章志遠(yuǎn)

2021 年8 月2 日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021-2025 年）》（以下簡稱2021年《綱要》），這是繼《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要（2020-2025 年）》（以下簡稱《法治社會(huì)綱要》）、《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020-2025 年）》（以下簡稱《法治中國規(guī)劃》）之后當(dāng)代中國法治建設(shè)領(lǐng)域的又一份綱領(lǐng)性文件，標(biāo)志著法治中國建設(shè)整體上已經(jīng)正式邁進(jìn)“規(guī)劃引領(lǐng)”①馬懷德：《邁向“規(guī)劃”時(shí)代的法治中國建設(shè)》，載《中國法學(xué)》2021 年第3 期。的新時(shí)代。如果說《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020 年）》（以下簡稱2015 年《綱要》）是“基本建成法治政府的路線圖和施工圖”②章志遠(yuǎn)：《法治政府建設(shè)的三重根基——〈法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020 年）〉之精神解讀》，載《法治研究》2016 年第2 期。，那么2021 年《綱要》就是新發(fā)展階段全面建設(shè)法治政府的奮斗宣言和行動(dòng)綱領(lǐng)。2021 年《綱要》的篇幅略短于2015 年《綱要》，但起點(diǎn)更高、方位更準(zhǔn)、舉措更實(shí)，不求面面俱到但求重點(diǎn)突出，彰顯了新發(fā)展階段法治政府建設(shè)的新要求、新目標(biāo)、新任務(wù)。③2021 年《綱要》正文共計(jì)10827 字（2015 年《綱要》為12423 字），“新”字出現(xiàn)16 次，“全面”（“建設(shè)”“突破”“加強(qiáng)”“深化”“推行”“落實(shí)”等后綴詞）出現(xiàn)36 次，體現(xiàn)出更加鮮明的時(shí)代特色。準(zhǔn)確理解2021 年《綱要》的核心要義，深刻揭示2021 年《綱要》的時(shí)代特色，是擺在當(dāng)下我國行政法學(xué)界面前的重要任務(wù)。相比較2015 年《綱要》而言，2021 年《綱要》更加凸顯黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和以人民為中心，確保法治政府建設(shè)的政治方向和人民立場；更加彰顯內(nèi)部系統(tǒng)整合和外部全面融貫，激發(fā)法治政府建設(shè)的內(nèi)生動(dòng)力和外生動(dòng)力；更加順應(yīng)科技創(chuàng)新時(shí)代的發(fā)展趨勢(shì)，提升法治政府建設(shè)的數(shù)字化水平。這五大鮮明的時(shí)代特色，構(gòu)成了解讀2021 年《綱要》基本精神的關(guān)鍵密碼，也是中國特色社會(huì)主義法治政府建設(shè)事業(yè)能夠繼續(xù)推動(dòng)人類法治文明進(jìn)步的強(qiáng)大基因。

一、黨的全面領(lǐng)導(dǎo)之下的法治政府建設(shè)

黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會(huì)主義法治區(qū)別于資本主義法治的根本特征，也是社會(huì)主義法治的政治方向和優(yōu)勢(shì)所在。黨的十八屆四中全會(huì)《決定》指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是社會(huì)主義法治最根本的保證。把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會(huì)主義法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗(yàn)。”黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步指出：“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！卑l(fā)展社會(huì)主義民主、健全社會(huì)主義法制是我們黨在改革開放之后提出來的，把依法治國、建設(shè)社會(huì)主義法治國家上升為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國理政的基本方略是我們黨在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)時(shí)期提出來的，把全面依法治國納入“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局予以有力推進(jìn)是我們黨在中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代提出來的，黨一直帶領(lǐng)人民在偉大實(shí)踐中不斷推進(jìn)依法治國。法治政府建設(shè)是全面依法治國的重點(diǎn)任務(wù)和主體工程，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐，需要率先取得突破并產(chǎn)生廣泛示范效應(yīng)，為到2035 年基本建成法治國家、法治政府、法治社會(huì)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

如果說黨的十八大之前法治政府建設(shè)主要還是純粹的政府系統(tǒng)內(nèi)部任務(wù)，那么在黨的十八大之后法治政府建設(shè)則已上升為黨和國家的中心工作。國務(wù)院在1999 至2010 年間曾先后單獨(dú)發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》等文件，黨的十八大之后的2015 年《綱要》和2021 年《綱要》都是由中共中央、國務(wù)院聯(lián)合印發(fā)的。與2015 年《綱要》相比，2021 年《綱要》將“把法治政府建設(shè)放在黨和國家事業(yè)發(fā)展全局中統(tǒng)籌謀劃”作為法治政府建設(shè)的指導(dǎo)思想之一，將“堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，確保法治政府建設(shè)正確方向”作為法治政府建設(shè)的首要原則，將“加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，完善法治政府建設(shè)推進(jìn)機(jī)制”作為主體內(nèi)容之一單獨(dú)作出詳細(xì)規(guī)定，更加凸顯“堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”在法治政府建設(shè)中的引領(lǐng)作用，確保法治政府建設(shè)始終能夠堅(jiān)持正確的政治方向。

“全面依法治國是要加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，健全黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國的制度和工作機(jī)制，推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化，通過法治保障黨的路線方針政策有效實(shí)施?！雹芰?xí)近平：《堅(jiān)定不移走中國特色社會(huì)主義法治道路 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家提供有力法治保障》，載《求是》2021 年第5 期。堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)全面依法治國的領(lǐng)導(dǎo)并不是抽象的、空洞的口號(hào)式說教，而是具體的、生動(dòng)的實(shí)踐性要求，其中的核心要義就是把堅(jiān)持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心地位落到實(shí)處。黨的十九大之后，為加強(qiáng)黨中央對(duì)法治中國建設(shè)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，健全黨領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國的制度和工作機(jī)制，更好落實(shí)全面依法治國基本方略，黨中央組建了全面依法治國委員會(huì)（以下簡稱中央依法治國委）。作為黨中央重要的決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，中央依法治國委的職能定位是“負(fù)責(zé)全面依法治國的頂層設(shè)計(jì)、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)”，主要職責(zé)是“研究全面依法治國重大事項(xiàng)、重大問題”，作為辦事機(jī)構(gòu)的中央依法治國委辦公室設(shè)在司法部。2021 年《綱要》的結(jié)尾處明確規(guī)定：“中央依法治國辦要抓好督促落實(shí)，確保綱要各項(xiàng)任務(wù)措施落到實(shí)處。”2019 年4、5 月間，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳先后聯(lián)合印發(fā)《法治政府建設(shè)與責(zé)任落實(shí)督察工作規(guī)定》《關(guān)于開展法治政府建設(shè)示范創(chuàng)建活動(dòng)的意見》，中央依法治國辦隨即啟動(dòng)法治政府建設(shè)與責(zé)任落實(shí)督察工作和法治政府建設(shè)示范創(chuàng)建活動(dòng)，有力推動(dòng)了法治政府建設(shè)進(jìn)程。這些實(shí)踐探索形成的有益經(jīng)驗(yàn)，已經(jīng)作為“法治政府建設(shè)推進(jìn)機(jī)制”被2021 年《綱要》第十部分所吸收。

在法治政府建設(shè)的全過程和各方面堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，是中國特色社會(huì)主義法治政府之魂。黨的十八屆四中全會(huì)《決定》提出“中國特色社會(huì)主義法治體系”的重大命題之后，黨和國家綜合運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)、國家法律和權(quán)威性文件等多種規(guī)范形式推動(dòng)法治政府建設(shè)向縱深方向發(fā)展，逐漸形成了極具中國本土特色的法治政府建設(shè)推進(jìn)機(jī)制。具體來說，主要包括四項(xiàng)內(nèi)容：一是將“推進(jìn)法治建設(shè)”明確列舉為各級(jí)黨政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人的職責(zé)，其具體角色定位為“組織者”“推動(dòng)者”“實(shí)踐者”；二是從正面明確鼓勵(lì)地方大膽探索、先行先試，充分發(fā)揮先進(jìn)典型的示范帶動(dòng)作用；三是從反面建立健全必要的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，對(duì)法治改革創(chuàng)新實(shí)踐中出現(xiàn)的失誤錯(cuò)誤豁免問責(zé)；四是將法治建設(shè)成就納入政績考評(píng)指標(biāo)體系，與干部選拔任用直接掛鉤。⑤章志遠(yuǎn)：《法治一體建設(shè)地方試驗(yàn)型模式研究》，載《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2021 年第2 期。這些鮮活經(jīng)驗(yàn)不僅已經(jīng)被提煉為2021 年《綱要》“加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，完善法治政府建設(shè)推進(jìn)機(jī)制”部分的規(guī)定，而且“黨的領(lǐng)導(dǎo)”元素還同時(shí)嵌入到2021 年《綱要》“健全八個(gè)方面體系”的主體內(nèi)容之中。例如，《重大行政決策程序暫行條例》第4 條規(guī)定：“重大行政決策必須堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，全面貫徹黨的路線方針政策和決策部署，發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到重大行政決策全過程。”作為“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制的直接規(guī)范依據(jù)，《關(guān)于實(shí)行國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制的意見》是由中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的。在“健全行政權(quán)力制約和監(jiān)督體系”部分，“有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)、失責(zé)必追究”的表述源于《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》有關(guān)問責(zé)指導(dǎo)思想的規(guī)定；“堅(jiān)持嚴(yán)管和厚愛結(jié)合、激勵(lì)和約束并重”的表述源于《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》有關(guān)考核工作指導(dǎo)思想的規(guī)定。這些黨內(nèi)法規(guī)與國家法律有機(jī)結(jié)合的治國理政新經(jīng)驗(yàn)表明，一種“有效實(shí)現(xiàn)執(zhí)政黨政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與政府機(jī)構(gòu)行政權(quán)相平衡”的極具中國本土特色的“黨政體制”已經(jīng)形成。⑥景躍進(jìn)等主編：《當(dāng)代中國政府與政治》，中國人民大學(xué)出版社2016 年版，第27 頁。在凸顯堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的新型黨政體制下，法治政府建設(shè)將始終沿著正確的政治方向全面取得突破。

二、踐行以人民為中心的法治政府建設(shè)

習(xí)近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100 周年大會(huì)上的講話中指出：“江山就是人民、人民就是江山，打江山、守江山，守的是人民的心。中國共產(chǎn)黨根基在人民、血脈在人民、力量在人民?！雹吡?xí)近平：《在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100 周年大會(huì)上的講話》，載《人民日?qǐng)?bào)》2021 年7 月2 日，第2 版。為中國人民謀幸福、為中華民族謀復(fù)興是中國共產(chǎn)黨的初心和使命，帶領(lǐng)人民創(chuàng)造美好生活是中國共產(chǎn)黨始終不渝的奮斗目標(biāo)。法治是治國理政的基本方式，法治建設(shè)同樣應(yīng)當(dāng)始終堅(jiān)持人民立場。黨的十八屆四中全會(huì)《決定》指出：“必須堅(jiān)持法治建設(shè)為了人民、依靠人民、造福人民、保護(hù)人民，以保障人民根本權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由、承擔(dān)應(yīng)盡的義務(wù)，維護(hù)社會(huì)公平正義，促進(jìn)共同富裕?！秉h的十九屆四中全會(huì)《決定》指出：“堅(jiān)持法治建設(shè)為了人民、依靠人民，加強(qiáng)人權(quán)法治保障，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由、承擔(dān)應(yīng)盡的義務(wù)，引導(dǎo)全體人民做社會(huì)主義法治的忠實(shí)崇尚者、自覺遵守者、堅(jiān)定捍衛(wèi)者?！秉h的十九屆五中全會(huì)《決定》指出：“始終做到發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，維護(hù)人民根本利益，激發(fā)全體人民積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，促進(jìn)社會(huì)公平，增進(jìn)民生福祉，不斷實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活的向往?！笨梢姡瑘?jiān)持以人民中心一直是中國共產(chǎn)黨治國理政實(shí)踐所秉承的基本立場。

與2015 年《綱要》相比，2021 年《綱要》對(duì)法治政府建設(shè)踐行人民立場的站位更高、要求更嚴(yán)、舉措更實(shí)。在法治政府的目標(biāo)設(shè)定上，“人民滿意”是新增加的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，充分彰顯了新發(fā)展階段法治政府建設(shè)的人民性。在法治政府建設(shè)的基本原則上，“一切行政機(jī)關(guān)必須為人民服務(wù)、對(duì)人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督”成為所有行政權(quán)力行使的座右銘，“人民需要”“人民權(quán)益”“人民尊嚴(yán)”“人民滿意”“人民信任”“人民理解”“人民支持”成為檢驗(yàn)法治政府建設(shè)成效的重要標(biāo)尺。法治政府建設(shè)踐行以人民為中心的理念，體現(xiàn)了我國法治建設(shè)法律屬性和政治屬性的辯證統(tǒng)一，與行政法學(xué)初創(chuàng)時(shí)期行政法理論基礎(chǔ)討論中的“人民政府論”⑧作為“人民政府論”的首倡者，行政法學(xué)家楊海坤教授早在1989 年就指出：“中國行政法學(xué)的理論基礎(chǔ)可以概括為：政府由人民產(chǎn)生、政府由人民控制、政府為人民服務(wù)、政府對(duì)人民負(fù)責(zé)、政府與公民關(guān)系平等化這五個(gè)方面，并由這五個(gè)方面構(gòu)成了一個(gè)完整的有機(jī)聯(lián)系的整體，成為我國行政法學(xué)的理論基石。”參見楊海坤：《論我國行政法學(xué)的理論基礎(chǔ)》，載《北京社會(huì)科學(xué)》1989 年第1 期。有異曲同工之效。在加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的新時(shí)代，站穩(wěn)法治政府建設(shè)的人民立場，就是要“使黨和人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀幸?！薄?/p>

踐行以人民為中心的原則并非空洞的口號(hào)，而是體現(xiàn)在“國之大者”的方方面面，其內(nèi)涵還會(huì)隨著時(shí)代的發(fā)展不斷得到豐富。“‘以人民為中心’在法治上的體現(xiàn)，就是以人民至上為原則，確立人民的主體地位；以人民福祉為宗旨，維護(hù)人民的合法權(quán)利；以人民關(guān)切為導(dǎo)向，回應(yīng)人民的利益期待?！雹岷聒櫍骸丁耙匀嗣駷橹行摹钡姆ɡ斫庾x》，載《東方法學(xué)》2021 年第2 期。在2021 年《綱要》中，新發(fā)展階段法治政府建設(shè)的人民立場覆蓋面更廣、要求更高。就人民群眾的獲得感和滿意度而言，行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)都是國家法律的實(shí)施機(jī)關(guān)，都擔(dān)負(fù)著彰顯社會(huì)公平正義的神圣使命，黨和國家不但要“努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義”，而且要“努力讓人民群眾在每一個(gè)執(zhí)法行為中都能看到風(fēng)清氣正、從每一項(xiàng)執(zhí)法決定中都能感受到公平正義”。相比較司法案件而言，行政執(zhí)法與人民群眾之間的關(guān)聯(lián)度最高、影響面最廣，將人民群眾的獲得感、幸福感和安全感從司法案件擴(kuò)及執(zhí)法決定，既符合新發(fā)展階段人民群眾對(duì)社會(huì)公平需求日益增長的實(shí)際，也符合“行政國家”時(shí)代行政權(quán)滲透到社會(huì)生活每個(gè)角落的實(shí)際。就人民群眾合法權(quán)益的類型而言，平等參與、平等發(fā)展和人格尊嚴(yán)的充分保障在新發(fā)展階段更為重要。例如，為切實(shí)解決老齡化社會(huì)老年人在信息化發(fā)展中遭遇到的“數(shù)字鴻溝”，讓老年人在社會(huì)進(jìn)步中也能夠與年輕人同樣有更多的獲得感、幸福感和安全感，在加快建設(shè)服務(wù)型政府、提高政務(wù)服務(wù)效能方面，必須“堅(jiān)持傳統(tǒng)服務(wù)與智能創(chuàng)新相結(jié)合，充分保障老年人基本服務(wù)需要”；面對(duì)社會(huì)矛盾糾紛的日益增多和人民群眾多元化解糾方式的現(xiàn)實(shí)需求，法治政府建設(shè)的重要任務(wù)之一就是健全社會(huì)矛盾糾紛的行政預(yù)防調(diào)處化解體系，“著力實(shí)現(xiàn)人民群眾權(quán)益受到公平對(duì)待、尊嚴(yán)獲得應(yīng)有尊重”。2021 年《綱要》中的這些全新表述，回應(yīng)了新發(fā)展階段人民群眾的新期待，適應(yīng)了人民日益增長的美好生活需要，能夠確保法治政府建設(shè)始終站穩(wěn)人民立場。

三、整體推動(dòng)協(xié)同發(fā)展的法治政府建設(shè)

2015 年《綱要》實(shí)施以來，法治政府建設(shè)在一系列環(huán)節(jié)取得重要進(jìn)展。在政府職能依法全面履行方面，行政審批制度改革持續(xù)深化，“放管服”改革成效顯著，營商環(huán)境不斷得到優(yōu)化；在依法行政制度體系方面，《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》作出修改，行政規(guī)范性文件監(jiān)督管理機(jī)制不斷強(qiáng)化；在行政決策科學(xué)化、民主化、法治化方面，《重大行政決策程序暫行條例》頒布實(shí)施，行政決策質(zhì)量和公信力不斷提高；在嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法方面，綜合行政執(zhí)法體制改革穩(wěn)步推進(jìn)，行政執(zhí)法方式不斷創(chuàng)新，行政處罰裁量基準(zhǔn)改革日益健全；在行政權(quán)力制約和監(jiān)督方面，國家監(jiān)察體制改革邁開重大步伐，行政問責(zé)力度持續(xù)加大，《政府信息公開條例》作出重大修改；在依法有效化解社會(huì)矛盾糾紛方面，信訪法治化改革持續(xù)推進(jìn)，非訴訟糾紛解決機(jī)制作用初步顯現(xiàn)；在政府工作人員法治思維和依法行政能力提升方面，領(lǐng)導(dǎo)干部“關(guān)鍵少數(shù)”學(xué)法熱情提高，政府法律顧問制度普遍建立，行政執(zhí)法人員素質(zhì)不斷提升。經(jīng)過五年努力，適應(yīng)全面建成小康社會(huì)需要的法治政府建設(shè)階段性目標(biāo)基本完成，為新時(shí)代法治政府建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

站在兩個(gè)一百年歷史交匯的特殊時(shí)間節(jié)點(diǎn)上看，我國法治政府建設(shè)依舊任重道遠(yuǎn)，目前還存在很多短板和弱項(xiàng)，與人民群眾期待和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求還不相適應(yīng)。法治政府建設(shè)雖然已經(jīng)取得“多點(diǎn)”突破，但單兵突進(jìn)居多、整體協(xié)同甚少，行政系統(tǒng)內(nèi)部的閉環(huán)責(zé)任體系和協(xié)同發(fā)展格局尚未形成?！拔覈ㄖ握ㄔO(shè)是整體、全面的，碎片化和差異化都可能會(huì)產(chǎn)生‘牽一發(fā)動(dòng)全身’的連鎖發(fā)應(yīng)，進(jìn)而影響法治政府發(fā)展的大局?！雹獠荟蹋骸墩撐覈ㄖ握ㄔO(shè)的目標(biāo)演進(jìn)與發(fā)展轉(zhuǎn)型》，載《行政法學(xué)研究》2020 年第4 期。2021 年《綱要》更加突出法治政府建設(shè)的整體性、協(xié)同性和系統(tǒng)性，堅(jiān)持問題導(dǎo)向、系統(tǒng)集成和統(tǒng)籌推進(jìn)，努力實(shí)現(xiàn)法治政府建設(shè)的均衡發(fā)展和協(xié)同發(fā)展。?“協(xié)同”和“體系”二詞在2021 年《綱要》中分別出現(xiàn)7 次和23 次，在2015 年《綱要》中分別出現(xiàn)1 次和18 次，反映了二者在法治政府建設(shè)協(xié)同發(fā)展和體系構(gòu)建上的差異性。這種系統(tǒng)性和整體性首先就表現(xiàn)為法治政府建設(shè)一以貫之的一條主線——加快構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系。從制度歷史演進(jìn)上看，“構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”始見于黨的十九屆四中全會(huì)《決定》，是堅(jiān)持和完善十二個(gè)方面的中國特色社會(huì)主義制度之一（即“堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義行政體制”）；“國家行政體系更加完善，政府作用更好發(fā)揮，行政效率和公信力顯著提升”作為“國家治理效能得到新提升”的重要組成內(nèi)容，成為十九屆五中全會(huì)《決定》確立的“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要目標(biāo)之一；“職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系日益健全”也是《法治中國規(guī)劃》確立的建設(shè)法治中國的總體目標(biāo)之一?？梢?，2021年《綱要》通過法治政府建設(shè)內(nèi)在結(jié)構(gòu)主線的遵循和貫徹，真正做到了法治政府建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的整體推進(jìn)和同步實(shí)施，表現(xiàn)出極高的政治站位和充分的道路自信。

整體推動(dòng)、協(xié)同發(fā)展的法治政府建設(shè)模式，不僅體現(xiàn)在2021 年《綱要》有關(guān)法治政府建設(shè)的指導(dǎo)思想、基本原則和總體目標(biāo)上，而且還貫穿于法治政府建設(shè)的整個(gè)框架體系之中，分布在健全八個(gè)方面體系、強(qiáng)化八個(gè)方面能力的謀篇布局之間。對(duì)于政府機(jī)構(gòu)職能體系的健全，2021 年《綱要》提出的標(biāo)準(zhǔn)是“邊界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)行高效、法治保障”；對(duì)于依法行政制度體系的健全，2021 年《綱要》強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)規(guī)范共同行政行為立法，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化”；對(duì)于行政決策制度體系的健全，2021 年《綱要》強(qiáng)調(diào)要“切實(shí)避免因決策失誤產(chǎn)生矛盾糾紛、引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、造成重大損失”；對(duì)于行政執(zhí)法工作體系的健全，2021 年《綱要》提出深化行政執(zhí)法體制改革的目標(biāo)是“權(quán)責(zé)清晰、運(yùn)轉(zhuǎn)順暢、保障有力、廉潔高效”；對(duì)于跨領(lǐng)域跨部門聯(lián)合執(zhí)法，2021 年《綱要》提出要“實(shí)現(xiàn)違法線索互聯(lián)、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)互通、處理結(jié)果互認(rèn)”；對(duì)于突發(fā)事件應(yīng)對(duì)體系的健全，2021 年《綱要》強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)突發(fā)事件監(jiān)測(cè)預(yù)警、信息報(bào)告、應(yīng)急響應(yīng)、恢復(fù)重建、調(diào)查評(píng)估等機(jī)制建設(shè)”；對(duì)于社會(huì)矛盾糾紛行政預(yù)防調(diào)處化解體系的健全，2021年《綱要》強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持將矛盾糾紛化解在萌芽狀態(tài)、化解在基層，推動(dòng)訴源治理”；對(duì)于行政權(quán)力制約和監(jiān)督體系的健全，2021 年《綱要》強(qiáng)調(diào)“著力實(shí)現(xiàn)行政決策、執(zhí)行、組織、監(jiān)督既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保對(duì)行政權(quán)力制約和監(jiān)督全覆蓋、無縫隙”。從這些法治政府建設(shè)的新思路、新舉措上來看，改單兵突進(jìn)為協(xié)調(diào)發(fā)展、改碎片化建設(shè)為體系化建構(gòu)，已經(jīng)成為新發(fā)展階段我國理想類型的法治政府建設(shè)新模式。這種以全面突破、協(xié)調(diào)并進(jìn)、激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力為目標(biāo)的改革路徑，彰顯了我國法治政府建設(shè)特有的環(huán)境優(yōu)勢(shì)和制度底氣，有利于持續(xù)深入推進(jìn)“從離散趨向于集中、從部分趨向于整體、從碎片趨向于整合”的面向整體政府的改革。?王敬波：《面向整體政府的改革與行政主體理論的重塑》，載《中國社會(huì)科學(xué)》2020 年第7 期。

四、融貫市場社會(huì)力量的法治政府建設(shè)

作為一項(xiàng)具有中國本土特色的政策要求和法治實(shí)踐，“法治政府”話語總體上是特定階段官方從法治視角對(duì)政府權(quán)力運(yùn)行狀態(tài)的階段性理想定位，是一種基于管理視角、著力于規(guī)范行政活動(dòng)的內(nèi)部制度建構(gòu)和實(shí)施的產(chǎn)物。?參見劉國乾：《法治政府建設(shè)：一種內(nèi)部行政法的制度實(shí)踐探索》，載《治理研究》2021 年第3 期。在行政法學(xué)理上，與之相對(duì)應(yīng)的就是寄望于行政機(jī)關(guān)自我革新實(shí)現(xiàn)法治政府建設(shè)目標(biāo)的“行政自制理論”。?崔卓蘭、于立深：《行政自制與中國行政法治發(fā)展》，載《法學(xué)研究》2010 年第1 期?？傮w上看，2015 年《綱要》實(shí)施以來法治政府建設(shè)取得的成就主要還是來源于行政系統(tǒng)的內(nèi)生動(dòng)力，外部力量參與、介入的倒逼效應(yīng)明顯不足。隨著我們黨治國理政經(jīng)驗(yàn)的日臻成熟，特別是對(duì)全面依法治國作為系統(tǒng)工程需要整體謀劃、協(xié)同推進(jìn)以及有效市場和有為政府更好結(jié)合認(rèn)識(shí)的不斷增強(qiáng)，法治政府建設(shè)外生動(dòng)力的充分激發(fā)逐漸提上日程?！斗ㄖ沃袊?guī)劃》將“堅(jiān)持統(tǒng)籌推進(jìn)”作為法治建設(shè)遵循的基本原則，再次強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法?！斗ㄖ紊鐣?huì)綱要》將社會(huì)主義法治社會(huì)的目標(biāo)設(shè)定為“信仰法治、公平正義、保障權(quán)利、守法誠信、充滿活力、和諧有序”，所開具的“推動(dòng)全社會(huì)增強(qiáng)法治觀念”“健全社會(huì)領(lǐng)域制度規(guī)范”“加強(qiáng)權(quán)利保護(hù)”“推進(jìn)社會(huì)治理法治化”“依法治理網(wǎng)絡(luò)空間”五大任務(wù)清單都或顯或隱地設(shè)定了行政機(jī)關(guān)的職責(zé)。因此，當(dāng)代中國的法治政府建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入綜合配套、系統(tǒng)集成的全新攻堅(jiān)時(shí)代，不可能完全置身于法治國家、法治社會(huì)建設(shè)的場景之外。例如，作為“社會(huì)生活百科全書”的《民法典》的頒布實(shí)施，使我國正式進(jìn)入“民法典時(shí)代”，這既是全體國民現(xiàn)代化的契機(jī)，也是國家治理現(xiàn)代化的契機(jī)?！案骷?jí)政府要以保證民法典有效實(shí)施為重點(diǎn)抓手推進(jìn)法治政府建設(shè)，把民法典作為行政決策、行政管理、行政監(jiān)督的重要標(biāo)尺，不得違背法律法規(guī)隨意作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或增加其義務(wù)的決定。”?習(xí)近平：《充分認(rèn)識(shí)頒布實(shí)施民法典重大意義 依法更好保障人民合法權(quán)益》，載《求是》2020 年第12 期。

“堅(jiān)持和完善社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”是黨的十九屆四中、五中全會(huì)《決定》的核心內(nèi)容之一，有效市場和有為政府是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的雙輪引擎。有效市場是有為政府的邊界，有為政府則是有效市場的保障，只有二者更好結(jié)合才能迸發(fā)出巨大勢(shì)能。2021 年《綱要》在融貫市場力量共同推進(jìn)法治政府建設(shè)方面著墨甚多，體現(xiàn)出對(duì)市場地位的充分尊重。在政府機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化方面，強(qiáng)調(diào)“法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為”“把該管的事務(wù)管好、管到位”“強(qiáng)化制定實(shí)施發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等職能，更加注重運(yùn)用法律和制度遏制不當(dāng)干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的行為”，通過塑造有為政府保障有效市場作用的充分發(fā)揮；在持續(xù)優(yōu)化法治化營商環(huán)境方面，強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)政企溝通，在制定修改行政法規(guī)、規(guī)章、行政規(guī)范性文件過程中充分聽取企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)意見”，增強(qiáng)行政法律規(guī)范的市場可接受性；在完善行政執(zhí)法程序方面，強(qiáng)調(diào)“規(guī)范涉企行政檢查，著力解決涉企現(xiàn)場檢查事項(xiàng)多、頻次高、隨意檢查等問題”“除有法定依據(jù)外，嚴(yán)禁地方政府采取要求特定區(qū)域或者行業(yè)、領(lǐng)域的市場主體普遍停產(chǎn)停業(yè)的措施”，為企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營掃除障礙。這些新舉措針對(duì)性強(qiáng)、靶向性準(zhǔn)，以市場主體體驗(yàn)為導(dǎo)向，真正發(fā)揮給行政權(quán)力“定規(guī)矩、劃界限”的作用，切實(shí)解決當(dāng)下制約法治政府建設(shè)和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突出問題。

“實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”是黨的十九屆四中、五中全會(huì)《決定》確立的加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理的基本路徑，也是《法治社會(huì)綱要》推進(jìn)社會(huì)治理法治化的重要舉措。2021 年《綱要》在融貫社會(huì)力量共同參與法治政府建設(shè)方面精心布局，體現(xiàn)出政府與社會(huì)互動(dòng)并行的新氣象。在提高政務(wù)服務(wù)效能方面，強(qiáng)調(diào)“全面實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)全城通辦、就近能辦、異地可辦”，努力建設(shè)“家門口的政務(wù)服務(wù)”；在完善立法工作機(jī)制方面，強(qiáng)調(diào)“積極運(yùn)用新媒體新技術(shù)拓寬立法公眾參與渠道，完善立法聽證、民意調(diào)查機(jī)制”，努力提高政府立法的社會(huì)接受度；在嚴(yán)格落實(shí)重大行政決策程序方面，強(qiáng)調(diào)“增強(qiáng)公眾參與實(shí)效”“加大公眾參與力度”“認(rèn)真聽取和反映利益相關(guān)群體的意見建議”，著力厚植重大行政決策的民意基礎(chǔ)；在加大重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法力度方面，強(qiáng)調(diào)“對(duì)舉報(bào)嚴(yán)重違法違規(guī)行為和重大風(fēng)險(xiǎn)隱患的有功人員依法予以獎(jiǎng)勵(lì)和嚴(yán)格保護(hù)”，進(jìn)一步吸引社會(huì)力量通過舉報(bào)提供執(zhí)法線索、節(jié)約行政執(zhí)法資源；在健全突發(fā)事件應(yīng)對(duì)體系方面，設(shè)置專門條款規(guī)定“引導(dǎo)、規(guī)范基層組織和社會(huì)力量參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)”，彰顯對(duì)政府與社會(huì)合作共同應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的期盼；在全面主動(dòng)落實(shí)政務(wù)公開方面，強(qiáng)調(diào)“用政府更加公開透明贏得社會(huì)信任”“鼓勵(lì)開展政府開放日、網(wǎng)絡(luò)問政等主題活動(dòng)，增進(jìn)與公眾的互動(dòng)交流”，為行政權(quán)力接受社會(huì)監(jiān)督創(chuàng)造條件。這些旨在促使政府與社會(huì)、市場關(guān)系由對(duì)立走向合作的新舉措，激發(fā)了法治政府建設(shè)的外生動(dòng)力，能夠形成一種融市場主體自我規(guī)制、社會(huì)組織內(nèi)部自治、第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)參與、吹哨人啟動(dòng)執(zhí)法程序和政府事中事后監(jiān)管于一體的“多元主體合作共治”格局，從而改變政府單中心管理模式，重塑政府與市場和社會(huì)之間的共生關(guān)系?！罢蠛驼珀P(guān)系的新變化并非意味著國家的逐漸消亡，毋寧說需要一個(gè)更有活力、更加強(qiáng)大的理想政府?！?章志遠(yuǎn)：《監(jiān)管新政與行政法學(xué)的理論回應(yīng)》，載《東方法學(xué)》2020 年第5 期。

五、通過數(shù)字技術(shù)賦能的法治政府建設(shè)

當(dāng)前，以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能為代表的新一代信息技術(shù)日新月異，對(duì)全球范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、國家管理、社會(huì)治理、人民生活正產(chǎn)生著重大而深遠(yuǎn)的影響。我國是后發(fā)型工業(yè)化、城市化國家，但在信息化、數(shù)字化時(shí)代卻與其他發(fā)達(dá)國家處于同步調(diào)發(fā)展和競爭階段。置身于飛速的科技創(chuàng)新時(shí)代，我國應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展策略，全面塑造經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新優(yōu)勢(shì)，積極探索通過數(shù)字技術(shù)革新賦能政府治理，實(shí)現(xiàn)政府治理法治化與信息化的深度融合。黨的十九屆四中全會(huì)《決定》在對(duì)“構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”作出部署時(shí)，提出“建立健全運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進(jìn)行行政管理的制度規(guī)則”“推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)有序共享”等重要任務(wù)，指明了信息革命時(shí)代借助數(shù)字技術(shù)賦能政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革方向；黨的十九屆五中全會(huì)《決定》提出建設(shè)“數(shù)字中國”的目標(biāo)，要求“加強(qiáng)數(shù)字社會(huì)、數(shù)字政府建設(shè)，提升公共服務(wù)、社會(huì)治理等數(shù)字化智能化水平”；《法治中國規(guī)劃》將加強(qiáng)科技和信息化保障列入“有力的法治保障體系”之中，要求“全面建設(shè)‘智慧法治’，推進(jìn)法治中國建設(shè)的數(shù)據(jù)化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化”。

2021 年《綱要》緊扣當(dāng)前科技創(chuàng)新時(shí)代實(shí)際，將“智能高效”設(shè)定為新發(fā)展階段法治政府建設(shè)的新目標(biāo)，明確提出“全面建設(shè)數(shù)字法治政府”的時(shí)代任務(wù)，致力于提升法治政府建設(shè)的數(shù)字化水平。一個(gè)通過數(shù)字技術(shù)賦能政府治理現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)數(shù)字技術(shù)發(fā)展與法治政府建設(shè)深度融合的嶄新時(shí)代已經(jīng)來臨。2020年1 月新冠疫情爆發(fā)以來，數(shù)字技術(shù)對(duì)政府在疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)中的果斷決策、包容治理和精準(zhǔn)施策都發(fā)揮了極為重要的支撐作用，再次證明了數(shù)字技術(shù)賦能政府治理的強(qiáng)大動(dòng)力和廣闊前景。就數(shù)字法治政府建設(shè)的具體方向而言，2021 年《綱要》提出了“加快推進(jìn)信息化平臺(tái)建設(shè)”“加快推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)有序共享”和“深入推進(jìn)‘互聯(lián)網(wǎng)+’監(jiān)管執(zhí)法”的三重任務(wù)，涉及政務(wù)服務(wù)模式的劃時(shí)代變革、大數(shù)據(jù)在政府治理體系各個(gè)環(huán)節(jié)的運(yùn)用和智慧監(jiān)管執(zhí)法模式的創(chuàng)新，這些改革將會(huì)大大提升法治政府建設(shè)的數(shù)字化水準(zhǔn)和行政工作的效能。與依托傳統(tǒng)人海戰(zhàn)術(shù)和公務(wù)人員勤政提高行政效能所不同的是，數(shù)字技術(shù)應(yīng)用和數(shù)據(jù)賦能能夠全方位推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)換、創(chuàng)新政府組織方式、提升行政決策能力、改善政務(wù)服務(wù)品質(zhì)，使包括“行政手段有效實(shí)現(xiàn)目標(biāo)”和“行政手段效益最大化”雙重規(guī)范內(nèi)涵的“行政效能原則”真正得以實(shí)現(xiàn)。?沈巋：《論行政法上的效能原則》，載《清華法學(xué)》2019 年第4 期。

“智能高效型”法治政府建設(shè)是一項(xiàng)全新的事業(yè)，也是一項(xiàng)跨界融合發(fā)展的系統(tǒng)工程，涉及政府治理理念的變革、政企合作關(guān)系的重構(gòu)和數(shù)字技術(shù)的創(chuàng)新應(yīng)用，對(duì)傳統(tǒng)法律體系形成了諸多挑戰(zhàn)，需要予以系統(tǒng)的理論闡釋和制度回應(yīng)。?參見馬顏昕等：《數(shù)字政府：變革與法治》，中國人民大學(xué)出版社2021 年版，第二編“數(shù)字政府對(duì)傳統(tǒng)政府的變革”。從長遠(yuǎn)來看，全面建設(shè)數(shù)字法治政府將迸發(fā)出強(qiáng)大的勢(shì)能，帶動(dòng)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔誠信、人民滿意的法治政府建設(shè)。大量行政事務(wù)的“掌上辦”“馬上辦”“隨時(shí)辦”，能夠?qū)崿F(xiàn)政府瘦身和人民滿意的“雙贏”；“讓數(shù)據(jù)多跑路、讓群眾少跑腿”，真正踐行了行政權(quán)力為民服務(wù)的宗旨；以“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”為依托的遠(yuǎn)程監(jiān)管、移動(dòng)監(jiān)管和信用監(jiān)管，為精準(zhǔn)監(jiān)管、靶向監(jiān)管、科學(xué)監(jiān)管和有效監(jiān)管提供了堅(jiān)實(shí)保障，增強(qiáng)了人民群眾對(duì)政府監(jiān)管能力的信心；信用信息共享平臺(tái)、掌上復(fù)議、在線調(diào)解、共享法庭的靈活使用，緩解了官民關(guān)系的對(duì)抗性，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)矛盾糾紛的多元化高效化解。這些正在初步實(shí)踐的數(shù)字政府建設(shè)成果，昭示著通過數(shù)字技術(shù)賦能政府治理現(xiàn)代化的美好前景，將成為新發(fā)展階段我國高質(zhì)量法治政府建設(shè)的重要生長點(diǎn)。2021 年《綱要》第九部分擘畫了“十四五”期間全面建設(shè)數(shù)字法治政府的藍(lán)圖，我國法治政府建設(shè)必將為人類法治文明進(jìn)步貢獻(xiàn)“數(shù)字中國方案”和“數(shù)字中國智慧”。