我國(guó)散煤治理現(xiàn)狀分析與長(zhǎng)效機(jī)制構(gòu)建研究

李雪玉

(北京大學(xué)能源研究院，北京市朝陽(yáng)區(qū)，100022)

0 引言

“十三五”時(shí)期是我國(guó)散煤治理的破題階段，在此期間，散煤治理以改善空氣質(zhì)量為核心，在工業(yè)小鍋爐淘汰關(guān)停、散亂污企業(yè)整治、窯爐專項(xiàng)治理、北方清潔取暖等多領(lǐng)域采取目標(biāo)管理的方式，全力推進(jìn)，并以嚴(yán)格的環(huán)保督察來(lái)保駕護(hù)航，總體上取得了重大成果。淘汰治理無(wú)望的小型燃煤鍋爐約10萬(wàn)臺(tái)，重點(diǎn)區(qū)域35 t/h以下燃煤鍋爐基本清零，中央財(cái)政支持北方地區(qū)清潔取暖試點(diǎn)實(shí)現(xiàn)“2+26”城市和汾渭平原全覆蓋，累計(jì)完成改造約3 500萬(wàn)戶左右，其中農(nóng)村地區(qū)完成散煤替代約2 500萬(wàn)戶，空氣質(zhì)量和居民健康水平取得顯著改善。

2021年是《北方地區(qū)冬季清潔取暖規(guī)劃》(2017-2021)的收官之年，也是“十四五”的開(kāi)局之年，筆者與所在團(tuán)隊(duì)在充分總結(jié)“十三五”經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，分析了當(dāng)前散煤治理面臨的主要挑戰(zhàn)，確保在“十三五”散煤治理成果得到有效保障的基礎(chǔ)上，兼顧清潔化和低碳化目標(biāo)，以經(jīng)濟(jì)可承受的方式穩(wěn)步推進(jìn)下一階段的散煤治理工作。

1 散煤治理的主要措施及其成效

2013年全國(guó)大范圍的霧霾污染事件頻發(fā)，為積極應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的大氣污染問(wèn)題，國(guó)家頒布出臺(tái)了《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，就空氣質(zhì)量改善問(wèn)題提出了具體目標(biāo)和治理措施?；诖髿猸h(huán)境相關(guān)研究成果表明，散煤燃燒污染是“十二五”以來(lái)逐漸增多的霧霾污染重要成因之一，因此散煤治理相應(yīng)成為了大氣污染防治工作的重要任務(wù)?！笆濉逼陂g，我國(guó)的散煤治理工作以改善空氣質(zhì)量為核心，經(jīng)歷了3個(gè)主要政策的實(shí)施階段：2016-2017年是《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》的攻堅(jiān)和收官階段，也是工業(yè)散煤治理取得積極成效的2年；2017-2020年是《北方地區(qū)清潔取暖規(guī)劃(2017-2021)》有效執(zhí)行的重要4年，也是北方清潔取暖改造快速落地的階段；2018-2020年，是《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》全面實(shí)施階段，是散煤治理戰(zhàn)場(chǎng)擴(kuò)圍、民用和工業(yè)散煤全面綜合治理的階段，這一期間，嚴(yán)格的環(huán)保督察制度及其常態(tài)化為散煤治理行動(dòng)措施的有效落實(shí)提供了保障?！笆濉睍r(shí)期，散煤治理政策體系初步形成并逐步完善，散煤治理取得了突破性進(jìn)展。

1.1 工業(yè)散煤治理

工業(yè)散煤治理主要包括35 t/h及以下的燃煤小鍋爐、直燃直排或不能達(dá)標(biāo)排放的小窯爐。據(jù)初步估算，“十三五”期間，工業(yè)散煤削減累計(jì)超過(guò)1億t，共淘汰治理無(wú)望的小型燃煤鍋爐約10萬(wàn)臺(tái)，重點(diǎn)區(qū)域35 t/h以下燃煤鍋爐基本清零。

1.1.1 工業(yè)散煤治理措施

整體來(lái)看，我國(guó)燃煤工業(yè)鍋爐正向著大容量、高能效、低排放的方向發(fā)展。在工業(yè)鍋爐治理方面，通過(guò)4類措施的全面落地，燃煤工業(yè)小鍋爐數(shù)量和規(guī)模正大幅下降，一是控制新增燃煤鍋爐規(guī)模，重點(diǎn)區(qū)域全域和其他地區(qū)縣級(jí)及以上城市建成區(qū)原則上不再新建35 t/h以下的燃煤鍋爐，其他地區(qū)原則上不再新建10 t/h以下的燃煤鍋爐；二是加快淘汰燃煤小鍋爐，實(shí)施“清潔能源替代”，重點(diǎn)區(qū)域基本淘汰35 t/h以下燃煤鍋爐，縣級(jí)及以上城市建成區(qū)基本淘汰10 t/h及以下燃煤鍋爐，因地制宜實(shí)施清潔能源替代；三是實(shí)施燃煤鍋爐“以大代小”(大型高效節(jié)能環(huán)保鍋爐替代低效分散小鍋爐)，開(kāi)展燃煤鍋爐節(jié)能改造，提升系統(tǒng)運(yùn)行水平；四是提高供熱燃煤質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)煤炭分質(zhì)分級(jí)利用，推廣使用洗選煤，燃煤鍋爐不得直接燃用高硫高灰分的原煤。

1.1.2 工業(yè)散煤治理成效

在其它工業(yè)散煤治理方面，淘汰落后產(chǎn)能、散亂污企業(yè)整治、錯(cuò)峰生產(chǎn)、清潔能源替代等措施發(fā)揮了重要作用。其中，建材行業(yè)通過(guò)推動(dòng)、出臺(tái)磚瓦行業(yè)《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄(2019年本)》，提升行業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻的同時(shí)，推進(jìn)企業(yè)技術(shù)改造。據(jù)初步估算，陶瓷、磚瓦、石灰這3個(gè)行業(yè)通過(guò)淘汰落后產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)散燒煤削減約7 700余萬(wàn)t。“十三五”期間4類政策措施對(duì)建材行業(yè)小窯爐治理的貢獻(xiàn)如圖1所示。

圖1 “十三五”期間4類政策措施對(duì)建材行業(yè)小窯爐治理的貢獻(xiàn)

1.2 民用散煤治理

1.2.1 民用散煤治理進(jìn)展

在民用散煤治理方面，在中央財(cái)政支持北方地區(qū)冬季清潔取暖試點(diǎn)政策下，“十三五”期間，先后共3批、43個(gè)城市開(kāi)展了清潔取暖試點(diǎn)示范工作，并取得積極進(jìn)展。截至2021年4月，試點(diǎn)城市合計(jì)完成清潔取暖改造面積39.10億km2、改造戶數(shù)3 526萬(wàn)戶(以各試點(diǎn)城市實(shí)際完成任務(wù)量統(tǒng)計(jì)，其中山東第二批試點(diǎn)城市按目標(biāo)任務(wù)量統(tǒng)計(jì))。前3批試點(diǎn)城市改造規(guī)模(改造戶數(shù))占比依次為38%、55%、7%。清潔取暖改造以城鄉(xiāng)結(jié)合部、所轄縣及農(nóng)村地區(qū)為主，占比75%；清潔取暖改造主要分布在京津冀及周邊“2+26”城市，占比73%。試點(diǎn)城市改造前后清潔取暖率的變化如圖2所示。

圖2 試點(diǎn)城市改造前后清潔取暖率的變化

由圖2可以看出，第一批12個(gè)試點(diǎn)城市到2020年4月已結(jié)束試點(diǎn)期，3年內(nèi)城區(qū)完成清潔取暖改造409萬(wàn)戶，取暖率由83.7%提高到100%；城鄉(xiāng)結(jié)合部、所轄縣及農(nóng)村地區(qū)完成清潔取暖改造914萬(wàn)戶，清潔取暖率由32.84%提升到88.59%。第二批23個(gè)試點(diǎn)城市到2021年4月結(jié)束試點(diǎn)期，3年內(nèi)城區(qū)完成清潔取暖改造411萬(wàn)戶，清潔取暖率由85.38%提升到100%；城鄉(xiāng)結(jié)合部、所轄縣及農(nóng)村地區(qū)完成清潔取暖改造1 543萬(wàn)戶，清潔取暖率由42.79%提升到95.07%。第三批8個(gè)試點(diǎn)城市將于2022年結(jié)束試點(diǎn)期，截至到2021年4月，城區(qū)完成清潔取暖改造49萬(wàn)戶，清潔取暖率由67.46%提升到95.72%；城鄉(xiāng)結(jié)合部、所轄縣及農(nóng)村地區(qū)完成清潔取暖改造200萬(wàn)戶，清潔取暖率由33.84%提升到97.57%[1]。

1.2.2 民用散煤治理成效

隨著清潔取暖改造工作的推進(jìn)，重點(diǎn)區(qū)域空氣質(zhì)量明顯改善。其中，2020年，“2+26”城市和汾渭平原城市優(yōu)良天數(shù)比例分別提高到63.5%和70.6%，分別比2017年上升14.2個(gè)百分點(diǎn)和18.5個(gè)百分點(diǎn)；PM 2.5全年平均濃度分別下降到51 μg/m3和48 μg/m3，分別比2017年下降25%和26%。2021年，我國(guó)清潔取暖工作開(kāi)始從試點(diǎn)走向推廣階段，獲得財(cái)政支持的20個(gè)城市中京津冀及周邊地區(qū)城市12個(gè)、西北和東北區(qū)域城市8個(gè)，標(biāo)志著北方清潔取暖工作從重點(diǎn)區(qū)域開(kāi)始在向非重點(diǎn)地區(qū)延伸。

2 散煤治理面臨的主要挑戰(zhàn)

“十三五”期間散煤治理取得了突破性進(jìn)展，然而工業(yè)散煤治理主要依賴行政手段，民用散煤治理主要依賴財(cái)政補(bǔ)貼，散煤治理效果需要進(jìn)一步鞏固和加強(qiáng)。尤其是民用散煤治理已經(jīng)從快速完成目標(biāo)的改造階段跨入保障長(zhǎng)期使用的運(yùn)維階段，從單純考慮初裝成本的補(bǔ)貼階段進(jìn)入運(yùn)行成本自擔(dān)的后補(bǔ)貼階段，從以清潔為主要目標(biāo)階段到兼顧碳中和為長(zhǎng)期目標(biāo)的雙輪驅(qū)動(dòng)階段，從以排放效果最優(yōu)的技術(shù)路線選擇階段到兼顧經(jīng)濟(jì)性的因地制宜方案的選定階段，均面臨著諸多挑戰(zhàn)。

2.1 工業(yè)散煤治理難度升級(jí)

目前，在各類政策的推動(dòng)下，工業(yè)小鍋爐和小窯爐在“十三五”期間基本實(shí)現(xiàn)了加快淘汰落后的工作。截至到2020年底，重點(diǎn)區(qū)域基本淘汰35 t/h以下燃煤鍋爐，65 t/h以上燃煤鍋爐基本完成節(jié)能和超低排放改造。雖然地方在實(shí)施燃煤小鍋爐淘汰和超低排放改造稍有滯后，但從目前的推進(jìn)進(jìn)度來(lái)看，重點(diǎn)區(qū)域已基本實(shí)現(xiàn)燃煤小鍋爐清零，非重點(diǎn)區(qū)域正在全面淘汰10 t/h以下的燃煤小鍋爐。小窯爐治理方面，淘汰落后產(chǎn)能在“十三五”時(shí)期發(fā)揮了關(guān)鍵性作用，在后續(xù)治理中，建議繼續(xù)加快清潔能源替代、產(chǎn)業(yè)升級(jí)和提升改造。

隨著國(guó)內(nèi)外生態(tài)環(huán)境和氣候形勢(shì)的變化，我國(guó)工業(yè)散煤治理面臨著減污降碳協(xié)同治理的新形勢(shì)和挑戰(zhàn)，然而當(dāng)前大氣污染防治技術(shù)不能完全滿足減污降碳協(xié)同治理的需求，還缺乏真正適用于小鍋爐或小窯爐的低成本并能實(shí)現(xiàn)多污染物和碳排放協(xié)同治理的技術(shù)。

2.2 民用散煤治理面臨的挑戰(zhàn)

2.2.1 散煤返燒問(wèn)題突出

“十三五”重點(diǎn)區(qū)域已完成清潔取暖3 500余萬(wàn)戶，然而后續(xù)的關(guān)鍵問(wèn)題在于投入使用并確?？沙掷m(xù)的清潔取暖效果。目前，對(duì)于已完成清潔取暖改造的地區(qū)，民用散煤治理存在的最大問(wèn)題是“改而不用”“改而少用”“改了又改”等現(xiàn)象導(dǎo)致的不同程度的散煤返燒。生態(tài)環(huán)境部門(mén)2018-2019年秋冬季實(shí)地督察數(shù)據(jù)顯示，北方地區(qū)按村統(tǒng)計(jì)平均復(fù)燃率就達(dá)到14%，河北某市更是高達(dá)36%。一項(xiàng)專門(mén)針對(duì)清潔取暖返煤的分析顯示，當(dāng)前潛在返煤用戶超過(guò)500萬(wàn)戶，如各地運(yùn)行補(bǔ)貼逐步退坡，這一數(shù)據(jù)或?qū)⑦_(dá)到800萬(wàn)戶之多。

(1)“改而不用”和“改了又改”現(xiàn)象導(dǎo)致的散煤返燒。在試點(diǎn)示范階段，部分地區(qū)出現(xiàn)“改而不用”的現(xiàn)象。以“煤改電”為例，在煤改電用戶中，“改而未用”用戶(指的是采暖季期間，用戶的日均電量不到2 kW·h)、“基本不用”用戶(指的是采暖季期間，用戶的日均電量2～8 kW·h，基本沒(méi)有使用電取暖的用戶)、“低水平使用”用戶(指的是采暖季期間，用戶的日均電量高于8 kW·h，但受多重因素影響，采暖用量不大)，約占總戶數(shù)的70%～80%。北京市、天津市和山西省的運(yùn)行情況相對(duì)較好，正常使用率超過(guò)60%，尤其是北京市，正常使用電取暖用戶占比最高，山東省、河南省、新疆自治區(qū)和陜西省的利用率相對(duì)較低。其中成本是很大因素，除此之外，還有其他現(xiàn)實(shí)原因，比如農(nóng)村地區(qū)居民或外出務(wù)工，或一戶多宅，或冬季搬到城鎮(zhèn)樓房居住，造成已完成“煤改電”清潔取暖改造的房屋長(zhǎng)期空置，電采暖設(shè)備幾乎不使用。

在試點(diǎn)示范階段，有部分地區(qū)因技術(shù)路線選擇不當(dāng)、盲目照搬等現(xiàn)象的存在，導(dǎo)致改造后不得不進(jìn)行二次、三次改造。據(jù)實(shí)地調(diào)研，某市是重點(diǎn)區(qū)域?qū)嵤┣鍧嵢∨^早的地市級(jí)，在2015年就開(kāi)始利用中央大氣污染防治資金開(kāi)始實(shí)施農(nóng)村清潔取暖改造工作，在早期的技術(shù)探索階段，部分農(nóng)村采取了石墨烯等取暖技術(shù)，據(jù)使用居民反映效果較差，面臨著設(shè)備更換的問(wèn)題。然而，按照有關(guān)資金管理辦法要求，對(duì)已獲得中央資金支持的項(xiàng)目不能再次獲得中央資金的支持，因此需要地方政府再給予補(bǔ)貼才能完成取暖設(shè)備的更換。另外，一些地方政府在財(cái)政資金有限的情況下，為完成任務(wù)目標(biāo)，往往采取低價(jià)招標(biāo)策略，導(dǎo)致大量劣質(zhì)產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)，在質(zhì)量、安全存在隱患的情況下，再次改造就成了無(wú)法回避的選擇。

(2)散煤返燒原因的復(fù)雜性。上述現(xiàn)象的出現(xiàn)導(dǎo)致了不同程度的散煤返燒，返煤率在技術(shù)路徑、區(qū)域位置、用戶經(jīng)濟(jì)條件及年齡構(gòu)成等方面表現(xiàn)出了明顯的高低分布特點(diǎn)。根據(jù)河北省某地調(diào)研結(jié)果，從技術(shù)路徑來(lái)看，直/蓄熱式電暖器的用戶返煤率達(dá)到80%左右；燃?xì)獗趻鞝t用戶的返煤率為35%左右；空氣源熱泵返煤率為15%左右。從區(qū)域位置來(lái)看，靠近城區(qū)的農(nóng)村地區(qū)返煤率較低，偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)返煤率較高；從用戶經(jīng)濟(jì)條件和年齡構(gòu)成來(lái)看，經(jīng)濟(jì)條件好的家庭返煤率低，經(jīng)濟(jì)條件差的家庭返煤率高；以年輕人為主的家庭返煤率較低，以老年人為主的家庭返煤率較高。同時(shí)，系列生活用能問(wèn)題未充分解決，也是返煤的重要原因之一。調(diào)研顯示，部分老百姓保留煤爐是出于生活習(xí)慣，比如習(xí)慣大鍋大火做飯、爐灶暖炕、熱水洗漱等。此外，部分地區(qū)補(bǔ)貼按戶執(zhí)行，對(duì)于部分三代同居的住戶，現(xiàn)有補(bǔ)貼往往只解決了其中2～3間房，多數(shù)用于年輕人生活起居，老人住的屋子仍然使用小爐灶、小火炕。由此可見(jiàn)，散煤返燒與各地的能源供應(yīng)情況、散煤管控力度、技術(shù)路徑選擇、取暖成本和使用效果、用戶的經(jīng)濟(jì)水平和用戶年齡，以及生活習(xí)慣等多種因素有關(guān)，需要具體情況具體分析。

2.2.2 補(bǔ)貼快速退坡增加散煤返燒風(fēng)險(xiǎn)

在散煤返燒的諸多影響因素中，經(jīng)濟(jì)性是無(wú)法回避的關(guān)鍵因素。河北省某地調(diào)研結(jié)果顯示，約16%的農(nóng)村富裕家庭(可承受的取暖費(fèi)用支出為3 000～5 000元)對(duì)清潔取暖持歡迎態(tài)度，普遍表示“煤改氣”“煤改電”干凈、方便，即使取消補(bǔ)貼也不會(huì)再燒煤；約47%的農(nóng)村中等家庭(可承受的取暖費(fèi)用支出為2 000～3 000元)對(duì)清潔取暖持支持態(tài)度，普遍表示取消補(bǔ)貼后會(huì)繼續(xù)使用清潔取暖，但會(huì)同時(shí)使用其他能源輔助取暖；約37%的農(nóng)村貧困家庭(可承受的取暖費(fèi)用支出為1 000～2 000元)對(duì)清潔取暖持否定態(tài)度，普遍表示即使有補(bǔ)貼也不會(huì)使用。用戶可承受的清潔取暖支出水平分析如圖3所示。

圖3 用戶可承受的清潔取暖支出水平分析

清潔取暖的運(yùn)行成本普遍高于過(guò)去傳統(tǒng)煤爐取暖的成本，其中空氣源熱泵運(yùn)行成本是散煤取暖的2倍左右；燃?xì)獗趻鞝t運(yùn)行成本是散煤取暖的2～3倍左右；直/蓄式電暖器運(yùn)行成本是散煤取暖的3～5倍左右。根據(jù)我國(guó)農(nóng)村能源行業(yè)協(xié)會(huì)此前的一份調(diào)研結(jié)果顯示，86%的農(nóng)村居民期望的取暖成本在2 500元以下，超 70% 的農(nóng)村居民期望的取暖成本在2 000元以下[2]。加之當(dāng)前的疫情影響，運(yùn)行成本與居民承受能力之間的差距是當(dāng)前面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

在“十三五”清潔取暖破題階段，補(bǔ)貼政策是緩解經(jīng)濟(jì)性痛點(diǎn)、快速推進(jìn)清潔取暖改造的重要推手，在后改造時(shí)代，中央補(bǔ)貼的退出給地方財(cái)政帶來(lái)了巨大壓力，地方補(bǔ)貼的快速退坡直接增加了散煤返燒的風(fēng)險(xiǎn)。目前，在中央財(cái)政退出的情況下，高額的運(yùn)行補(bǔ)貼給部分城市帶來(lái)較大的壓力。目前，河北省壓力最大，2021年河北省試點(diǎn)城市合計(jì)補(bǔ)貼金額初步測(cè)算超過(guò)80億元。導(dǎo)致部分城市補(bǔ)貼政策在試點(diǎn)期間已經(jīng)出現(xiàn)退坡且速度較快，相比2018年和2019年，石家莊氣價(jià)補(bǔ)貼下降42.9%，唐山、保定、廊坊和衡水下降20%；石家莊、唐山、廊坊、衡水電價(jià)補(bǔ)貼下降40%，開(kāi)封和晉中下降50%。此外，河北省已經(jīng)明確省級(jí)采取退坡方式(逐步減少，最終退出)再給予2年補(bǔ)貼，第一年退坡50%，第二年退坡至25%，第三年市級(jí)不再補(bǔ)助。在中央補(bǔ)貼退出、地方補(bǔ)貼快速退坡的情況下，農(nóng)戶自行承擔(dān)運(yùn)行成本的能力直接決定了清潔取暖的可持續(xù)性。

2.2.3 運(yùn)維滯后影響用戶使用

清潔取暖試點(diǎn)陸續(xù)進(jìn)入后改造時(shí)代，運(yùn)維、管護(hù)需求集中釋放，而智能服務(wù)體系建設(shè)相對(duì)滯后。大量終端用戶設(shè)備的售后維護(hù)和監(jiān)管成為難題，壞了不會(huì)修、沒(méi)人修、維修不及時(shí)的問(wèn)題也造成部分老百姓復(fù)燒燃煤。清潔能源高效利用，需要高效的輸配系統(tǒng)和可靠的終端設(shè)備。相比終端用戶和終端設(shè)備，燃?xì)夤芫W(wǎng)、電網(wǎng)等輸配系統(tǒng)管理難度相對(duì)較小。而農(nóng)村地區(qū)范圍大、居民較為分散、距離城市較遠(yuǎn)、交通相對(duì)不便，即使在招標(biāo)階段簽署了后續(xù)運(yùn)維服務(wù)協(xié)議，部分設(shè)備終端企業(yè)售后服務(wù)在農(nóng)村覆蓋力度不足，難以滿足農(nóng)村居民的需求。加之終端清潔取暖設(shè)備質(zhì)量參差不齊，不少地區(qū)采用低價(jià)中標(biāo)的購(gòu)買方式，導(dǎo)致廠家降低配置或降低服務(wù)規(guī)格，存在較大的質(zhì)量隱患。

3 構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制的建議

面對(duì)當(dāng)前散煤返燒的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和治理難度逐步升級(jí)的挑戰(zhàn)，以及碳中和遠(yuǎn)景目標(biāo)的新形勢(shì)，散煤治理應(yīng)理清近期和遠(yuǎn)期的關(guān)系、整體與局部的關(guān)系，平衡經(jīng)濟(jì)可承受與減污降碳效果，尤其是立足于“十四五”時(shí)期的經(jīng)濟(jì)和能源形勢(shì)，構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制，穩(wěn)步、有序地推進(jìn)散煤治理工作，確保散煤治理效果可持續(xù)。

3.1 將清潔取暖作為農(nóng)村能源系統(tǒng)的組成部分綜合考慮

將農(nóng)村生活用能(如取暖、炊事、熱水等)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用能(如溫室大棚)以及農(nóng)村其他用能統(tǒng)籌考慮，將農(nóng)村能源系統(tǒng)的清潔化、低碳化和電氣化作為長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。短期來(lái)看，經(jīng)濟(jì)可承受是保障清潔取暖改造成果的關(guān)鍵。地方政府在選擇技術(shù)路徑時(shí)，應(yīng)充分借鑒“十三五”試點(diǎn)城市的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，從農(nóng)村的建筑密度、經(jīng)濟(jì)水平、氣候條件、資源條件、居民習(xí)慣等實(shí)際情況出發(fā)，堅(jiān)持因時(shí)制宜、因地制宜、因戶制宜的原則，選擇簡(jiǎn)單實(shí)用、技術(shù)成熟、成本可承受、群眾樂(lè)于接受的清潔取暖技術(shù)模式，在經(jīng)過(guò)試點(diǎn)示范、科學(xué)論證之后再全面推廣。在技術(shù)路線的選擇上，對(duì)于農(nóng)村分散采暖用戶，建議在有基礎(chǔ)、有條件的城中村(城郊村)，優(yōu)先推廣空氣源熱泵，慎重推廣直熱式電暖器和蓄熱式電暖器，鞏固和穩(wěn)步推進(jìn)煤改氣；在生物質(zhì)、太陽(yáng)能資源豐富，地?zé)豳Y源豐富、有較好基礎(chǔ)、基本具備條件的一般農(nóng)村，可按照就地取材、多能互補(bǔ)的原則，積極推進(jìn)“太陽(yáng)能+熱泵”、“太陽(yáng)能+生物質(zhì)爐具”、地?zé)崛∨惹鍧嵢∨绞?，在可再生能源資源匱乏的地區(qū)積極推廣清潔煤配套爐具取暖；在地處偏遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的偏遠(yuǎn)農(nóng)村，應(yīng)優(yōu)先發(fā)展?jié)崈裘夯蛏镔|(zhì)配套清潔爐具取暖[3]。

3.2 分區(qū)域提出清潔取暖率目標(biāo)

繼續(xù)將清潔取暖率作為約束性指標(biāo)，分解落實(shí)到各地方，并建立科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。北方地區(qū)冬季取暖的15省市分布于我國(guó)東北、西北和華北地區(qū)，由于資源稟賦、環(huán)境氣候條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的差異，清潔取暖的發(fā)展應(yīng)分區(qū)域、分階段穩(wěn)步推進(jìn)。京津冀及周邊地區(qū)、汾渭平原等重點(diǎn)區(qū)域的平原地區(qū)已基本完成生活和冬季取暖散煤替代，發(fā)展基礎(chǔ)相對(duì)較好，在“十四五”期間應(yīng)積極推廣試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，陜西省、山西省、河南省、山東省和河北省等試點(diǎn)外的城市、農(nóng)村和平原地區(qū)要實(shí)現(xiàn)散煤清零。西北地區(qū)的內(nèi)蒙古自治區(qū)、新疆自治區(qū)、甘肅省和青海省等地的光伏資源、風(fēng)能資源較為豐富，在國(guó)家大力發(fā)展分布式可再生能源的同時(shí)，應(yīng)加快推動(dòng)農(nóng)村電氣化發(fā)展，積極探索可再生能源供熱模式。東北地區(qū)氣候嚴(yán)寒，供暖周期長(zhǎng)，供熱需求占全國(guó)總量的1/3，清潔取暖發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，且經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，農(nóng)村居民收入相比重點(diǎn)區(qū)域較低，應(yīng)在經(jīng)濟(jì)可承受的前提下適度推進(jìn)散煤替代工作。

3.3 提效降本是長(zhǎng)效機(jī)制的重要內(nèi)容

(1)推動(dòng)建筑節(jié)能改造，提高保溫效果，是清潔取暖改造的基本前提。“十四五”期間可借力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，協(xié)同多項(xiàng)農(nóng)村建設(shè)工作，將建筑能效提升作為節(jié)能減排工作的重點(diǎn)任務(wù)之一，尤其對(duì)集中建設(shè)、統(tǒng)一施工的新農(nóng)村建設(shè)、合村并居等項(xiàng)目，加快建筑能效提升推進(jìn)步伐。將新建、改擴(kuò)建農(nóng)房納入監(jiān)管范圍，出臺(tái)農(nóng)房建設(shè)管理辦法，逐步把農(nóng)村建筑建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)“用起來(lái)”，把美麗鄉(xiāng)村建設(shè)“管起來(lái)”，采取“事前規(guī)劃、事中控制、事后分析”的工作思路，在堅(jiān)持試點(diǎn)先行的條件下，做好頂層設(shè)計(jì)，完善農(nóng)村住宅建設(shè)管理體系，由點(diǎn)到面，在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目中強(qiáng)制執(zhí)行相關(guān)規(guī)范的基礎(chǔ)上，逐步穩(wěn)妥推進(jìn)，最終全面覆蓋到所有農(nóng)村住房建設(shè)當(dāng)中。同時(shí)，因地制宜分層次推進(jìn)建筑能效提升工作，對(duì)于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)條件差的村莊，推薦采取關(guān)鍵部位改造的局部改造方式，對(duì)于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)條件好的村莊，推薦全面改造一步到位，對(duì)于空心村、有搬遷計(jì)劃的村莊，推薦實(shí)用為主的簡(jiǎn)易改造方式[4]。

(2)加快關(guān)鍵領(lǐng)域技術(shù)突破。通過(guò)國(guó)家科技項(xiàng)目開(kāi)展農(nóng)村清潔取暖技術(shù)和設(shè)備研發(fā)，如熱泵式高能效取暖設(shè)備、太陽(yáng)能熱電聯(lián)供技術(shù)、高效低排放生物質(zhì)專用取暖爐具、供熱智能化技術(shù)、儲(chǔ)熱等技術(shù)或設(shè)備。同時(shí)，在清潔取暖項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中鼓勵(lì)、激勵(lì)地方開(kāi)展新技術(shù)、新產(chǎn)品試點(diǎn)示范，提升技術(shù)的成熟度和產(chǎn)品的系列性，促進(jìn)技術(shù)的規(guī)?；l(fā)展。

(3)在多能互補(bǔ)、企業(yè)服務(wù)、金融支持等方面進(jìn)一步推動(dòng)模式創(chuàng)新，帶動(dòng)社會(huì)資本投入?？梢詤⒖肌胺适荽钆洹钡乃悸?，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、城鄉(xiāng)一體化模式等實(shí)施農(nóng)村供暖項(xiàng)目，解決單獨(dú)實(shí)施農(nóng)村項(xiàng)目投資大、運(yùn)行費(fèi)高的問(wèn)題。在金融創(chuàng)新方面，可通過(guò)綠色資產(chǎn)證券化、融資租賃、專業(yè)化擔(dān)保、政策性貸款等措施加大對(duì)農(nóng)村清潔供暖項(xiàng)目的支持力度，降低清潔供暖項(xiàng)目融資成本和投資；發(fā)展清潔能源產(chǎn)業(yè)投資基金，用于清潔取暖項(xiàng)目的低息貸款、融資擔(dān)保等；大力支持清潔供暖企業(yè)發(fā)行綠色債券，創(chuàng)新抵押融資模式，豐富抵押品種類和范圍。此外，開(kāi)發(fā)建立農(nóng)村清潔取暖改造項(xiàng)目CCER方法學(xué)，推動(dòng)農(nóng)村清潔取暖項(xiàng)目開(kāi)展碳減排認(rèn)證，促進(jìn)農(nóng)村清潔取暖改造項(xiàng)目參與碳交易。

(4)明確定位政府補(bǔ)貼的角色。政府補(bǔ)貼不會(huì)長(zhǎng)期持續(xù)，應(yīng)發(fā)揮導(dǎo)向和激勵(lì)作用，在方案設(shè)計(jì)之初，應(yīng)該全方位考慮成本分?jǐn)?，明確補(bǔ)貼退坡甚至退出的路線并提前公開(kāi)。在政府補(bǔ)貼實(shí)施中，地方政府應(yīng)切實(shí)負(fù)起責(zé)任，制定因地制宜的技術(shù)方案，分類指導(dǎo)，激勵(lì)中標(biāo)企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)設(shè)備和服務(wù)。建議從3個(gè)方面調(diào)整現(xiàn)有補(bǔ)貼政策：一是促進(jìn)中央財(cái)政更多地帶動(dòng)地方和社會(huì)資本投入。地方政府加大投入比例，確保中央、地方政府投入占比為40%左右；在后續(xù)清潔取暖項(xiàng)目城市競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)審和清潔取暖項(xiàng)目城市績(jī)效評(píng)價(jià)中，將中央資金帶動(dòng)地方投入作為評(píng)價(jià)指標(biāo)之一，帶動(dòng)越多，評(píng)分越高。二是將中央財(cái)政聚焦于支持農(nóng)村清潔取暖改造，按照各地農(nóng)村清潔取暖任務(wù)量給予補(bǔ)貼，加大對(duì)技術(shù)創(chuàng)新和模式創(chuàng)新等具有示范意義工程的支持力度，不再按照行政級(jí)別給予補(bǔ)貼。三是基于技術(shù)路線出臺(tái)有針對(duì)性的補(bǔ)貼政策，促進(jìn)技術(shù)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，如在太陽(yáng)能或風(fēng)能資源豐富地區(qū)，重點(diǎn)支持太陽(yáng)能供暖和熱泵供暖技術(shù)，加大對(duì)可再生能源供暖的補(bǔ)貼力度。

(5)進(jìn)一步明確運(yùn)行補(bǔ)貼政策要求。為了降低地方運(yùn)行補(bǔ)貼支出壓力，從2020年開(kāi)始，中央財(cái)政在大氣污染防治資金中安排資金用于農(nóng)村清潔取暖運(yùn)行補(bǔ)貼。如在2021年第一批預(yù)算下達(dá)文件中明確提出，“為確保農(nóng)村地區(qū)清潔取暖改造后長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)，有關(guān)省(自治區(qū)、直轄市)應(yīng)綜合考慮本地區(qū)清潔取暖實(shí)際運(yùn)行、農(nóng)村居民實(shí)際收入水平、財(cái)政承受能力和可持續(xù)發(fā)展等情況，統(tǒng)籌安排中央和地方大氣污染防治資金用于農(nóng)村清潔取暖運(yùn)行補(bǔ)貼，精準(zhǔn)施策，重點(diǎn)向農(nóng)村特困人群傾斜，確保農(nóng)村居民用得起、用得好”。但是，預(yù)算文件中并未明確具體補(bǔ)貼資金總量和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)調(diào)研，額外多獲得清潔取暖運(yùn)行補(bǔ)貼資金的省份并未因此增加對(duì)地市的運(yùn)行補(bǔ)貼承擔(dān)份額，中央給予的運(yùn)行補(bǔ)貼只是減少了省級(jí)財(cái)政支出壓力，對(duì)于地市、區(qū)縣政府來(lái)說(shuō)沒(méi)有任何影響。建議后續(xù)在中央大氣污染防治資金預(yù)算下達(dá)時(shí)，明確各省運(yùn)行補(bǔ)貼金額、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)等政策，確保中央對(duì)農(nóng)戶清潔取暖補(bǔ)貼的分擔(dān)份額真正發(fā)到農(nóng)戶手中，減輕地市、區(qū)縣財(cái)政支出。同時(shí)，建議未建立運(yùn)行補(bǔ)貼政策的地市盡快完成農(nóng)戶取暖效果評(píng)估，根據(jù)評(píng)估結(jié)果建立完善運(yùn)行補(bǔ)貼政策。對(duì)于已有明確運(yùn)行補(bǔ)貼政策的地市建議定期實(shí)施補(bǔ)貼效果監(jiān)測(cè)與評(píng)估，根據(jù)補(bǔ)貼結(jié)果調(diào)整補(bǔ)貼政策，隨著農(nóng)村居民收入的提高，采取合理的速度逐步退坡。

3.4 利用智慧監(jiān)管平臺(tái)提早布局售后運(yùn)維體系

“十四五”期間，建立“互聯(lián)網(wǎng)+清潔取暖”的工作管理模式，融合空氣質(zhì)量、能源消費(fèi)、碳排放管理、工程改造數(shù)據(jù)，運(yùn)用科技手段破解清潔取暖設(shè)備點(diǎn)多面散、無(wú)監(jiān)管的難題，打通清潔取暖長(zhǎng)效、可持續(xù)發(fā)展的最后“一公里”，提高服務(wù)覆蓋范圍、服務(wù)響應(yīng)效率和故障處理能力，促使用戶報(bào)修有選擇、師傅維修有記錄、工單回訪可跟蹤，有效滿足用戶、企業(yè)、政府三類角色，高效實(shí)現(xiàn)使用、服務(wù)、監(jiān)管三類功能。根據(jù)農(nóng)村用戶數(shù)量配備一定比例的專業(yè)運(yùn)維人員，確保及時(shí)響應(yīng)用戶服務(wù)需求和報(bào)修需求，保障農(nóng)村清潔取暖設(shè)備正常可持續(xù)運(yùn)行。

4 結(jié)語(yǔ)

“十四五”時(shí)期，散煤治理將進(jìn)入環(huán)保和低碳雙輪驅(qū)動(dòng)的新階段，以經(jīng)濟(jì)可承受的方式致力于大氣質(zhì)量改善、碳達(dá)峰和碳中和目標(biāo)是當(dāng)前散煤治理的工作方向，構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制，以鞏固重點(diǎn)區(qū)域治理成果、強(qiáng)化非重點(diǎn)區(qū)域治理力度，是當(dāng)前的主要任務(wù)。長(zhǎng)效機(jī)制應(yīng)重點(diǎn)考慮4個(gè)方面：系統(tǒng)性統(tǒng)籌農(nóng)村能源系統(tǒng)的清潔化和低碳化，處理好長(zhǎng)期和短期的關(guān)系；分區(qū)域推進(jìn)，處理好總體和局部的關(guān)系；從技術(shù)、模式、金融創(chuàng)新，補(bǔ)貼優(yōu)化，建筑節(jié)能等多個(gè)維度加快提效降本；布局售后運(yùn)維體系，打通清潔取暖長(zhǎng)效、可持續(xù)發(fā)展的最后“一公里”。