁機(jī)構(gòu)，在政府可能存在違法征收的情況時(shí)，農(nóng)民可以向土地糾紛仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁。該土地糾紛仲裁機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)由不同功能的仲裁員組成，大致包括有關(guān)方面的專(zhuān)家、反貪?rùn)z察官、行政監(jiān)察人員、國(guó)土監(jiān)察人員等組成，有專(zhuān)業(yè)的人員，也有一定的監(jiān)督成員，土地糾紛仲裁機(jī)構(gòu)獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)。通過(guò)仲裁的方式，獨(dú)立地對(duì)農(nóng)村集體土地糾紛案件進(jìn)行裁決，為了避免地方保護(hù)主義，可以將其設(shè)立在省級(jí)人民政府所在地的城市。除此之外，還可以設(shè)立專(zhuān)門(mén)處理農(nóng)地征收的土地法庭，由土地法庭專(zhuān)門(mén)承辦土地征收案件。設(shè)立專(zhuān)門(mén)的土地法庭有助于司法對(duì)行政的監(jiān)督，對(duì)農(nóng)民的土地權(quán)益實(shí)現(xiàn)有著更加充分的保障。

4 結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村集體土地征收是一項(xiàng)關(guān)系著國(guó)家發(fā)展和農(nóng)民生活的重大課題，農(nóng)地征收對(duì)國(guó)家的公共事業(yè)的發(fā)展有著至關(guān)重要的作用，所以其存在有著當(dāng)然的合理性，但與此同時(shí)，農(nóng)地征收也關(guān)系著被征地農(nóng)民的基本生活，所以應(yīng)當(dāng)把好土地征收的大門(mén)，通過(guò)不斷完善我國(guó)的農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償制度來(lái)保障好農(nóng)民的土地權(quán)益，同時(shí)也更好的促進(jìn)國(guó)家公共事業(yè)的發(fā)展。